สฤณี อาชวานันทกุล
ตอนที่แล้วผู้เขียนพูดถึงชุด “หลักอีเควเตอร์” (Equator Principles) มาตรฐานโดยสมัครใจของการปล่อยสินเชื่อโครงการขนาดใหญ่ซึ่งได้รับการยอมรับว่า รัดกุมและเป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมที่สุดในโลก มีสถาบันการเงินลงนามรับหลักนี้ไปใช้ 79 แห่ง ปล่อยสินเชื่อรวมกันกว่าร้อยละ 90 ของสินเชื่อโครงการทั่วโลก
หลักอีเควเตอร์ถือกำเนิดหลังจากเกิดความชัดเจนว่า ที่ผ่านมาโครงการขนาดใหญ่จำนวนมาก “ไม่ยั่งยืน” คือก่อความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมและชุมชนอย่างรุนแรงเกินเยียวยาหรือไร้มาตรการเยียวยา ผู้ดำเนินโครงการและเจ้าหนี้ก็ไม่แสดงความรับผิดชอบต่อความเสียหายที่เกิดขึ้น
บ่อยครั้งปัญหาเกิดในประเทศกำลังพัฒนา ซึ่งกฎหมายสิ่งแวดล้อมและการบังคับใช้ยังล้าหลังหรือไม่มีกฎหมาย ประชาชนในพื้นที่ไม่ได้ให้ความยินยอมอย่าง “สมัครใจ ล่วงหน้า และได้รับข้อมูลพอเพียง” (free, prior and informed consent – FPIC) อันเป็นหลักการสากล
การอ้างว่าทุกฝ่าย “ทำถูกกฎหมายแล้ว” จึงไม่ใช่การแสดงความรับผิดชอบต่อสิ่งแวดล้อมและสังคมที่เพียงพอ
แม้แต่ธนาคารโลกเองก็ยอมรับว่าในอดีตเคยปล่อยกู้ผิดพลาดหลายครั้ง เช่น ย้อนไปกว่าหนึ่งทศวรรษก่อน ธนาคารโลกในฐานะเจ้าหนี้มั่นใจว่าบันไดปลาโจนของเขื่อนปากมูลจะใช้การได้ และประกาศว่าโครงการนี้เป็น “ความสำเร็จ” ก่อนที่จะถูกข้อเท็จจริงและรายงานของคณะกรรมการเขื่อนโลกในเวลาต่อมาหักล้างจน “หน้าแตก” (อ่านตอน “สินเชื่อ สิ่งแวดล้อม และสิทธิมนุษยชน (1): ที่แล้วมาไม่ยั่งยืน”)
ชุดหลักอีเควเตอร์สำหรับธนาคารคล้ายกับมาตรฐานโดยสมัครใจของธุรกิจอื่น อาทิ Marine Stewardship Council (ธุรกิจประมง) และ Forest Stewardship Council (ธุรกิจป่าไม้และกระดาษ) ตรงที่พยายามเปลี่ยนวิถีธุรกิจไปสู่ธุรกิจที่ยั่งยืน อุดช่องโหว่ทางกฎหมายด้วยกลไกโดยสมัครใจ เพื่อปรับผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจให้เดินอย่างสอดคล้องกับผลประโยชน์ของสิ่งแวดล้อมและสังคมมากกว่าเดิม ในยุคที่วิกฤตสิ่งแวดล้อมเรียกร้องให้ปรับอย่างเร่งด่วน
เขื่อนไซยะบุรี โครงการสร้างเขื่อนผลิตไฟฟ้าในแม่น้ำโขงมูลค่ากว่าแสนล้านบาทในลาว เป็นตัวอย่างอันดีของโครงการขนาดใหญ่ที่ควรใช้หลักอีเควเตอร์เข้ามาจับก่อนการอนุมัติเงินกู้ น่าเสียดายที่ธนาคารไทยทั้งหกแห่งที่ปล่อยกู้ในโครงการ ได้แก่ ธนาคารกรุงเทพ กสิกรไทย กรุงไทย ไทยพาณิชย์ ทิสโก้ และธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย (เอ็กซิมแบงก์) โดยมีไทยพาณิชย์เป็น “โต้โผ” ใหญ่ ไม่มีธนาคารไทยรายใดลงนามรับหลักอีเควเตอร์
การก่อสร้างเขื่อนไซยะบุรีมีข้อท้วงติงและข้อกังวลมากมายจากนักสิ่งแวดล้อม นักวิทยาศาสตร์ องค์กรภาคประชาสังคม และชาวบ้านที่พึ่งพาแม่น้ำโขงในการดำรงชีวิต ลุ่มน้ำโขงเป็นถิ่นอาศัยของประชากรกว่า 65 ล้านคน หรือเท่ากับประชากรไทยทั้งประเทศ ในจำนวนนี้สองในสามหาเลี้ยงชีพด้วยการจับปลาในแม่น้ำโขง พื้นที่ประมงในประเทศขนาดใหญ่ที่สุดในโลก โดยในแต่ละปีคนกัมพูชาและเวียดนามสามารถจับสัตว์น้ำได้ถึงกว่าหนึ่งล้านตัน นอกจากนี้ ตะกอนในท้องน้ำยังมีสารอาหารซึ่งเป็นปุ๋ยตามธรรมชาติ เป็นปัจจัยสำคัญต่อผลิตภาพทางการเกษตรในพื้นที่น้ำหลากขนาด 18,000 ตารางกิโลเมตรในกัมพูชา อีกราว 10,000 ตารางกิโลเมตรในสามเหลี่ยมปากแม่น้ำโขงของเวียดนาม
ในแง่ความสำคัญต่อระบบนิเวศโลก ด้วยพันธุ์ปลากว่า 1,300 ชนิดแม่น้ำโขงเป็นแม่น้ำที่มีความหลากหลายทางชีวภาพอันดับสองของโลก เป็นรองแต่เพียงแม่น้ำอะเมซอนในอเมริกาใต้
ความสำคัญของแม่น้ำโขงต่อระบบนิเวศและความมั่นคงทางอาหารระดับชาติ ดังที่ยกตัวอย่างข้างต้น ทำให้เขื่อนไซยะบุรีถูกจับตามองจากคณะกรรมาธิการแม่น้ำโขง (Mekong River Commission: MRC) และอีกหลายภาคส่วน ว่า รายงานผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสังคม (Environmental Impact Assessment (EIA) และ Social Impact Assessment (SIA)) ซึ่งจัดทำโดยบริษัททีม คอนซัลติ้ง เอนจิเนียริ่ง แอนด์ แมเนจเมนท์ จํากัด ในนามของผู้พัฒนาโครงการ จะครอบคลุมผลกระทบด้านต่างๆ มากน้อยเพียงใด และมีกลไกป้องกันและเยียวยาอะไรบ้าง โดยเฉพาะในเมื่อไซยะบุรีเป็นเพียงเขื่อนแรกที่ลาวกำลังสร้างในแม่น้ำโขง จาก 11 เขื่อนในแผน
ทว่า รัฐบาลลาวกลับอนุมัติให้ผู้พัฒนาโครงการ นำโดยบริษัท ช.การช่าง เดินหน้าก่อสร้างไซยะบุรีอย่างเป็นทางการในปี 2012 ทั้งที่สี่ประเทศสมาชิกคณะกรรมาธิการแม่น้ำโขง ได้แก่ ไทย ลาว กัมพูชา และเวียดนาม ยังไม่มีฉันทามติให้ก่อสร้างเขื่อนไซยะบุรี อีกทั้ง EIA, SIA และผลการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการนี้ก็มีช่องโหว่ ข้อบกพร่อง และไม่สอดคล้องกับรายงานประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมเชิงยุทธศาสตร์ (ดาวน์โหลดไฟล์ Strategic Environmental Assessment: SEA) ปี 2010 และหลักการออกแบบ (MRC Design Guidelines) ปี 2009 – จัดทำโดยคณะกรรมาธิการแม่น้ำโขงทั้งสองฉบับ
รายงาน SEA เสนอให้ลาวชะลอการก่อสร้างเขื่อนไซยะบุรีและเขื่อนขนาดใหญ่อื่นๆ ในแม่น้ำโขงออกไปอีก 10 ปี ส่วนหนึ่งเพื่อให้มีเวลาเก็บข้อมูลฐาน (baseline data) เกี่ยวกับระบบนิเวศและการดำรงชีพของประชากรในบริเวณก่อน หลังจากที่นักวิทยาศาสตร์หลายคนเตือนแล้วเตือนอีกว่า รัฐบาลลุ่มน้ำโขงยังไม่มีข้อมูลที่เพียงพอต่อการตัดสินใจและประเมินผลกระทบจากเขื่อน
นอกจากนี้ รายงานของ Pöyry บริษัทที่ปรึกษาจากฟินแลนด์ซึ่งรัฐบาลลาวจ้างมาศึกษาว่า รายงาน EIA, SIA และผลการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการนี้สอดคล้องกับหลักการออกแบบของคณะกรรมาธิการแม่น้ำโขงหรือไม่ ก็ระบุอย่างชัดเจนว่า EIA ของโครงการนี้ยังขาดข้อมูลเกี่ยวกับพันธุ์ปลา ความสำคัญทางเศรษฐกิจของพันธุ์ปลา ถิ่นที่อยู่ของปลา ผลกระทบข้ามพรมแดนของเขื่อน ไม่ระบุกลไกเยียวยาชาวประมงที่สูญเสียแหล่งรายได้ รวมถึงยังไม่มีความชัดเจนว่า “ทางปลาผ่าน” ที่จะสร้างนั้นมีหน้าตาอย่างไร อีกทั้งยังไม่เคยผ่านการทดลองว่าใช้ได้จริงหรือไม่ (อ่านบทสรุปและบทวิเคราะห์รายงานของ Pöyry เฉพาะในส่วนของปลาและแหล่งประมง โดย World Wildlife Fund (WWF) ได้จากเอกสารชิ้นนี้ บนเว็บไซต์ WWF)
ทางปลาผ่านเป็นข้อกังวลสำคัญประการหนึ่งของนักวิทยาศาสตร์ เนื่องจากเขื่อนไซยะบุรีจะปิดกั้นเส้นทางอพยพของปลาที่ว่ายขึ้นไปวางไข่ทางตอนบนของลุ่มน้ำ ปลาที่ใหญ่ที่สุดคือ ปลาบึก ยาว 3 เมตร หนักไม่ต่ำกว่า 100 กิโลกรัม ดร. อีริก บารัน นักวิทยาศาสตร์ประจำศูนย์ปลาโลก (World Fish Centre) กล่าวว่า “ไม่เคยมีทางผ่านปลาที่ใช้การได้เลยสำหรับเขื่อนขนาดไซยะบุรีในแถบประเทศเขตร้อน”
Pöyry เองยอมรับว่า โครงการไซยะบุรีจะต้องมีผลการศึกษาด้านสิ่งแวดล้อมและผลกระทบข้ามพรมแดนอีก 40 ฉบับ แต่อ้างว่า “สร้างไปศึกษาไป” ได้ (จากข่าว South China Morning Post)
เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นทั้งหมดนี้ ทำให้ไม่ผิดนักหากจะสรุปว่า รัฐบาลลาว ไทย และธนาคารไทยหกแห่ง ได้ตัดสินใจเอา “ความมั่นคงทางอาหาร” และ “ระบบนิเวศ” ของแม่น้ำโขง ไป “แลก” กับ “ไฟฟ้าพลังน้ำ” จากเขื่อนไซยะบุรี (ซึ่งไทยจะรับซื้อ 90 เปอร์เซ็นต์ของไฟฟ้าทั้งหมดที่ผลิตได้)
ในเดือนเมษายน ปี 2013 ในที่ประชุมผู้ถือหุ้นประจำปีของธนาคาร ผู้ถือหุ้นรายย่อยผู้กล้าหาญท่านหนึ่งยิงคำถามต่อกรรมการและผู้บริหารธนาคารไทยพาณิชย์ กสิกรไทย และกรุงไทย ว่า ในฐานะธนาคารที่ยึดถือสังคมและสิ่งแวดล้อมในฐานะผู้มีส่วนได้เสีย เหตุใดจึงอนุมัติเงินกู้ให้กับโครงการไซยะบุรี ธนาคารใช้อะไรเป็นเกณฑ์ในการพิจารณาลงทุนในโครงการนี้ และหากเกิดความเสียหายขึ้นมา ธนาคารในฐานะในฐานะผู้ลงทุนหลักจะดำเนินการอย่างไรเพื่อเยียวยาค่าเสียหายนั้นต่อสังคมลุ่มน้ำโขงทั้งหมด
ธนาคารทั้งสามแห่งไม่สามารถตอบคำถามนี้ได้อย่างชัดเจน ธนาคารที่ตอบยาวที่สุดคือ ไทยพาณิชย์ โดย อานันท์ ปันยารชุน อดีตนายกรัฐมนตรี ในฐานะนายกกรรมการธนาคาร ตอบว่า ธนาคารเพียงแต่พิจารณาว่าประเทศเจ้าบ้านเห็นชอบ ประเทศเพื่อนบ้านไม่ค้าน และมีงานศึกษาผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมจากหน่วยงานอิสระ คือ Pöyry ก็เพียงพอแล้วที่จะให้เงินกู้ เพราะธนาคารไม่ใช่ผู้เชี่ยวชาญด้านสิ่งแวดล้อม (อ่านข่าวการตอบคำถามของ บัณฑูร ล่ำซำ ประธานกรรมการและประธานเจ้าหน้าที่บริหาร ธนาคารกสิกรไทย ได้จากข่าวนี้บนเว็บไซต์ประชาไท)
อดีตนายกฯ ไม่บอกว่าโครงการไซยะบุรีไม่เคยได้รับฉันทานุมัติจากคณะกรรมาธิการแม่น้ำโขง ไม่บอกว่า EIA, SIA ฯลฯ ยังมีข้อบกพร่องมากมายซึ่ง Pöyry ก็ระบุในรายงาน และอ้างว่า Pöyry เป็น “อิสระ” ทั้งที่ถูกว่าจ้างโดยรัฐบาลลาว (ธนาคารไทยที่ปล่อยกู้ในโครงการนี้ไม่มีที่ปรึกษาอิสระของกลุ่มเจ้าหนี้เอง ถ้าลงนามในหลักอีเควเตอร์จะต้องมี)
คำตอบของอดีตนายกฯ สะท้อนว่า ความคิด “มีปัญหาอะไรรัฐบาลต้องมาจัดการให้” โดยไม่ใส่ใจกับ “ปัญหา” ที่แท้จริงในพื้นที่ และเอะอะก็อ้าง “เราทำตามกฎหมายแล้ว” โดยไม่ใส่ใจกับปัญหาที่เกิดจากช่องโหว่ของกฎหมาย ไม่ใส่ใจกับการแสดงความรับผิดชอบโดยตรงต่อชุมชนและสิ่งแวดล้อม ยังคงครอบงำโลกทัศน์และวิธีคิดของนายธนาคารไทยอย่างแน่นหนา
คงอีกนานกว่าเราจะเห็นธนาคารไทยรับหลักอีเควเตอร์ เริ่มดำเนินธุรกิจในทางที่สะท้อนความเข้าใจใน “ความรับผิดชอบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อม” อย่างแท้จริง