เดือนเด่น นิคมบริรักษ์
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย
1. ความเป็นมา
ในช่วงปีที่ผ่านมา กลุ่มงานรับเรื่องร้องเรียนและคุ้มครองผู้บริโภคในกิจการโทรคมนาคม (รท.) ได้รับเรื่องร้องเรียนจากผู้ใช้บริการอินเทอร์เน็ตบรอดแบนด์แบบ 3G ว่า ผู้ให้บริการจำกัดปริมาณข้อมูลที่สามารถดาวน์โหลดได้แม้ผู้ใช้บริการจะสมัครแพคเก็จแบบ “ไม่จำกัด (unlimited)” ก็ตาม โดยการปลดผู้ใช้บริการออกจากระบบ 3G เมื่อมีการดาวน์โหลดข้อมูลในปริมาณเกินกว่าที่ผู้ประกอบการกำหนดไว้ ทำให้ผู้ใช้บริการต้องใช้ระบบ edge ซึ่งอัตราความเร็วในการดาวน์โหลดข้อมูลต่ำกว่ามาก
ผู้ให้บริการได้ชี้แจงว่า การจำกัดปริมาณข้อมูลที่ผู้ใช้บริการสามารถดาวน์โหลดได้ในอัตราความเร็วสูงสุดที่โฆษณาเป็นส่วนหนึ่งของ Fair Use Policy ซึ่งเป็นนโยบายการบริหารจัดการอุปสงค์ของการใช้โครงข่ายการสื่อสาร เพื่อที่จะเกิดความเป็นธรรมระหว่างผู้ใช้บริการทุกราย นโยบายดังกล่าวมีการใช้อย่างแพร่หลายในต่างประเทศ นอกจากนี้แล้ว ผู้ประกอบการได้ให้ข้อมูลรายละเอียดเกี่ยวกับเงื่อนไขและข้อจำกัดดังกล่าวแก่ผู้บริโภคก่อนที่จะมีการสมัคร จึงมิได้เป็นการโฆษณาที่หลอกลวง
เนื่องจากประเทศไทยกำลังจะมีการพัฒนาระบบโครงข่าย 3G ทั่วประเทศในระยะเวลาอันใกล้หลังจากที่มีการประมูลคลื่นความถี่ 3G แล้ว เรื่องร้องเรียนดังกล่าวจึงควรที่จะได้รับการพิจารณาในรายละเอียด เพื่อที่จะสามารถกำหนดแนวทางหรือมาตรการที่จะป้องกันมิให้ปัญหาดังกล่าวแพร่หลายมากขึ้นในอนาคต ทั้งนี้ มาตรา 52 และ 53 แห่ง พ.ร.บ.การประกอบกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544 ได้ให้อำนาจหน้าที่แก่ กสทช. ในการกำกับดูแลการให้ข้อมูลเงื่อนไขการให้บริการ และการโฆษณาบริการโทรคมนาคมของผู้รับใบอนุญาต (มาตรา 52 ผู้รับใบอนุญาตต้องจัดให้มีการเผยแพร่แบบสัญญาและการกำหนดเงื่อนไขในการให้บริการของตนเป็นการทั่วไปตามวิธีการที่คณะกรรมการกำหนด และต้องแสดงไว้ในที่เปิดเผย เห็นได้ง่าย ณ ที่ทำการของผู้รับใบอนุญาตเพื่อให้ประชาชนทั่วไปสามารถตรวจสอบได้ มาตรา 53 ในกรณีที่ผู้รับใบอนุญาตได้โฆษณายืนยันมาตรฐานคุณภาพการให้บริการโทรคมนาคมของตนไว้ ให้เป็นหน้าที่ของผู้รับใบอนุญาตที่จะต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามที่ได้โฆษณาไว้นั้น ถ้าผู้รับใบอนุญาตให้บริการ) จึงควรมีการศึกษาเกี่ยวกับแนวทางในการกำกับดูแลของ กสทช. ในประเด็นปัญหาที่เกี่ยวกับ Fair Use Policy
2. ข้อเท็จจริง
การศึกษาที่มาที่ไปของปัญหาดังกล่าว พบว่า Fair Use Policy เป็นนโยบายในการบริหารจัดการอุปสงค์ในการใช้โครงข่ายอินเทอร์เน็ตความเร็วสูง ที่มีการใช้อย่างแพร่หลายในนานาประเทศจริง และผู้ประกอบการในประเทศก็ได้ระบุปริมาณข้อมูลที่ผู้ใช้บริการสามารถดาวน์โหลดได้ในอัตราความเร็วของ 3G ในแต่ละแพคเก็จซึ่งมีราคาที่ต่างกันในการโฆษณาบริการอย่างชัดเจน รวมทั้งมีเอกสารที่อธิบายรายละเอียดเกี่ยวกับความเร็วที่ผู้ใช้บริการสามารถใช้ได้จริง ซึ่งอาจแตกต่างจากความเร็วสูงสุดที่โฆษณาไว้เนื่องจากปัจจัยที่หลากหลาย เช่น เครื่องโทรศัพท์ที่ใช้ ระยะห่างจากเสาสัญญาณ จำนวนผู้ใช้ในพื้นที่นั้นๆ ฯลฯ การชี้แจงรายละเอียดดังกล่าวเป็นไปตามมาตรฐานสากล
อย่างไรก็ดี การศึกษาพบว่า Fair Use Policy ในต่างประเทศมีรูปแบบที่แตกต่างจากในประเทศไทย กล่าวคือ แม้จะมีการจำกัดปริมาณข้อมูลที่สามารถดาวน์โหลดได้ในอัตราความเร็วสูงดังเช่นในประเทศไทย หากแต่เมื่อผู้ใช้บริการดาวน์โหลดข้อมูลในปริมาณที่เกินเกณฑ์แล้ว จะถูกจำกัดสิทธิในการใช้ระบบบรอดแบนด์เฉพาะในส่วนของการใช้ที่มีการส่งข้อมูลปริมาณสูง เช่น streaming video และ file-sharing และมีการจำกัดการใช้ดังกล่าวเฉพาะในช่วงที่มีปริมาณการใช้สูงสุด (peak hours) เท่านั้น ในขณะที่การใช้บริการทั่วไป เช่น web search และอีเมล์ ยังสามารถใช้ระบบ 3G ต่อไปได้ การที่ประเทศไทยยังไม่มีรูปแบบ Fair Use Policy ที่หลากหลาย สะท้อนว่าการแข่งขันในตลาดยังมีจำกัด ทำให้ผู้บริโภคไทยไม่มีทางเลือกดังเช่นผู้บริโภคในต่างประเทศ
Fair Use Policy ได้กลายเป็นประเด็นปัญหาร้องเรียนของผู้บริโภคจำนวนมากในต่างประเทศ ส่งผลให้หน่วยงานกำกับดูแลหลายแห่งได้ออกมาตรการเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว
ประเด็นที่เป็นปัญหาเกี่ยวกับ Fair Use Policy (FUP) คือ
1. มีการใช้คำว่า unlimited หรือ “ไม่จำกัด” ในการโฆษณาบริการบรอดแบนด์ที่มีข้อจำกัดของปริมาณข้อมูลที่สามารถดาวน์โหลดได้ในความเร็วที่โฆษณา แม้ผู้ประกอบการจะได้ให้ข้อมูลแก่ผู้บริโภคแต่
(1) ตัวอักษรเล็กกว่าข้อความที่โฆษณาอัตราความเร็วสูงสุด และคำว่า unlimited ทำให้ผู้บริโภคบางรายไม่ได้อ่าน
(2) ไม่มีการระบุรายละเอียดดังกล่าวในการโฆษณา หากแต่เป็นการให้ข้อมูลเมื่อผู้บริโภคได้เดินทางมาที่สถานที่ทำการของผู้ประกอบการเพื่อสมัครเป็นสมาชิกแล้ว ซึ่งสายเกินไป
2. การโฆษณาโดยใช้ “อัตราความเร็วสูงสุด” (เช่น ในประเทศไทย คือ 42 mbps) เป็นการให้ข้อมูลที่บิดเบือนแก่ผู้บริโภค เนื่องจากในทางปฏิบัติ อาจไม่มีผู้บริโภครายใดที่สามารถใช้บริการในอัตราความเร็วดังกล่าวได้เลย ยกเว้นผู้บริโภครายนั้นจะใช้อินเทอร์เน็ตเวลาตีสามและนั่งอยู่ข้างเสาส่งสัญญาณ การโฆษณาในลักษณะดังกล่าวนอกจากเป็นการให้ข้อมูลที่ไม่มีประโยชน์ต่อผู้บริโภคแล้ว ยังเป็นพฤติกรรมทางการค้าที่ไม่เป็นธรรมอีกด้วย เนื่องจากผู้ประกอบการที่โฆษณาอัตราความเร็วสูงสุดที่ต่ำกว่า อาจมีอัตราความเร็วในการดาวน์โหลดข้อมูลจริงโดยเฉลี่ยแล้วสูงกว่าผู้ประกอบการที่โฆษณาว่ามีอัตราความเร็วสูงสุดที่สูงกว่า เช่น ในอังกฤษพบว่า ผู้ประกอบการที่โฆษณาความเร็วสูงสุด 10 mbps มีอัตราความเร็วเฉลี่ยที่ผู้บริโภคใช้ได้จริงที่ 9.6 mbps ในขณะที่ผู้ประกอบการที่โฆษณาความเร็วสูงสุด 20-24 mbps มีอัตราความเร็วเฉลี่ยที่ผู้บริโภคใช้ได้จริงเพียง 5.4 mbps เท่านั้น
3. แนวทางในการแก้ไขปัญหา
1. สำหรับปัญหาการโฆษณาโดยใช้คำว่า unlimited หรือ “ไม่จำกัด”
เพื่อให้ผู้บริโภคสามารถเลือกใช้แพคเก็จที่เหมาะสมกับปริมาณการใช้ ผู้ให้บริการต้องระบุข้อจำกัดเกี่ยวกับปริมาณข้อมูลที่สามารถดาวน์โหลดได้ในอัตราความเร็วที่โฆษณาทุกครั้ง โดยรายละเอียดเกี่ยวกับข้อจำกัดดังกล่าวจะต้องมีขนาดของตัวอักษรที่เท่ากับข้อความที่ระบุว่าเป็นการใช้บริการแบบ “ไม่จำกัด” หรือห้ามใช้คำว่า “ไม่จำกัด” สำหรับแพ็คเกจที่มี Fair Use โดยอาจกำหนดให้ใช้คำโฆษณาว่า “3G/3GB” สำหรับบริการ 3G ที่จำกัดปริมาณข้อมูลที่ดาวน์โหลดได้ที่ 3 จิกะไบต์ เป็นต้น เพื่อให้เกิดความชัดเจน แนวทางดังกล่าวเป็นแนวทางที่หน่วยงานกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมในอังกฤษ หรือ Ofcom เสนอแนะ
2. สำหรับปัญหาการโฆษณาอัตราความเร็วสูงสุด
เพื่อให้ผู้บริโภคได้รับข้อมูลที่ถูกต้องเกี่ยวกับอัตราความเร็วของบริการ 3G ของผู้ประกอบการแต่ละรายที่แท้จริง ควรมีข้อกำหนดดังนี้
• หากมีการระบุความเร็วสูงสุด จะต้องระบุสัดส่วนจำนวนผู้ใช้บริการที่สามารถดาวน์โหลดบริการในอัตราความเร็วดังกล่าวได้จริงในทางปฏิบัติจากข้อมูลเชิงประจักษ์ เช่น ร้อยละ 1 อนึ่ง ในประเทศที่หน่วยงานกำกับดูแลมีความเข้มแข็ง ผู้ประกอบการจะต้องรายงานข้อมูลดังกล่าวให้แก่ผู้กำกับดูแลอยู่แล้ว ในประเทศไทยยังไม่มีการรายงานข้อมูลดังกล่าว หรือ
• เมื่อมีการโฆษณาอัตราความเร็วสูงสุด ทุกครั้งต้องแสดงข้อมูลอัตราความเร็วที่ดาวน์โหลดได้จริง หรือที่เรียกว่า Typical Speed Range (TSR) ซึ่งหมายถึงช่วงความเร็วของอัตราความเร็วที่ผู้บริโภคร้อยละ 50 ที่อยู่ส่วนกลางของการกระจายตัว (inter-quartile) ของอัตราความเร็วที่สามารถดาวน์โหลดได้จริง เช่น 2–5 mbps เป็นต้น หรืออาจใช้อัตราความเร็วเฉลี่ยหากต้องการความง่าย ในกรณีที่อัตราความเร็วที่ผู้บริโภคแต่ละรายสามารถดาวน์โหลดได้ไม่ต่างกันมากนัก และ
• ต้องมีการระบุความเร็วเฉลี่ยที่สามารถใช้ได้จริงเมื่อผู้ใช้บริการถูกปลดออกจากระบบ 3G มิใช่ความเร็วสูงสุด เพื่อให้ผู้บริโภคสามารถประเมินและเปรียบเทียบคุณภาพของบริการของผู้ให้บริการแต่ละรายได้ทั้งภายใต้ระบบ 3G และระบบ edge
ที่ผ่านมา มีข้อร้องเรียนจากทั้งภาควิชาการและกลุ่มผู้บริโภค ให้มีการกำกับดูแลอัตราค่าบริการ 3G เพื่อชดเชยกับการประมูลคลื่นความถี่ที่มีข้อครหาว่าเป็น “มวยล้ม” ที่ทำให้รัฐสูญเสียเงินนับหมื่นล้านบาท ผู้เขียนเกรงว่า การกำกับราคาที่ไร้กลไกในการควบคุมมาตรฐานของบริการดังที่ผ่านมาจะทำให้ผู้บริโภคไทยได้บริการที่ “ถูกแต่ช้า” ซึ่งอาจดีกว่าสภาพปัจจุบันที่ “แพงและช้า” เพียงเล็กน้อยเท่านั้น กสทช. ควรแสดงให้สาธารณชนเห็นว่า ไม่เพียงแต่ผู้ประกอบการเท่านั้น ผู้บริโภคก็อยู่ในสายตาของหน่วยงานที่ทำหน้าที่กำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมแห่งนี้ด้วย
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
