‘ทุจริตเชิงนโยบาย’ ตายยาก: แก้กฎหมายโทรคมนาคมเอื้อธุรกิจการเมือง บิดเบือนเจตนารมณ์กฎหมาย (3)

กรณี “การออกกฎหมายและแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการประกอบกิจการโทรคมนาคม” เป็นอีกหนึ่งตัวอย่างการทุจริตของนักการเมือง ที่คณะวิจัยเรื่อง “รูปแบบการทุจริตเชิงนโยบาย” ของสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ที่มี ผศ.ดร.นนทวัชร์ นวตระกูลพิสุทธิ์ จากคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เป็นหัวหน้าทีม พร้อมด้วย รศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ นักวิจัยอาวุโส และนักวิชาการอีก 3 คน หยิบยกขึ้นมาศึกษา

รายงานผลการวิจัย ได้ศึกษาให้เห็นที่มาที่ไปของการทุจริตเชิงนโยบายนี้ ตั้งแต่ความเป็นมาของการให้บริการโทรคมนาคมและการให้สัมปทานแก่เอกชน, นโยบายของรัฐอันเป็นที่มาของการออกกฎหมายและแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการประกอบกิจการโทรคมนาคม, การดำเนินตามนโยบายและพฤติการณ์ที่เกี่ยวข้องกับการมีผลประโยชน์ทับซ้อน และการกระทำที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์

ทั้งนี้ แต่เดิมการประกอบกิจการโทรคมนาคมผูกขาดโดยภาครัฐ โดยการดำเนินการขององค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย (บริษัท ทีโอที) และการสื่อสารแห่งประเทศ (บริษัท กสท. โทรคมนาคม) ต่อมาทั้ง 2 แห่งไม่สามารถให้บริการที่เพิ่มขึ้นจำนวนมากได้ จึงเริ่มมีการให้สัมปทานให้ภาคเอกชนและมีสัญญาร่วมการงานรัฐกับเอกชน ซึ่งข้อตกลงที่ทำกับเอกชนในแต่ละรายมีความแตกต่างทั้งอายุสัมปทานและค่าสัมปทาน ซึ่งมีมูลค่ามหาศาลและเป็นแรงผลักดันให้มีการเปิดเสรีด้านโทรคมนาคมในเวลาต่อมา

ในปี 2540 รัฐธรรมนูญกล่าวถึงคลื่นความถี่ว่า “เป็นทรัพยากรของชาติเพื่อประโยชน์สาธารณะ” และได้มีการตราพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับกิจการวิทยุกระจายเสียงวิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2543 ในขณะนั้นมีการกล่าวว่า ประเทศไทยมีข้อผูกพันต้องเปิดเสรีบริการโทรคมนาคมภายในปี 2539 ตามกรอบข้อตกลงการค้าโลก ซึ่งรายงานวิจัยของ ป.ป.ช. ระบุว่า ข้อกล่าวอ้างนี้ไม่เป็นความจริงแต่อย่างใด

ผลพวงจากข้อกล่าวอ้างดังกล่าว ได้นำไปสู่การกำหนดนโยบายเปิดเสรีธุรกิจโทรคมนาคม มีการจัดทำแผนแม่บทการพัฒนาธุรกิจโทรคมนาคม ซึ่งผ่านความเห็นชอบคณะรัฐมนตรี (ครม.) ปี 2540 ได้กำหนดมาตรการก่อนการเปิดเสรีโทรคมนาคมไว้ในแผนแม่บท ให้มีการแปรสัญญาร่วมการงานที่องค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย และองค์การสื่อสารแห่งประเทศไทยทำไว้กับเอกชน และในช่วงปี 2542-2544 โดยรัฐบาลได้ตั้งคณะทำงานขึ้นหลายหน่วยงานมาศึกษาการแปรสัญญาโทรคมนาคม ผลสรุปมีความเห็นแตกต่างกันหลายประเด็น ทำให้การแปรสัญญาไม่สำเร็จ และมีนักวิชาการมากมายโต้แย้งว่าจะทำให้รัฐได้รับความเสียหาย

รายงานผลการวิจัยระบุว่า ในช่วงเวลานั้นเอง นายบุญคลี ปลั่งศิริ ประธานคณะกรรมการบริหารบริษัท ชินคอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) ในฐานะนักศึกษา ปรอ. รุ่นที่ 14 ได้เสนอผลการศึกษาวิจัยการแปรสัญญาร่วมการงานด้านกิจการโทรคมนาคม กรณีศึกษาเฉพาะกลุ่มสัญญาบริการเคลื่อนที่ และกลุ่มสัญญาบริการโทรศัพท์พื้นฐาน โดยผลการวิจัยและข้อเสนอเกี่ยวกับการแปรสัญญามีหลายวิธี แต่หนึ่งในหลายข้อเสนอ คือ การแปรส่วนแบ่งรายได้เดิมให้อยู่ในรูปของภาษีสรรพสามิต ซึ่งมีผลสอดรับกับผลการศึกษาที่จัดโดยคณะทำงานซึ่งแต่งตั้งในสมัยรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ในเวลาต่อมา

นายบุญคลี ปลั่งศิริ ประธานคณะกรรมการบริหารบริษัท ชินคอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) ที่มาภาพ : http://www.matichon.co.th/online
นายบุญคลี ปลั่งศิริ ประธานคณะกรรมการบริหารบริษัท ชินคอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) ที่มาภาพ : http://www.matichon.co.th/online

สำหรับนโยบายของรัฐอันเป็นที่มาของการออกกฎหมาย และแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการประกอบกิจการโทรคมนาคม ผู้ทำการวิจัยได้ระบุว่า สมัยรัฐบาลพ.ต.ท.ทักษิณ ได้มีการตั้งคณะทำงานขึ้นมาศึกษาการความเป็นไปได้ในการแปลงส่วนแบ่งรายได้จากสัมปทานโทรคมนาคมมาเป็นภาษีสรรพสามิต โดยได้ทำการศึกษา 2 กลุ่มผู้ให้บริการ คือ กลุ่มโทรศัพท์พื้นฐาน 2 ราย ได้แก่ TA และ TT&T กลุ่มโทรศัพท์เคลื่อนที่ AIS, DTAC, DPC และ TA ORANGE ซึ่งเป็นที่น่าสังเกตว่า ผลการศึกษาของคณะทำงานไปสอดคล้องกับงานวิจัยของนายบุญคลี ตลอดจนการดำเนินการของรัฐตามนโยบายนี้ พบว่ามีการดำเนินการบางประการซึ่งสำคัญ และเป็นไปตามแนวทางเอกสารการวิจัยของนายบุญคลีเช่นกัน

ผลวิจัยในเรื่องการดำเนินตามนโยบาย และพฤติการณ์ที่เกี่ยวข้องกับการมีผลประโยชน์ทับซ้อน เพื่อให้นำระบบ “ภาษีสรรพสามิต” มาใช้กับธุรกิจโทรคมนาคม พบว่า รัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ได้ตราพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2527 พ.ศ. 2546 มีวัตถุประสงค์เพื่อขยายการจัดเก็บภาษี ซึ่งจากเดิมที่จัดเก็บจากผู้ประกอบกิจการด้านอุตสาหกรรมและผู้ประกอบกิจการสถานบริการ ซึ่งหมายถึง “สถานบริการ” ประเภท มหรสพ อาบอบนวด ให้มีความหมายรวมถึง “กิจการโทรคมนาคม” ด้วย

นอกจากนี้ ยังมีการการตราพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติพิกัดอัตราภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2527 (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2546 มีวัตถุประสงค์เพื่อกำหนดอัตราภาษีสรรพสามิตสำหรับการประกอบกิจการโทรคมนาคม รวมถึงมีการออกประกาศกระทรวงการคลัง เรื่อง ลดอัตราและยกเว้นภาษีสรรพสามิต (ฉบับที่ 68) มีวัตถุประสงค์เพื่อกำหนดอัตราภาษีสรรพสามิตสำหรับการประกอบกิจการโทรคมนาคม โดยกำหนดเก็บภาษีสรรพสามิต จากกิจการโทรศัพท์พื้นฐาน 2% และกิจการโทรศัพท์เคลื่อนที่ 10% โดยให้เก็บเงินภาษีจากค่าสัมปทานที่ผู้ประกอบการต้องจ่ายให้กับหน่วยงานของรัฐ

การออกพระราชกำหนดดังกล่าว ถูกต่อต้านจากนักวิชาการจำนวนมาก โดยคณาจารย์นิติศาสตร์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้ออกแถลงการคัดค้าน โดยระบุว่า การตราพระราชกำหนดฉบับนี้ ซึ่งปรากฏชัดแจ้งว่าก่อให้เกิด “ส่วนได้ส่วนเสีย” โดยตรงต่อบริษัทเอกชนผู้รับสัมปทานโทรคมนาคม ซึ่งมีความเกี่ยวโยงอย่างใกล้ชิดกับครอบครัวของผู้ที่เป็นประธานในที่ประชุมคณะรัฐมนตรี และครอบครัวของรัฐมนตรีหลายรายในที่ประชุมที่ลงมติดังกล่าว จึงเป็นกรณีที่ขัดแย้งต่อหลักกฎหมายทั่วไปว่าด้วยความไม่มีส่วนได้เสียของเจ้าหน้าที่ หรือหลักการทับซ้อนกันของผลประโยชน์ และแม้ไม่มีบทบัญญัติห้ามไว้โดยแจ้งชัดสำหรับองค์กรที่ตัดสินใจในทางการเมืองในระดับคณะรัฐมนตรี แต่ก็เป็นกรณีที่ไม่สมควรกระทำอย่างยิ่ง ทั้งนี้ เพื่อหลีกเลี่ยงและป้องกันมิให้เกิดข้อครหาในลักษณะที่ว่าได้มีการคอร์รัปชั่นในเชิงนโยบายเกิดขึ้น อย่างไรก็ตามรัฐบาลไม่ได้ฟังเสียงค้าน และได้ตราพระราชกำหนดออกมามีผลบังคับใช้ในปี 2546

คณะผู้ทำวิจัยของ ป.ป.ช. ได้ระบุไว้ในรายงานว่า การออกพระราชกำหนดและประกาศดังกล่าว แสดงให้เห็นว่ารัฐบาลได้ใช้อำนาจของฝ่ายบริหารออกกฎหมายเพื่อเป็นเครื่องมือสำหรับกระทำการทุจริต ซึ่งสามารถวิเคราะห์ผลที่เกิดขึ้นจากการดำเนินการดังกล่าวได้ ดังนี้

– เป็นเครื่องมือในการแปรสัญญาร่วมการงานในกิจการโทรคมนาคมโดยใช้ภาษีสรรพสามิต

– ใช้ภาษีสรรพสามิตเพื่อกีดกันผู้ประกอบกิจการรายใหม่ และเป็นประโยชน์กับบริษัทที่ประกอบกิจการโทรคมต่างๆ โดยเฉพาะบริษัท แอดวานซ์ อินโฟร์ เซอร์วิส จำกัด (มหาชน) หรือเอไอเอส ได้รับประโยชน์มากที่สุด เนื่องจากมีส่วนแบ่งในตลาดมากที่สุด

– ปกป้องการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตจากการประกอบกิจการโทรคมนาคมทางดาวเทียม

ขณะที่รัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ มีการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติการประกอบกิจการโทรคมนาคม พ.ศ.2544 เพิ่มสัดส่วนการถือหุ้นต่างชาติจากเดิมกำหนดไม่เกิน 30% ให้เป็น 49% โดยกฎหมายประกาศใช้และมีผลบังคับใช้วันเสาร์ที่ 21 มกราคม 2549 ต่อมาวันจันทร์ที่ 23 มกราคม 2549 บริษัทชินคอร์ปอเรชั่นฯ ได้ขายหุ้นให้แก่กองทุนเทมาเส็กจากสิงคโปร์ ซึ่งดูเหมือนเป็นการจงใจว่าการแก้ไขกฎหมายในครั้งนี้เป็นไปเพื่อประโยชน์ของบริษัทชินคอร์ปอเรชั่นฯ ซึ่งข้อสงสัยนี้ก็สอดคล้องกับผลการตรวจสอบของคณะกรรมการตรวจสอบการกระทำที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐ (คตส.) ที่เห็นว่าการเจรจาซื้อขายหุ้นดังกล่าวมีมูลค่าเป็นจำนวนมาก ต้องมีการเตรียมการล่วงหน้าเป็นเวลานาน โดยผู้ซื้อก็ต้องมีความมั่นใจในความถูกต้องชอบด้วยกฎหมาย

นอกจากนี้ ภายหลังปรากฎข้อเท็จจริงจากการตรวจของ คตส. ว่า วันที่ 23 มกราคม 2549 นายพานทองแท้ ชินวัตร, นางสาวพินทองทา ชินวัตร, นางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร, นายบรรณพจน์ ดามาพงศ์ เป็นผู้ถือหุ้นแทนให้กับกลุ่มเทมาเส็กของประเทศสิงคโปร์ โดยมีบริษัท ซีดาร์ โฮลดิ้งส์ จำกัด และบริษัท แอสเพน โฮลดิ้งส์ จำกัด ซึ่งเป็นนิติบุคคลด่างด้าว เป็นผู้ซื้อเป็นมูลค่าหลังหักค่าใช้จ่ายแล้ว 6.9 หมื่นล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนหุ้นที่ขาย 48%

ในเวลาต่อมา วันที่ 26 กุมภาพันธ์ 2553 ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ได้มีคำพิพากษาว่า พ.ต.ท.ทักษิณ ร่ำรวยผิดปกติ ถูกยึดทรัพย์บางส่วน ซึ่งศาลได้พิจารณาข้อเท็จจริงแล้วเห็นว่า พ.ต.ท. ทักษิณและคู่สมรสยังคงเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่แท้จริงในหุ้นบริษัทชินคอร์ปฯ และ พ.ต.ท. ทักษิณในฐานะนายกรัฐมนตรีได้มีการใช้อำนาจโดยมิชอบเพื่อเอื้อประโยชน์ให้กับธุรกิจในเครือของบริษัทชินคอร์ปอเรชั่นฯ จริง

รายงานวิจัยของ ป.ป.ช. ได้สรุปกรณีศึกษา “การออกกฎหมายและแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการประกอบกิจการโทรคมนาคม” ว่า มีการกระทำโดยการใช้อำนาจในฐานะนายกรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรี โดยบิดเบือนเจตนารมณ์ในการออกกฎหมาย ตลอดจนกำหนดหลักเกณฑ์ตามกฎหมาย และใช้มติคณะรัฐมนตรีโดยฝ่าฝืนการปฏิบัติตามกฎหมายเพื่อประโยชน์ส่วนตน และจากผลของการกระทำตามกรณีศึกษาในเรื่องนี้ทำให้เกิดประโยชน์โดยตรงต่อการดำเนินการของบริษัท แอดวานซ์ อินโฟร์ เซอร์วิส จำกัด (มหาชน) และ บริษัท ชินคอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) ซึ่ง พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร (นายกรัฐมนตรี) เป็นผู้ถือหุ้น โดยทำให้เกิดการผลักดันให้มูลค่าหุ้นของบริษัท แอดวานซ์ อินโฟร์ เซอร์วิส จำกัด (มหาชน) และ บริษัท ชินคอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) มีมูลค่าสูงขึ้น (การครองตลาด) และทำให้เกิดผลกำไรจากการขายหุ้นบริษัทชินคอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) ในเวลาต่อมา

นายอารีพงศ์ ภู่ชอุ่ม ปลัดกระทรวงการคลัง
นายอารีพงศ์ ภู่ชอุ่ม ปลัดกระทรวงการคลัง

นายอารีพงศ์ ภู่ชอุ่ม ปลัดกระทรวงการคลัง ประธานคณะทำงานย่อยศึกษาการแปลงรายได้สัมปทานธุรกิจโทรคมนาคมเป็นภาษีสรรพสามิต ซึ่งในขณะนั้นอยู่ในตำแหน่งผู้อำนวยการสำนักงานคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ (สคร.) กล่าวว่า การศึกษาในช่วงนั้นมีการพิจารณาว่าประเทศไหนมีการเก็บภาษีสรรพสามิตโทรคมนาคมเท่านั้น ไม่ได้เสนอให้รัฐบาลเก็บภาษีสรรพสามิตโทรคมนาคม แต่ได้ระบุไว้ในผลการศึกษาว่า หากจะดำเนินการเก็บภาษีสรรพสามิตจากธุรกิจโทรคมนาคม ต้องดำเนินการให้ถูกต้องตามกฎหมายภาษีสรรพสามิต

อย่างไรก็ตาม เมื่อเร็วๆ นี้ นางเบญจา หลุยเจริญ อธิบดีกรมสรรพสามิต ได้ออกมาส่งสัญญาณว่า เตรียมเสนอให้กระทรวงการคลังเก็บภาษีสรรพสามิตโทรคมนาคมในอัตรา 10% อีกครั้ง จากเพดานที่กำหนดให้เก็บได้ถึง 50% หลังจากที่หยุดเก็บมาตั้งแต่ พ.ต.ท.ทักษิณถูกตัดสินคดียึดทรัพย์ โดยการเก็บครั้งใหม่จะไม่ผิดกฎหมายเหมือนในอดีต เพราะไม่ได้เป็นการแบ่งรายได้สัมปทาน เป็นการเก็บแยกมาต่างหาก ซึ่งจะส่งผลดีเพราะหลังจากหมดอายุสัมปทานโทรคมนาคมอีกไม่กี่ปีข้างหน้า รัฐบาลยังมีรายได้จากธุรกิจโทรคมนาคมจากการเก็บภาษีอยู่

ข้อเสนอของนางเบญจาถูกเบรกโดยนายทนุศักดิ์ เล็กอุทัย รมช.คลัง ที่กำกับดูแลกรมสรรพสามิต โดยยืนยันว่า รัฐบาลไม่มีแผนที่จะเก็บภาษีโทรคมนาคมในเร็วๆ นี้ หากกรมสรรพสามิตจะเสนอให้ดำเนินการต้องมาศึกษาความเหมาะสม เพราะสถานการณ์เปลี่ยนแปลงไปมาก ต้องมาดูว่ามีความจำเป็นเก็บต่อหรือไม่ และดำเนินการแล้วจะมีปัญหาเหมือนในอดีตหรือไม่

  • รัฐควรได้รับภาษี ในส่ิิ่งที่ตนเป็นเจ้าของและส่งเสริม ให้บริการ ควบคุม