ผศ.ดร. สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข
คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ นิด้า [email protected], www.econ.nida.ac.th
การเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศที่กำลังเกิดขึ้นอยู่ทั่วโลกไม่ว่าจะเป็นเหตุการณ์น้ำท่วมครั้งใหญ่ในเกาหลีใต้และในประเทศจีน การเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิผิวน้ำทะเลที่ครอบคลุมไปถึงทะเลอ่าวไทยด้วย รวมทั้งสภาวะเอลนีโญที่คาดการณ์กันว่าจะทำให้มีปริมาณฝนน้อยลงกว่าปกติในประเทศไทยอย่างน้อยในช่วง 3-5 ปีข้างหน้า ข้อมูลสารสนเทศของกองอำนวยการน้ำแห่งชาติรายงานสถานการณ์น้ำ ณ 9 ส.ค. 2566 พบว่า ประเทศไทยโดยรวมมีปริมาณน้ำในแหล่งน้ำทุกขนาดทั่วประเทศร้อยละ 51 ของความจุ คิดเป็นปริมาณ 42,720 ล้านลบ. เมตร และมีปริมาณน้ำในแหล่งน้ำแยกเป็นรายภาคเป็นร้อยละ 41, 53, 14, 38, 65, และ 61 สำหรับภาคเหนือ อีสาน กลาง ตะวันออก ตะวันตก และใต้ ตามลำดับ
สถานการณ์ดังกล่าวเป็นความท้าทายต่อระบบการบริหารจัดการน้ำของประเทศโดยเฉพาะอย่างยิ่งในภาคกลางที่มีปริมาณน้ำในแหล่งน้ำเพียงร้อยละ 14 ของความจุในปัจจุบัน คงจะเป็นที่คาดการณ์ได้ว่าปริมาณน้ำใช้เพื่อการเกษตรในหลายพื้นที่จะมีข้อจำกัดมาก การทำการเกษตรนอกฤดูเพาะปลูกจำเป็นต้องปรับเปลี่ยนไปเป็นการเพาะปลูกพืชที่ใช้น้ำน้อย พื้นที่การเกษตรที่อยู่นอกเขตชลประทานคงจะมีความยากลำบากในการเพาะปลูก ซึ่งแน่นอนคงจะมีผลกระทบต่อรายได้ของเกษตรกรโดยเฉพาะกลุ่มเกษตรกรที่ยากจน
ศูนย์วิจัยกสิกรคาดว่าปรากฎการณ์เอลนีโญที่กำลังเกิดขึ้นอาจจะส่งผลต่อภาคเกษตรไทยคิดเป็นมูลค่ากว่า 4.8 หมื่นล้านบาท ความเสียหายดังกล่าวนี้เป็นเพียงตัวเลขทางการเงินที่ประเมินจากความเสียหายของการผลิตพืชผลทางการเกษตร แต่ยังไม่ได้รวมถึงผลกระทบต่อเนื่องอื่นๆ อาทิเช่น ความเสียหายต่อผลผลิตทางการเกษตรที่จะส่งผลกระทบต่อราคาสินค้าเกษตร สินค้าอาหารและสินค้าอื่นๆ ให้ปรับเพิ่มขึ้นอีกเท่าไหร่ ผลของการปรับเพิ่มขึ้นของราคาอาหารที่เกี่ยวข้องโดยตรงต่อราคาสินค้าเกษตรจะทำให้ประชาชนในประเทศต้องเผชิญกับค่าครองชีพที่สูงขึ้นอีกมากน้อยเพียงใด เกษตรกรเอง แม้ว่าบางส่วนจะได้รับประโยชน์จากราคาพืชผลทางการเกษตรที่ปรับสูงขึ้น แต่ในขณะเดียวกันก็ต้องเผชิญกับค่าครองชีพที่สูงขึ้นรวมทั้งต้นทุนการผลิตที่สูงขึ้นด้วยเช่นเดียวกัน
รวมทั้งผลกระทบต่อการผลิตในอุตสาหกรรมอื่นๆ เมื่อมีปริมาณน้ำใช้ลดลง สิ่งที่กล่าวถึงนี้กำลังเกิดขึ้นเห็นได้จากการที่ชาวนาสามารถขายข้าวได้ราคาดีกว่าทุกๆ ปีในรอบหลายปีที่ผ่านมา ซึ่งส่วนหนึ่งมาจากการที่อินเดียที่เป็นประเทศผู้ส่งออกข้าวหลักประเทศหนึ่งของโลก ประกาศระงับการส่งออกข้าวเพราะเกรงว่าจะมีผลผลิตข้าวไม่เพียงพอต่อการบริโภคในประเทศ
ความรุนแรงของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศปรากฎให้เห็นไม่เพียงแต่ในรูปของปริมาณฝนที่น้อยลง แต่ยังเห็นว่ามีฝนตกหนักมากจนเกิดภาวะความเสี่ยงจากน้ำหลากน้ำท่วมฉับพลันในหลายพื้นที่ ในขณะที่ปริมาณน้ำในแหล่งน้ำกลับมีอยู่น้อย เมื่อเทียบกับความจุ เช่น ปริมาณน้ำในแหล่งน้ำภาคกลาง (ซึ่งเป็นแหล่งเพาะปลูกทางการเกษตรของประเทศ) มีเพียงร้อยละ 14 ของปริมาณความจุ สะท้อนให้เห็นว่า พื้นที่ที่มีฝนตกมีการกระจายตัวที่แตกต่างไปจากเดิม เส้นทางไหลของน้ำมีการเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมทำให้น้ำฝนที่ตกลงมาไม่ไหลลงแหล่งน้ำที่จะสามารถเก็บกักไว้ใช้ในฤดูแล้งต่อไปได้ในปริมาณที่มากเพียงพอ
สิ่งที่เกิดขึ้นเป็นความท้าทายของการบริหารจัดการน้ำของประเทศที่จะทำอย่างไรให้สามารถมีน้ำเพียงพอต่อการใช้ได้ตลอดทั้งปี การผันน้ำจากพื้นที่ที่ได้รับน้ำมาก ไปยังพื้นที่ที่มีน้ำน้อย หรือไปยังพื้นที่ที่มีการใช้น้ำมาก และควรจะต้องมีการดำเนินการอย่างไรให้เกิดการใช้น้ำได้อย่างมีประสิทธิภาพ
ดังนั้น ความแปรปรวนของสภาพภูมิอากาศจึงกำลังตั้งโจทย์ท้าทายต่อขีดความสามารถทั้งในทางการกำหนดนโยบายสาธารณะที่เกี่ยวข้อง และต่อครัวเรือนในการปรับตัวไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน นอกจากนี้ ยังจะเป็นบททดสอบที่สำคัญต่อความมั่นคงทางอาหาร (Food security) ของไทย ซึ่งความมั่นคงทางอาหารนั้นมีความหมายที่ครอบคลุมมากกว่าเพียงการผลิตอาหารได้เพียงพอต่อประชากรของประเทศ “โดยเฉลี่ย” แต่หมายถึงการรักษาระดับผลผลิตอาหารและต้นทุนการผลิตที่จะมีผลกระทบต่อขีดความสามารถในการเข้าถึงอาหารของประชากรของประเทศเมื่อเกิดการเปลี่ยนแปลงของปัจจัยต่างๆ ด้วย
สำหรับแง่มุมทางเศรษฐศาสตร์ของการรับมือกับการเปลี่ยนแปลงที่รวดเร็วและรุนแรงมากขึ้นของสภาพภูมิอากาศที่สำคัญและน่าจะได้มีการประเมินในกรอบกว้างๆ เบื้องต้นใน 2 ประเด็นคือ
1) การปรับตัวรับมือการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศนั้นมีความเชื่อมโยงกับการจัดสรรทรัพยากรการผลิตของประเทศ เพราะผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศนั้นเกิดขึ้นในวงกว้าง และมีประชากรจำนวนมากที่อาจจะได้รับผลกระทบทั้งทางตรงและทางอ้อม ได้รับผลกระทบมากน้อยแตกต่างกัน การวางแผนเพื่อการรองรับซึ่งต้องใช้งบประมาณจำนวนมากในรูปแบบของโครงการขนาดใหญ่เป็นการดึงเอาทรัพยากรการผลิตของประเทศไปจากกิจกรรมทางเศรษฐกิจอื่นๆ ทำให้ต้องมีการพิจารณาถึงความจำเป็น ความคุ้มค่า ความมีประสิทธิภาพของการเลือกใช้เครื่องมือที่เหมาะสม รวมทั้งการจัดลำดับความสำคัญ (Priority) ของการใช้เครื่องมือต่างๆ ทั้งของภาครัฐและเอกชนในการสร้างภูมิคุ้มกันต่อการเปลี่ยนแปลงของภูมิอากาศ ซึ่งจะเป็นแนวทางไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืนได้
การดำเนินงานเพื่อเตรียมความพร้อมรองรับความผันผวนของภูมิอากาศที่กล่าวถึงข้างต้นล้วนแต่ต้องใช้ทรัพยากรไม่ว่าจะเป็นโดยภาครัฐหรือภาคเอกชน ทรัพยากรที่จะถูกใช้ไปมีต้นทุนค่าเสียโอกาส (Opprtunity Cost) ที่จำเป็นต้องมีการบริหารจัดการ เช่น ถ้ามองว่าการบริหารจัดการเพื่อรองรับกับความผันผวนที่จะเกิดขึ้นจำเป็นต้องมีการสร้างอ่างเก็บน้ำ (อาจจะเป็นขนาดใหญ่หรือขนาดเล็ก) ก็จะเป็นจะต้องมีการใช้ทุน แรงงาน และปัจจัยการผลิตอื่นไปเพื่อการสร้างอ่างเก็บน้ำ เพื่อให้สามารถกักเก็บน้ำไว้ใช้และบรรเทาผลกระทบจากความเสียหายที่อาจจะเกิดขึ้นจากน้ำท่วมน้ำหลาก รวมทั้งการเลือกพื้นที่เพื่อเป็นอ่างเก็บน้ำ พื้นที่นั้นก็จะสูญเสียการใช้ประโยชน์จากที่มีอยู่เดิม เพราะพื้นที่นั้นจะต้องถูกใช้เพื่อเป็นอ่างเก็บน้ำแทน ต้นทุนที่เกิดขึ้นเหล่านี้ บ่อยครั้งมักจะเป็นต้นทุนทางสังคม หรือเป็นต้นทุนที่คนยากจนในชนบทห่างไกลจะต้องเป็นผู้แบกรับ เพื่อประโยชน์ของคนอีกกลุ่มหนึ่ง (ซึ่งหลายครั้ง หลายกรณี ก็มักจะเป็นเขตเมือง และคนที่อาศัยอยู่ในเขตเมือง ที่ก็มักจะถูกประเมินว่ามีมูลค่า มีความสำคัญมากกว่าที่จะต้องปกป้องรักษาให้ได้รับผลกระทบจากความผันผวนของภูมิอากาศ)
ดังนั้น การดำเนินการในส่วนนี้จึงเกี่ยวข้องกับการจัดสรรทรัพยากร (โยกย้าย) ให้เกิดความเหมาะสม และได้มีการคำนึงถึงการกระจายของผลประโยชน์และภาระต้นทุนแท้จริง (ต้นทุนส่วนตัว และต้นทุนทางสังคม) ที่เกิดขึ้นให้ครบถ้วนและสมดุล ข้อผิดพลาดที่อาจจะเกิดขึ้นจากการจัดสรรทรัพยากรในการรองรับกับความผันผวนที่เกิดขึ้นนี้สามารถเป็นสาเหตุสำคัญที่จะนำไปสู่ปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคมให้กว้างมากขึ้นอีกได้ในอนาคต
2) การปรับตัวต่อความผันผวนของสภาพภูมิอากาศยังเกิดขึ้นในรูปแบบที่หน่วยเศรษฐกิจในระบบเศรษฐกิจจะต้องปรับเปลี่ยนพฤติกรรมและการตัดสินใจทางเศรษฐกิจ เช่น การปรับเปลี่ยนกระบวนการเพาะปลูกในภาคเกษตร การปรับเปลี่ยนโครงสร้างการผลิตให้สอดคล้องกับปริมาณผลผลิตทางการเกษตรและต้นทุนการผลิตที่เปลี่ยนแปลงไปจากเดิม และที่สำคัญคือการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการบริโภคของผู้บริโภคเมื่อราคาสินค้ามีความผันผวนและเปลี่ยนแปลงไปจากเดิม
การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเป็นการเปลี่ยนแปลงอุปสงค์ทางฝั่งผู้บริโภคที่ขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายอย่าง ขีดความสามารถในการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมเพื่อต่อสนองต่อความผันผวนที่เพิ่มมากขึ้นสะท้อนให้เห็นถึงความเข้มแข็งในการรับมือกับความไม่แน่นอนนี้ เป็นที่คาดหมายกันได้ว่า ครัวเรือน (หรือระบบเศรษฐกิจ) ที่มีศักยภาพในการสร้างมูลค่า สร้างรายได้ มีความเข้มแข็งทางการเงิน (มีเงินออมสูง) เป็นปัจจัยพื้นฐานหลักในการรองรับการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ
นอกเหนือจากศักยภาพทางการเงินในการเตรียมความพร้อมและการปรับตัวต่อผลกระทบของความผันผวนของสภาพภูมิอากาศแล้ว เทคโนโลยีและข้อมูลสารสนเทศยังเป็นปัจจัยที่มีความสำคัญอย่างมากเพราะเป็นส่วนที่จะเสริมสร้างให้หน่วยเศรษฐกิจสามารถตัดสินใจทางเศรษฐกิจได้อย่างถูกต้อง ตระหนักถึงแบะประเมินความรุนแรงที่อาจจะเกิดขึ้น เพื่อกำหนดแนวทางที่ชาญฉลาดและมีประสิทธิภาพสูงในการรองรับการเปลี่ยนแปลง
ในปัจจุบันเราได้เริ่มเห็นหน่วยงาน องค์กรทั้งภาครัฐและเอกชนมีการขับเคลื่อนในรูปแบบการพัฒนากระบวนการเข้าถึงทุนเพื่อสนับสนุนกิจกรรมที่เป็นการผลิตและการบริโภคอย่างยั่งยืนในหลากหลายรูปแบบ การดำเนินการในลักษณะดังกล่าวเป็นการใช้เครื่องมือทางการเงินการคลังเพื่อสนับสนุนให้เกิดกิจกรรมการผลิตและการบริโภคที่จะรองรับกับการเปลี่ยนแปลงรุนแรงที่อาจจะเกิดขึ้นและเป็นการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของผู้ผลิตและผู้บริโภคต่อความผันผวนของสภาพภูมิอากาศ
จะเห็นได้ว่า สังคมไทยกำลังเผชิญกับปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศที่มีความรุนแรงและรวดเร็วมากขึ้น ผลกระทบที่เกิดขึ้นอาจจะมีความรุนแรงและขยายเป็นวงกว้างกระทบต่อผู้คนจำนวนมากของประเทศได้ เพราะสังคมไทยมีโครงสร้างทางเศรษฐกิจและสังคมที่มีความเหลื่อมล้ำสูง
อีกทั้งปัญหาความแปรปรวนของสภาพภูมิอากาศเป็นความท้าทายที่มีความซับซ้อน หลายส่วนมีความเกี่ยวข้องกับประเทศอื่นและกิจกรรมทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศ การปรับตัวและเตรียมความพร้อมที่เป็นความจำเป็นพื้นฐานจึงต้องเป็นการเสริมสร้างความเข้มแข็งตั้งแต่หน่วยเศรษฐกิจฐานราก ได้แก่ ครัวเรือน หรือระดับบุคคล เป็นต้น
โดยผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากความแปรปรวนของสภาพภูมิอากาศเริ่มต้นที่จะเห็นปรากฎขึ้นน่าจะเป็นการปรับเพิ่มขึ้นของค่าครองชีพ (ไม่ว่าจะปรับตัวได้ดีหรือไม่ดีเพียงใด ค่าครองชีพมีแนวโน้มที่จะขยับสูงขึ้น) ตามต้นทุนที่สูงขึ้น ความท้าทายในระยะสั้นจึงอยู่ที่ว่าเมื่อค่าครองชีพสูงขึ้น ครัวเรือนโดยส่วนใหญ่ของประเทศจะสามารถรับมือกับการเปลี่ยนแปลงนี้ได้ดีเพียงใด (การที่มีอัตราเงินเฟ้อที่วัดโดย CPI ต่ำลงในปีนี้ ไม่ได้หมายความว่าค่าครองชีพไม่สูงขึ้น เพราะค่าครองชีพได้ปรับเพิ่มขึ้นมาแล้ว และไม่ได้ปรับลดลง) ซึ่งข้อมูลจากรายงานอัตราเงินเฟ้อของ ธปท. ก็บ่งชี้ว่า ดัชนีราคาในกลุ่มอาหารยังปรับตัวเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง เป็นเหตุให้คาดการณ์ว่าอัตราเงินเฟ้อจะมีความหนืดและปรับตัวลดลงได้ยาก ราคาข้าวในตลาดโลกที่ปรับเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วในช่วง 2 สัปดาห์ที่ผ่านมากำลังส่งสัญญาณให้เห็นถึงภาระที่จะเกิดขึ้นต่อเศรษฐกิจไทยในระยะเวลาอันใกล้ต่อไป
