ThaiPublica > ประเด็นร้อน > ทำไมธนาคารกลางจึงต้องให้ความช่วยเหลือตลาดการเงิน

ทำไมธนาคารกลางจึงต้องให้ความช่วยเหลือตลาดการเงิน

15 เมษายน 2020


พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย

วิกฤติ COVID-19 กำลังสร้างแรงกระเพื่อมขนาดใหญ่ต่อเศรษฐกิจและตลาดการเงินทั่วโลก มาตรการที่เกือบทุกประเทศนำมาใช้เพื่อชะลอการแพร่กระจายของเชื้อ ทั้งการปิดเมือง ปิดห้างร้านต่างๆ การห้ามเดินทาง ได้สร้างภาวะหยุดชะงักให้กับธุรกิจ การจ้างงาน รายได้ และการหมุนของเศรษฐกิจไปทั่วโลก จนคาดว่าเศรษฐกิจโลกกำลังเข้าสู่ภาวะถดถอยที่ลึก กว้าง และมีความไม่แน่นอน (เพราะไม่รู้ว่าจบเมื่อไร) อย่างที่โลกไม่เคยเจอมาก่อน

แน่นอนว่าเมื่อธุรกิจและครัวเรือนมีปัญหา ย่อมถูกส่งผ่านไปยังภาคการเงินที่เป็นฟันเฟืองสำคัญของระบบเศรษฐกิจที่ทำหน้าที่รวบรวม จัดสรร และติดตาม การใช้ทรัพยากรทุน และสนับสนุนการหมุนของเศรษฐกิจ อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

แต่น่าสนใจว่าลักษณะของปัญหาในรอบนี้ ต่างจากประสบการณ์ที่หลายประเทศเคยเจอในการจัดการกับปัญหาภาคการเงิน

ในอดีต ภาคการเงินโดยเฉพาะภาคธนาคารเป็นแหล่งสะสมความเปราะบางของระบบผ่านการสร้างหนี้ เมื่อปัญหาเกิดขึ้น ภาคธนาคารมักเจอปัญหาก่อนใคร จนไม่สามารถทำหน้าที่จัดสรรทุนได้ และเป็นตัวส่งปัญหาไปยังภาคส่วนอื่นๆ ของระบบเศรษฐกิจ ทำให้ธุรกิจต่างๆ ไม่สามารถเข้าถึงทรัพยากรทุนจนเกิดปัญหาเศรษฐกิจตามมา

การเข้าไปจัดการปัญหาในอดีต จึงเน้นการแก้ไขปัญหาในระบบธนาคาร สร้างความเชื่อมั่นให้กับผู้ฝากเงิน แยกของดีออกจากของเสีย จัดการสินทรัพย์ที่มีปัญหาในงบดุล ลดทุนเดิม และเพิ่มทุนใหม่ ให้ธนาคารกลับมาทำงานได้เหมือนเดิม และส่งผ่านทุนกลับไปยังภาคเศรษฐกิจให้ได้

แต่ในครั้งนี้ ปัญหาไม่ได้เริ่มจากภาคธนาคาร ระบบธนาคารส่วนใหญ่ทั่วโลก รวมถึงระบบธนาคารไทย ต่างมีฐานะแข็งแกร่ง เนื่องมาจากการเตรียมพร้อมด้านเงินทุน และกฎระเบียบที่เข้มงวดขึ้นมากหลังวิกฤติภาคการเงินเมื่อสิบปีที่แล้ว

แต่ปัญหากำลังเกิดกับธุรกิจในภาคเศรษฐกิจจริง และกำลังลามกลับมาที่ภาคการเงิน

และปัจจุบันระบบเศรษฐกิจและตลาดการเงิน โดยเฉพาะตลาดตราสารหนี้ ได้พัฒนาไปมาก และได้กลายเป็นแหล่งระดมทุนที่สำคัญของระบบเศรษฐกิจ และเริ่มมาแทนที่บทบาทของธนาคารพาณิชย์บางส่วน มูลค่าของตลาดตราสารหนี้ของไทยในปัจจุบันมีมากกว่า 3 ล้านล้านบาท หรือประมาณเกือบหนึ่งในสามของระบบธนาคารพาณิชย์ และใหญ่พอๆ กับขนาดของสินเชื่อที่ระบบธนาคารพาณิชย์ปล่อยให้กับบริษัทขนาดใหญ่ทั้งหมด

ตลาดตราสารหนี้ภาคเอกชนมีขนาดใหญ่กว่า 3 ล้านล้านบาท และใหญ่พอๆ กับขนาดสินเชื่อรวมที่ระบบธนาคารพาณิชย์ปล่อยกู้กับบริษัทขนาดใหญ่ ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย

ในทุกๆ เดือนมีหุ้นกู้ภาคเอกชนกว่า 6 หมื่นล้าน ถึง 1 แสนล้าน ที่ต้องการการระดมทุนใหม่เพื่อจ่ายคืนหุ้นกู้ก้อนเดิม หากนักลงทุนขาดความมั่นใจในตลาดการเงิน อาจจะมีผู้ออกตราสารที่มีคุณภาพดีแต่ขาดสภาพคล่องต้องผิดนัดชำระหนี้ และปัญหาอาจจะลามไปสู่ส่วนอื่นๆ ของภาคการเงิน รวมถึงภาคธนาคาร จนอาจกลายเป็นวิกฤติภาคการเงินได้

และในภาวะเช่นนั้น แม้แต่ระบบธนาคารพาณิชย์ก็อาจจะไม่สามารถรับภาระจัดหาทุนให้บริษัทเหล่านี้ได้ โดยไม่ได้รับความช่วยเหลือจากธนาคารกลาง

เพราะหน้าที่สำคัญอย่างหนึ่งของธนาคารกลางคือการดูแลเสถียรภาพของเศรษฐกิจและการเงิน (นอกเหนือจากเสถียรภาพด้านราคา) การเปลี่ยนไปของระบบการเงินที่ตลาดการเงินเข้ามามีบทบาทมากขึ้น ทำให้บทบาทและหน้าที่ของธนาคารกลางต้องปรับตัวไปด้วย

หากธนาคารกลางยังยึดติดกับรูปแบบและเครื่องมือแบบเดิมๆ เช่น การดำเนินนโยบายแทรกแซงผ่านระบบธนาคาร หรือเฉพาะตลาดพันธบัตรรัฐบาลเท่านั้น อาจจะทำให้ไม่สามารถแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินได้อย่างทันท่วงที และทำให้ปัญหาลุกลามไปโดยไม่จำเป็น

การเข้ามาเป็น “ที่พึ่ง” ในการเป็นผู้จัดหาสภาพคล่องแหล่งสุดท้ายให้กับทั้งตลาดการเงินและภาคธนาคาร จึงเป็นหน้าที่ที่สำคัญของของธนาคารกลาง แม้ต้องทำในสิ่งที่ธนาคารกลางไม่เคยทำมาก่อนหรืออาจจะทำไม่ได้ในอดีต แต่ในสถานการณ์ที่ฉุกเฉินและใหญ่หลวง อาจจะมีสาเหตุให้เราคิดให้รอบคอบและเตรียมการเพื่อป้องกันไม่ให้ปัญหาลามออกไปจนกระทบระบบการเงินและเศรษฐกิจ

ในสถานการณ์ฉุกเฉินและไม่ปกติ การแทรกแซงควรมีขนาดใหญ่เพียงพอที่จะสร้างความมั่นใจให้กับระบบ และหวังว่าเมื่อตลาดมีความมั่นใจ ความจำเป็นที่จะต้องใช้การแทรกแซงจากธนาคารกลางอาจจะลดลงไป

เราเห็นว่าช่วงที่ผ่านมาธนาคารกลางในประเทศต่างๆ ก็นำเครื่องมือใหม่ๆ ออกมาใช้อย่างต่อเนื่อง มีการตั้งโครงการใหม่ๆ จำนวนมาก โดยเฉพาะการเข้าไปรับประกันหรือซื้อหุ้นกู้ภาคเอกชน หรือแม้แต่ปล่อยกู้ตรงให้กับภาคเอกชน นอกเหนือจากการซื้อพันธบัตรรัฐบาลหรือการจัดหาเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำให้กับภาคธนาคาร เพื่ออัดฉีดสภาพคล่องให้กับระบบการเงิน และทำให้สภาพคล่องเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจได้อย่างแท้จริง

เช่น Federal Reserve ซึ่งเป็นธนาคารกลางของสหรัฐฯ ได้จัดตั้ง Primary Market Corporate Credit Facility เพื่อซื้อหุ้นกู้เอกชนมูลค่าถึงห้าแสนล้านเหรียญสหรัฐ และตั้ง Commercial Paper Funding Facility เพื่อช่วยซื้อตราสารหนี้ระยะสั้นที่ออกโดยภาคเอกชนผ่านกองทุนที่มีเงินของรัฐเป็นทุนประเดิม ธนาคารกลางยุโรปมี Corporate Sector Purchase Programme เพื่อซื้อตราสารหนี้ภาคเอกชน ธนาคารกลางญี่ปุ่นก็มีการขยายการซื้อสินทรัพย์ให้รวมหุ้นกู้และตราสารหนี้ระยะสั้นของเอกชน หรือ ธนาคารกลางอังกฤษก็มี Covid Corporate Financing Facility เพื่อจัดหาสภาพคล่องผ่านหุ้นกู้เอกชนระยะสั้นเช่นกัน

การออกกองทุน Corporate Bond Stabilization Fund ของธนาคารแห่งประเทศไทย ที่เข้าซื้อหุ้นกู้ภาคเอกชน ก็มีวัตถุประสงค์เพื่อเข้าช่วยเหลือด้านสภาพคล่องกับตลาดตราสารหนี้ภาคเอกชน โดยเฉพาะผู้ออกตราสารที่มีคุณภาพดี ในสถานการณ์ฉุกเฉินที่ตลาดการเงินขาดความมั่นใจ และหากปล่อยไว้อาจเกิดปัญหาขนาดใหญ่จนลามเป็นวิกฤติทางการเงินได้

จริงอยู่ว่า การเข้าไปช่วยเหลือเพื่อรักษาเสถียรภาพของระบบคงมีต้นทุนที่เกิดขึ้นจากความเสียหายของเงินลงทุน ซึ่งเป็น “ราคา” ที่อาจต้องจ่ายเพื่อรักษาเสถียรภาพของระบบในเวลาฉุกเฉิน และรัฐคงเป็นผู้ต้องเข้าไปรับภาระความเสียหายนั้น แต่ต้นทุนนี้น่าจะน้อยกว่าการปล่อยให้ระบบการเงินเกิดปัญหาจนลุกลามใหญ่โตกระทบแม้กระทั่งภาคส่วนที่ไม่ควรได้รับผลกระทบไปด้วย

การออกแบบเกณฑ์และรายละเอียดของโครงการคงต้องคำนึงถึงความเสี่ยงดังกล่าว และพยายามให้เกิดความเสียหายน้อยที่สุด และทำให้แน่ใจว่ามีการคานอำนาจ ตรวจสอบให้การใช้เงินเป็นไปตามวัตถุประสงค์ของโครงการโดยสุจริตและเป็นธรรม

และอาจจะจำเป็นต้องออกแบบเงื่อนไขต่างๆ เพื่อลดแรงจูงใจในการใช้ประโยชน์จากระบบโดยไม่จำเป็น (เช่น ตั้งอัตราดอกเบี้ยที่สูงกว่าระดับปกติ) มีการประเมินความเสี่ยงของสถานการณ์และคุณภาพของผู้ออกตราสาร ป้องกันการเอาเปรียบและการก่อความเสียหายให้ระบบโดยเจตนา

นอกจากนี้ อาจพิจารณาเพิ่มเติมว่า ในฐานะที่รับความช่วยเหลือจากรัฐ บริษัทเหล่านี้ต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขอะไรเพิ่มเติมหรือไม่ เช่น การงดเว้นการลดจำนวนลูกจ้าง หรือห้ามจ่ายเงินปันผล หรือห้ามจ่ายคืนเงินกู้กรรมการก่อนจ่ายคืนเงินช่วยเหลือจากรัฐ หรืออาจะต้องกำหนดว่าถ้ามีความเสียหายเกิดขึ้น ผู้ถือหุ้นต้องร่วมรับผิดชอบด้วยการลดทุนก่อนที่กองทุนจะรับความเสียหาย

ในภาวะฉุกเฉินเช่นนี้ การสร้างความเชื่อมั่นให้กับระบบต้องมาก่อน เพื่อรักษาระบบการเงินไว้ ก่อนจะส่งผลกระทบรุนแรงต่อเศรษฐกิจที่แท้จริง ด้วยโครงสร้างของระบบการเงินและรูปแบบของปัญหาที่เปลี่ยนแปลงไปทำให้ธนาคารกลางต้องยื่นมือให้ไกลกว่าเดิม ต้องใช้เครื่องมือใหม่ๆ เพื่อเตรียมความพร้อมและสร้างความมั่นใจกับทุกฝ่ายว่า ‘เอาอยู่’

เพราะศึกครั้งนี้ใหญ่หลวงนัก…