สฤณี อาชวานันทกุล
ตอนแรกผู้เขียนตั้งใจจะเขียนเรื่องกฏกติกาว่าด้วยการเลือกตั้งของคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ต่างประเทศ เทียบกับ กกต. ไทย เพื่อชี้ว่า กกต. ไทย มุ่ง “ควบคุม” พฤติกรรมของพรรคการเมือง แทนที่จะเน้นกำกับให้เกิด “ความโปร่งใส” เฉกเช่น กกต. หลายประเทศ
อย่างไรก็ตาม เมื่อวันที่ 7 กุมภาพันธ์ 2562 ผู้เขียนได้ไปร่วมวงเสวนาเรื่อง “ก้าวสู่ปีที่ห้า “สภาแต่งตั้ง” ประชาชนได้อะไร?” ที่จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย จัดโดยความร่วมมือของมูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม (EnLAW) โครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน (iLaw) ศูนย์วิจัยและพัฒนากฎหมายคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ และศูนย์ศึกษาสันติภาพและความขัดแย้ง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ซึ่งในวงเสวนามีการสรุปการทำงานตลอดระยะเวลากว่า 4 ปี ของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ที่ได้รับการแต่งตั้งจากคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ผู้เขียนจึงอยากขยายความความเห็นของตัวเอง และเก็บความเห็นบางส่วนของผู้ร่วมเสวนามาเล่าสู่กันฟัง
คุณณัชปกร นามเมือง เจ้าหน้าที่ iLaw ในฐานะวิทยากร สรุปว่าเราสามารถเรียก สนช. ชุดนี้ได้อย่างเต็มปากว่า “สภาทหาร” เนื่องจากสมาชิกเกินครึ่งหรือร้อยละ 58 เป็นเจ้าหน้าที่ทหารหรืออดีตทหาร รองลงมาเป็นข้าราชการประจำร้อยละ 26 ภาคธุรกิจร้อยละ 8 ข้าราชการตำรวจร้อยละ 5 ที่เหลืออีกเพียงร้อยละ 3 เป็นนักวิชาการหรือตัวแทนจากภาคประชาสังคม
นอกจาก สนช. จะเป็น “สภาทหาร” แล้ว ยังเป็น “สภาชายวัยดึก” (หรือถ้าจะเรียกอย่างทันสมัยด้วยคำสุภาพสมัยนี้ก็ต้องเรียกว่า “สภาบุรุษ สว.” ย่อมาจาก “สภาบุรุษสูงวัย”) เนื่องจากสมาชิกที่อายุเกิน 60 ปี มีมากถึง 185 คน คิดเป็นร้อยละ 75 ของทั้งสภา และเป็นผู้ชายมากถึง 238 คน หรือร้อยละ 95 ทั้งสภามีผู้หญิงเพียง 12 คนเท่านั้นเอง
ในเมื่อ สนช. ส่วนใหญ่เป็นข้าราชการหรือทหารเพศชายวัยสูงอายุ จึงพอเดาได้ไม่ยากนักว่า ‘โลกทัศน์’ โดยรวมของสมาชิก สนช. จะเป็นไปในทิศทางที่ค่อนข้างอนุรักษ์นิยม และ ‘ราชการนิยม’ เป็นหลัก
คุณณัชปกรสรุปต่อไปว่า ในรอบเกือบห้าปีที่ผ่านมา สนช. รับกฎหมายไว้พิจารณา 504 ฉบับ รับหลักการ 460 ฉบับ และผ่านกฎหมายไปแล้ว 380 ฉบับ ไม่ต่างกับโรงงานอุตสาหกรรม เฉลี่ยออกกฎหมายปีละเกือบหนึ่งร้อยฉบับ การพิจารณากฎหมายที่รวดเร็วขนาดนี้ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน ซึ่ง สนช. มองว่าเป็นความภาคภูมิใจ แต่ผู้เขียนเห็นว่าอันตรายอย่างยิ่ง เพราะเป็นสภาที่มาจากการแต่งตั้งทั้งหมดและไร้ซึ่งฝ่ายค้านอย่างสิ้นเชิง ดังสถิติที่ไอลอว์รวบรวมว่า แม้แต่กฎหมายที่เสียงแตกมากที่สุดสามอันดับแรก ยังมีสมาชิกเห็นชอบไม่ต่ำกว่าร้อยละ 91 สะท้อนว่า สนช. แทบไม่เคยมีความเห็นต่างในการตรากฎหมายเลย
ตัวอย่างกฎหมายที่ผ่าน สนช. อย่างรวดเร็ว มีอาทิ พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม ซึ่ง สนช. ใช้เวลาเพียงสี่ชั่วโมงการเห็นชอบเพิ่มเงินให้รัฐบาลอีก 1.5 แสนล้านบาท และในจำนวนนี้ส่วนใหญ่เป็นงบกลาง ซึ่งหมายถึงงบประมาณที่รัฐบาลสามารถใช้ได้อย่างอิสระโดยไม่ต้องขออนุมัติล่วงหน้า
ส่วนร่างกฎหมายที่ใช้เวลาพิจารณานานมากเมื่อเทียบกับฉบับอื่นๆ ก็คือกฎหมายที่เห็นชัดว่ามีเนื้อหาขัดผลประโยชน์ของสมาชิก สนช. เอง เช่น ร่าง พ.ร.บ. ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ซึ่งจะเพิ่มภาระให้กับสมาชิก สนช. ที่ถือครองที่ดินรวมกันเกือบหมื่นล้านบาท
สุดท้ายกฎหมายฉบับนี้ก็ผ่านออกมาได้อย่างทุลักทุเล เก็บภาษีที่ดินในอัตราที่ต่ำเตี้ยเรี่ยดินจนผู้เขียนเห็นว่ารัฐไม่สามารถมีรายได้ตัวนี้อย่างเป็นกอบเป็นกำ และความเหลื่อมล้ำด้านทรัพย์สินที่ถ่างกว้างมากในประเทศนี้ก็ไม่อาจลดลงได้อย่างมีนัยสำคัญเลย
กฎหมายอีกฉบับที่ใช้เวลาพิจารณานานมากใน สนช. และสุดท้ายก็ยังไม่สามารถผ่านออกมาได้ คือ ร่าง พ.ร.บ. ว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลกับส่วนรวม (เรียกสั้นๆ ได้ว่า “พ.ร.บ. ผลประโยชน์ทับซ้อน”) ร่างกฎหมายฉบับนี้ห้ามเจ้าหน้าที่รัฐที่พ้นตำแหน่งไม่เกินสองปีไปดำรงตำแหน่งในภาคธุรกิจ ซึ่งชัดเจนว่าจะกระทบทันทีกับบรรดาข้าราชการและทหารวัยเกษียณใน สนช. ผู้นิยมไปนั่งกินเงินเดือนสบายๆ ในภาคธุรกิจ ดังที่เป็นธรรมเนียมปฏิบัติมาช้านาน ฉะนั้นจึงไม่น่าแปลกใจที่ สนช. จะใช้เวลาพิจารณาร่างกฎหมายฉบับนี้นาน และยังประวิงเวลาต่อไปเรื่อยๆ
ผู้เขียนเคยทำวิจัยชิ้นเล็กๆ เกี่ยวกับกฎเกณฑ์กำกับ revolving door หรือ ‘ประตูหมุน’ ระหว่างภาครัฐกับเอกชนในต่างประเทศ พบว่าบทบัญญัติ “ห้ามเจ้าหน้าที่รัฐที่พ้นตำแหน่งไม่เกินสองปีไปดำรงตำแหน่งในภาคธุรกิจ” ในร่างกฎหมายนี้ วันนี้เป็นมาตรฐานสากล บังคับใช้เป็นปกติในหลายประเทศ ฉะนั้นการที่สมาชิก สนช. จำนวนไม่น้อยออกมาคัดค้านกฎหมายนี้โดยอ้างว่า จะบั่นทอนแรงจูงใจของคนในการมาทำงานราชการ จึงเป็นข้ออ้างที่ฟังไม่ขึ้นและผิดฝาผิดตัว เพราะการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อนเป็นเรื่องสำคัญที่ควรทำให้ได้มาตรฐานสากล และการเพิ่มแรงจูงใจให้คนมาทำงานราชการก็ทำได้หลายวิธีที่ตรงไปตรงมา โดยเฉพาะการปฏิรูประบบราชการอย่างจริงจัง ยุบเลิกหน่วยงานที่ไม่จำเป็นหรือล้าสมัย ลดค่าใช้จ่ายที่ไม่จำเป็นอย่างเช่นเปลี่ยนจากระบบเอกสารกระดาษมาเป็นเอกสารอิเล็กทรอนิกส์ ให้คนที่ทำงานเช้าชามเย็นชามออกจากงาน จะได้มีเงินไปเพิ่มค่าตอบแทนให้กับข้าราชการน้ำดีที่ขยันทำงาน เป็นต้น
อย่างไรก็ดี ผู้เขียนเห็นว่าข้ออ้างทำนองนี้ของสมาชิก สนช. ที่ไม่อยากให้แก้ปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อน ก็ไม่ใช่เรื่องที่น่าแปลกใจอะไร ในเมื่อนี่คือสภาที่ปล่อยให้สมาชิกมีผลประโยชน์ทับซ้อนตลอดเวลา สมาชิกทุกคนสามารถรับเงินเดือนหลายทาง ทั้งจาก สนช. และจากงานประจำของตัวเองไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานของรัฐหรือเอกชน แถมยังสามารถขาดประชุมมาลงมติเท่าไรก็ได้ จะไม่มาประชุมเกือบ 100 เปอร์เซ็นต์ก็ได้ ไม่ถือว่าขาดคุณสมบัติตราบใดที่ยื่นใบลาอย่างถูกต้อง เพราะ สนช. ชุดนี้ผ่านข้อบังคับจริยธรรมให้ทำได้
เป็นตลกร้ายไม่น้อยที่ สนช. ออกข้อบังคับจริยธรรมที่ไม่จัดการกับผลประโยชน์ทับซ้อนใดๆ และเปิดช่องให้สมาชิกไม่ต้องมาทำงาน ข้อบังคับแบบนี้ผู้เขียนเชื่อว่าหน่วยงานต้นสังกัดของสมาชิก สนช. ไม่ว่าภาครัฐหรือเอกชน ไม่มีวันยอมให้ทำ!
ผู้เขียนตั้งข้อสังเกตในวงเสวนาว่า จากการได้อ่านและติดตามกฎหมายที่ออกในยุคนี้ราว 30 กว่าฉบับ กฎหมายที่ดูจะไม่สร้างปัญหาแก่ประชาชน ไม่ขยายอำนาจรัฐมหาศาล หรือดูแล้วมีประโยชน์มากกว่าโทษ มีอยู่สองลักษณะเท่านั้น
หนึ่ง เป็นกฎหมายที่ไม่เกี่ยวกับประชาชนโดยตรง ไม่เกี่ยวกับเรื่องความมั่นคง ผลักดันมานานโดยองค์กรกำกับดูแลอิสระที่เข้าใจหน้าที่ของตัวเองเป็นอย่างดี มีเหตุผลรองรับชัดเจนในการแก้กฎหมาย กฎหมายที่เข้าข่ายนี้มีอาทิ พ.ร.บ. หลักทรัพย์ พ.ร.บ. การประกอบธุรกิจสถาบันการเงิน เป็นต้น
สอง เป็นกฎหมายที่เกิดจากแรงกดดันทางการค้า เกิดจากความจำเป็นที่จะต้องออกหรือปรับปรุงกฎหมายเดิมให้ได้มาตรฐานสากล ในฐานะที่ไทยเป็นประเทศที่พึ่งพาการส่งออก กฎหมายที่เข้าข่ายนี้มีอาทิ การแก้ไขปรับปรุง พ.ร.บ. ประมง และ พ.ร.บ. ป้องกันและปราบปรามการค้ามนุษย์ เป็นต้น
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
