ThaiPublica > Native Ad > บทความร่วมมือ > แนะทางออกหลุมดำ หนุนระบบสัมปทาน Thailand III-บริหารสัญญาสำรวจปิโตรเลียมหมดอายุ

แนะทางออกหลุมดำ หนุนระบบสัมปทาน Thailand III-บริหารสัญญาสำรวจปิโตรเลียมหมดอายุ

17 กรกฎาคม 2017


ชมรมวิทยาการพลังงาน(ชวพน.) จัดเสวนา “มุมมองพลังงานของชาติ” เมื่อวันที่7มิ.ย.2560 ที่มาภาพ : http://energynewscenter.com/index.php/news/detail/790

จากกระแสต่อต้านการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมรอบที่ 21 ขยายวงไปถึงสัญญาสัมปทานแหล่งเอราวัณและแหล่งบงกชที่กำลังจะสิ้นสุดในปี 2565-2566 มีข้อเสนอให้ใช้วิธีการเปิดประมูลแทนการต่อขยายอายุสัญญา และหลังจากพ.ร.บ.ปิโตรเลียม (ฉบับที่ 7) พ.ศ. 2560มีผลบังคับใช้ ปรากฏว่ามีเสียงเรียกร้องให้นำระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิต (Production Sharing Contract : PSC) มาใช้กับสัมปทานปิโตรเลียมทั้ง 2 แหล่งที่กำลังจะหมดอายุสัญญา และเปิดประมูลภายในเดือนกันยายน 2560 ตามมติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) ปมเผือกร้อนจึงมาตกอยู่กับกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ ต้องเร่งตัดสินใจเลือกว่าจะใช้ระบบใด เลือกระบบสัมปทาน,แบ่งปันผลผลิต หรือจะเลือกจ้างบริการ? ไม่ว่าจะตัดสินใจเลือกเดินทางไปไหน ก็หนีไม่พ้นที่จะต้องถูกวิพากย์วิจารณ์จากฝั่งที่ไม่เห็นด้วย สถานการณ์พลังงานไทยตอนนี้กำลังตกอยู่ในหลุดดำ

บทความร่วม หลุมดำพลังงานไทยตอนจบ เป็นมุมมองจากวงเสวนา “มุมมองพลังงานของชาติ” เมื่อวันที่ 7 มิถุนายน 2560 จัดขึ้นโดยชมรมวิทยาการพลังงาน(ชวพน.)ที่แลกเปลี่ยนในเรื่องแหล่งสัมปทานปิโตรเลียมที่กำลังจะหมดอายุ

นายไกรฤทธิ์ นิลคูหา อดีตอธิบดีกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ กล่าวในเวทีเสวนาถึงวิวัฒนาการสำรวจทรัพยากรปิโตรเลียมของไทยมาจนถึงการยกร่างกฎหมายปิโตรเลียมว่า การสำรวจทรัพยากรปิโตรเลียมของไทยเริ่มต้นขึ้นตั้งแต่ปี 2464 กรมพระกำแพงเพชรอัครโยธิน ผู้บัญชาการกรมรถไฟหลวง ทรงมีแนวคิดที่จะนำเชื้อเพลิงอื่นมาใช้กับหัวจักรรถไฟแทนไม้ฟืน จึงจ้างชาวต่างชาติมาสำรวจและลงมือขุดเจาะน้ำมันที่อำเภอฝาง จังหวัดเชียงใหม่ ซึ่งปัจจุบันอยู่ในความรับผิดชอบของกรมการพลังงานทหาร ต่อมาในปี 2500 กรมโลหกิจ หรือกรมทรัพยากรธรณี ทำการสำรวจและขุดเจาะน้ำมันที่จังหวัดอยุธยา แต่ก็ไม่ประสบความสำเร็จ จึงมอบหมายให้บริษัทเอกชนไทยสำรวจ ก็ไม่ประสบความสำเร็จอีก

ปี 2510 คณะรัฐมนตรีมีมติให้กระทรวงพัฒนาการแห่งชาติออกประกาศเชิญชวนบริษัท น้ำมันต่างชาติ เข้ามาสำรวจและขุดเจาะปิโตรเลียม ปี 2511 ออกอาชญาบัตรสำรวจปิโตรเลียมภายใต้กฎหมายเหมืองแร่ให้ผู้รับสัมปทาน 6 ราย แต่ไม่ได้ทำการสำรวจขุดเจาะ เพราะการกำหนดหลักเกณฑ์เงื่อนไขขณะนั้น ยังไม่เป็นไปตามมาตรฐานสากล ผู้รับสัมปทานไม่สามารถดำเนินการได้ จึงต้องไปจ้างผู้เชี่ยวชาญจากต่างประเทศมาศึกษาปรับปรุงกฎหมาย สมัยนั้นระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิต ยังไม่เป็นที่แพร่หลายในต่างประเทศ การให้สัมปทานสำรวจและขุดเจาะน้ำมันส่วนใหญ่ใช้ระบบสัมปทาน และที่น่าสนใจในขณะนั้นเป็นโมเดลของประเทศลิเบีย ซึ่งมีลักษณะ Royalty Tax Rate ทางผู้เชี่ยวชาญแนะนำให้ใช้ระบบนี้ เพราะง่าย และมีแรงจูงใจให้ผู้รับสัมปทานทำงานอย่างเต็มที่ และรัฐบาลได้รับผลตอบแทนในระดับที่เหมาะสม

นายไกรฤทธิ์ นิลคูหา

ปี 2514 รัฐบาลออกกฎหมาย 2 ฉบับ คือพ.ร.บ.ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 และพ.ร.บ.ภาษีเงินได้ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 มีหลายๆคนบอกว่ากฎหมายของเราไม่ดีพอ ตนขอชี้แจ้งว่า ภาษีเงินได้ปิโตรเลียมนั้นโหดกว่าภาษีเงินได้นิติบุคคลทั่วไป กรมสรรพากรเก็บในอัตรา 50% ของรายได้ และยังกำหนดกฎเกณฑ์ที่เข้มงวดมาก แต่ก็เป็นที่ยอมรับของบริษัทต่างชาติ

“ข้อสังเกต บริษัทต่างชาติได้รับอาชญาบัตรปี 2511 แต่มาเริ่มลงมือสำรวจและขุดเจาะในปี 2514 ปรากฏว่าเวลาผ่านมา 12 ปี เหลือบริษัทที่ได้รับสัมปทานแค่ 6 ราย บริษัท ต่างชาติที่เคยได้รับสัมปทานต่างหนีหายไปกันหมด ตรงนี้ผมอยากจะชี้ให้เห็นว่า บริษัทต่างชาติที่เข้ามาสำรวจ ค้นหาแหล่งปิโตรเลียม ตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบัน ขณะนี้เขามีข้อมูลมากพอสมควรที่จะทราบว่าพื้นที่บริเวณไหนอุดมสมบูรณ์ แต่ก็ไม่ได้มีมากอย่างที่เผยแพร่ในโซเชียลมีเดีย การเชิญชวนให้ต่างชาติเข้ามาลงทุนรอบใหม่นี้ ผมคิดว่าเขาไม่ค่อยสนใจสักเท่าไหร่ แต่ก็อาจจะมีประเภทที่อยากลอง หรือ อยากพิสูจน์แนวคิดที่ว่าน่าจะมีโอกาสค้นพบแหล่งปิโตรเลียมขนาดใหญ่ในพื้นที่อื่น แต่ถ้าโชคดีสำรวจพบ คิดว่าไม่น่าจะมีขนาดใหญ่เท่ากับแหล่งสิริกิติ์ หากไม่เจอ แหล่งเล็กๆก็ต้องเอา เพราะเข้ามาลงทุนแล้ว” นายไกรฤทธิ์ กล่าว

ปี 2516 ก็มีการแก้ไขกฎหมายอีกครั้ง เพื่อสำรวจในทะเลอันดามัน บริษัทผู้รับสัมปทานเรียกร้องให้รัฐบาลปรับปรุงแก้ไขกฎเกณฑ์หารลงทุนสำรวจและขุดเจาะแหล่งปิโตรเลียมในทะเลอันดามัน เพราะน้ำมันลึก จึงมีการปรับปรุงแก้ไขตามข้อเรียกร้อง คือ การเพิ่มพื้นที่สำรวจ ลดค่าภาคหลวงปิโตรเลียม

ปี 2524 เข้าสู่ยุคโชติช่วงชัชวาล มีการค้นพบแหล่งน้ำมันบนบก และก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทย จึงมีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายอีกครั้ง เพื่อให้รัฐบาลได้รับผลประโยชน์ตอบแทนเพิ่มขึ้น จึงมีการเรียกเก็บผลตอบแทนพิเศษ เช่น ผลประโยชน์รายปี และโบนัสรายปี ระบุไว้ในช่วงที่ยื่นขอสัมปทาน

ปี 2528 ไม่มีการออกสัมปทาน เพราะในสมัยนั้นพยายามนำระบบ PSC มาใช้ แต่เป็นการเขียนกฎหมายอย่างรีบร้อน ในทางปฏิบัติจึงมีปัญหา จากถ้อยคำที่เขียนในกฎหมายทำให้ผู้รับสัมปทาน ไม่สามารถพัฒนาแหล่งปิโตรเลียมได้เลย และนี่คือที่มาของการแก้ไขพ.ร.บ.ปิโตรเลียม พ.ศ. 2532 หรือ ที่เรียกว่า “Thailand III” เพื่อที่จะทำให้บริษัทน้ำมันที่มายื่นขอสำรวจแล้วค้นพบแหล่งปิโตรเลียมขนาดเล็กๆ สามารถดำเนินการผลิตได้

“ขณะนั้นราคาน้ำมันดิบในตลาดโลกปรับตัวเพิ่มขึ้น ประเทศไทยมีการค้นพบปิโตรเลียมที่แหล่งสิริกิติ์ อ่าวไทย รัฐบาลก็อยากจะได้ผลประโยชน์เพิ่มขึ้น จึงมีการเพิ่มผลประโยชน์ตอบแทนพิเศษ โดยได้แนวคิดมาจาก PRT : Pitrolium Rate Tax ของประเทศอังกฤษ นำมาปรับปรุงให้มีความยืดหยุ่น และครอบคลุมค่าใช้จ่ายด้านต่างๆเพิ่มมากขึ้น ปรากฏว่าขณะที่กำลังยกร่างกฎระเบียบ ราคาน้ำมันดิบในตลาดโลกล่วงลงมาเหลือ 10 เหรียญ ขณะนั้นที่ปรึกษาต่างประเทศ แนะนำให้ปรับปรุงใหม่ โดยใช้ระบบใครได้ผลิตน้อย ก็จ่ายค่าตอบแทนพิเศษน้อย ใครผลิตมาก ก็จ่ายมาก แต่ประเด็นที่ไม่ค่อยมีคนพูดถึงกัน คือการแก้ไขพ.ร.บ.ภาษีเงินได้ปิโตรเลียมครั้งนั้น เราไม่ยอมให้นำค่าภาคหลวงปิโตรเลียมมาหักเป็นเครดิตภาษีอีกต่อไป ทำให้รัฐบาลมีรายได้เพิ่มขึ้น 6.25% เพราะค่าภาคหลวงปิโตรเลียมจัดเก็บอยู่ที่ 12.5% นี่คือหลักการที่บรรจุไว้ใน Thailand III”นายไกรฤทธิ์ กล่าว

ส่วนคำถามที่ว่า กฎหมายเดิมมีแค่ระบบสัมปทาน แต่ในวันนี้พ.ร.บ.ปิโตรเลียม (ฉบับที่ 7) พ.ศ.2560 มีผลบังคับใช้แล้ว กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติจะตัดสินใจเลือกระบบใด ภายใต้สถานการณ์ความขัดแย้ง เลือกระบบสัมปทาน, PSC หรือ ระบบจ้างบริการ

นายไกรฤทธิ์ กล่าวว่า ช่วงที่มีการยกร่างพ.ร.บ.ปิโตรเลียม พ.ศ. 2560 ตนไม่ได้เข้าไปเกี่ยวข้องแต่หลังจากทราบว่ามีการเพิ่มเติม PSC กับรับจ้างผลิตเข้าไป ก็รู้สึกตกใจ ไปหากฎหมายปิโตรเลียมฉบับใหม่มาศึกษา พบว่าระบบสัมปทานเดิมยังอยู่ เพียงแต่มีการเพิ่มเติมระบบ PSC และรับจ้างบริการเข้าไป ซึ่งตนก็เห็นด้วยกับหลักการเพิ่มทางเลือกระบบบริหารจัดการปิโตรเลียม แต่ทั้งนี้ก็ขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของรัฐบาลจะเลือกเดินทางไหน ไม่ว่าจะเป็นระบบสัมปทาน หรือ PSC สามารถออกแบบได้ เช่น หากเลือกระบบสัมปทาน รัฐก็ต้องได้ประโยชน์มากกว่า PSC หรือ ถ้าอยากได้ระบบ PSC ก็อาจจะกำหนดเงื่อนไขว่าจะเพิ่มผลประโยชน์ตอนแทนพิเศษอะไรบ้าง เป็นต้น ทั้งหมดขึ้นอยู่กับการออกแบบ กำหนดเงื่อนไขโหด ผู้รับสิทธิได้กำไรน้อย รัฐได้ผลตอบแทนดีกว่า ก็จะเลือกวิธีนั้น

“แต่ที่ผมเป็นห่วง คือ ระบบ PSC มีการศึกษามาดีแค่ไหน ช่วงที่ผมยกร่างกฎหมายThailand III กว่าจะผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาใช้เวลาในการศึกษาวิเคราะห์ ปรับปรุงแก้ไข 3 ปี ผมไม่แน่ใจว่าระบบ PSC ที่บัญญัติไว้ในกฎหมายฉบับใหม่ในทางปฏิบัติจะเกิดปัญหาความขัดแย้งกับกฎหมายอื่น หรือไม่ ก็ยังไม่รู้ ส่วนข้อเสนอที่จะให้นำระบบ PSC มาใช้กับสัมปทานปิโตรเลียมที่กำลังจะสิ้นสุดเลย ผมค่อนข้างวิตกกังวล เพราะระบบ PSC มีรายละเอียดมาก มันไม่ง่ายเหมือนระบบสัมปทานที่กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ กำหนดหลักเกณฑ์ออกมาแล้วทำได้เลย” นายไกรฤทธิ์ กล่าว

ส่วนกลุ่มที่เรียกร้องให้นำระบบ PSC มาใช้กับสัมปทานที่กำลังจะหมดอายุ นายไกรฤทธิ์ กล่าวว่า “ผมคิดว่าควรจะมีการเจรจา เพื่อทำความเข้าใจกัน ยกตัวอย่าง ผมเคยเข้าร่วมการเจรจาระหว่างไทยกับเวียดนาม เรื่องการแบ่งเขตแดนทางทะเล ต่างฝ่ายอยากจะได้พื้นที่มากๆ 60 : 40 เจรจาบนโต๊ะไม่จบ เพราะต่างฝ่ายต่างมีจุดยืนของตนเอง และสุดท้ายก็สามารถตกลงกันได้ เพราะนักธรณีวิทยาฝ่ายไทยและเวียดนาม 2 คน เคยเป็นเพื่อนกัน ได้รับมอบหมายให้ไปหารือกันจากนั้นต่างฝ่าย ต่างกลับไปอธิบายเหตุผลให้ฝ่ายตนเองเข้าใจ ในที่สุดเรื่องมันก็จบ”

นายเจน นำชัยศิริ

ด้านนายเจน นำชัยศิริ ประธานสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย (สอท.) ให้ความเห็นว่าเรื่องระบบบริการจ้างผลิตอย่างเพิ่งพูด หากเราดูความแตกต่างระหว่าง PSC กับสัมปทาน ตนหารือกับอธิบดีกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ หลังจากกฎหมายปิโตรเลียมฉบับใหม่มีผลบังคับใช้ ทำไมกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ ไม่กำหนดเงื่อนไขให้ผู้สนใจเข้าประมูลสามารถเลือกได้ (choice) โดยผู้เข้าร่วมประมูลสามารถเสนอแบบรูปแบบไหนก็ได้ หรือจะเสนอ 2 ระบบก็ยิ่งดี เพื่อนำมาเปรียบเทียบกัน ถ้าเป็นระบบสัมปทานผู้ประมูลจะให้ผลตอบแทนกับรัฐอย่างไร ถ้าเป็นระบบ PSC จะให้ผลตอบแทนอย่างไร และแทนที่กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ หรือ กระทรวงพลังงาน หรือครม.จะเลือก อาจจะให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจว่าจะเลือกแบบใดที่เหมาะสม ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับความพร้อมด้วย คือระบบสัมปทาน เราพร้อม เพราะมันง่าย ส่วนระบบ PSC ก็เคยใช้ที่ JDA มาแล้ว ก็เปิดข้อมูลให้สาธารณชนได้รับรู้ไปเลย แต่ที่สำคัญภาคเอกชนเป็นห่วงเรื่องความต่อเนื่องของการจัดหาและผลิต ต้องเร่งดำเนินการ

อย่างไรก็ตามระบบ PSC ยังคงมีความจำเป็นหรือไม่ นางอานิก อัมระนันทน์ จากกลุ่มปฎิรูปพลังงานเพื่อความยั่งยืน (ERS) กล่าวว่า ไม่จำเป็น ระบบแบ่งปันผลผลิต ประเทศไทยเคยนำมาใช้ในเขตพื้นที่พัฒนาร่วมระหว่างไทย-มาเลเซีย แต่ที่น่าสนใจ คือ สัดส่วนกำไรที่รัฐบาลได้รับจาก JDA ไม่ได้มากมายอย่างที่คิด ดังนั้น ข้อเรียกร้องให้นำระบบ PSC มาใช้แล้วรัฐจะได้รับส่วนแบ่งกำไรมากขึ้น หากใช้ระบบสัมปทานรัฐได้น้อย ประเด็นนี้ไม่เกี่ยวข้องกันเลย เพราะขึ้นอยู่กับศักยภาพของพื้นที่ และความอุดมสมบูรณ์ของปิโตรเลียม ยกตัวอย่าง ประเทศนอร์เวย์ใช้ระบบสัมปทาน แต่ด้วยความที่เขามีพื้นที่ที่อุดมสมบูรณ์ ทำให้รัฐได้รับผลตอนแทนสูงถึง 80% ส่วนประเทศนิคารากัวใช้ระบบ PSC แต่พื้นที่ไม่ค่อยอุดมสมบูรณ์ รัฐบาลนิคารากัวจึงได้รับส่วนแบ่งแค่ 40% หากไปเรียก 80% ก็ไม่มีใครเข้ามาลงทุน สรุปว่าไม่จำเป็นและอันตราย เพราะเมื่อมีการแก้ไขกฎหมายออกมาแล้ว ตรงนี้ก็จะเป็นบทพิสูจน์ว่ามันอาจจะไม่เหมาะสม เป็นความเสี่ยงด้านประสิทธิภาพ และอาจมีปัญหาเรื่องธรรมาภิบาลมากกว่า

แนวทางการบริหารสัญญาสำรวจปิโตรเลียมที่สิ้นสุด

จากการสำรวจการบริหารจัดการสัญญาสำรวจและผลิตปิโตรเลียม ของประเทศต่างๆทั่วโลก 50,000 ฉบับ เมื่อสัญญาหมดอายุ พบว่ามีผู้รับสัมปทานรายเดิมได้รับการต่อสัญญา 97.6% ทั้งนี้เพื่อให้ประเทศได้มีพลังงานใช้อย่างต่อเนื่อง โดยใช้ระบบสัญญารูปแบบเดิม 91% และให้สิทธิแก่ผู้รับสัมปทานรายเดิม 74% สำหรับประเทศในแถบอาเซียนมีสัญญาสำรวจและผลิตปิโตรเลียมหมดอายุ 88 ฉบับ ในจำนวนนี้มีการให้สิทธิแก่ผู้รับสัมปทานรายเดิม 97% และใช้ระบบสัญญารูปแบบเดิม 98%