ขจัดคอร์รัปชันต้องเริ่มด้วยข้อมูล: กรณีใบสั่งรถทูต

ที่มาภาพ: https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Corruption_perception_index_2012.png
ที่มาภาพ: https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Corruption_perception_index_2012.png

ทุกวันนี้ไม่ว่าคุณจะอยู่ที่ไหนบนโลกก็จะได้ข่าวอื้อฉาวต่างๆ นานาเกี่ยวกับคอร์รัปชันแทบทุกวัน แต่ที่น่าสงสัยคือทำไมสิ่งที่คนทั้งโลกเรียกกันว่า “คอร์รัปชัน” นี้ ถึงได้มีระดับความรุนแรงที่แตกต่างกันเหลือเกินในแต่ละสังคม

ความแตกต่างนี้มองปราดเดียวก็ทราบได้จากดัชนี corruption perception ที่มาจากองค์การ Transparency International ด้านบน (ยิ่งแดงเข้มยิ่งแย่)

แต่ที่มองผ่านๆ แล้วยังไม่เข้าใจ ฟันธงไม่ได้ คืออะไรกันแน่ที่ทำให้เกิดความแตกต่างนี้ และที่จริงแล้วอะไรก่อให้เกิดสิ่งที่เรียกว่า “คอร์รัปชัน” ตั้งแต่แรก

ถึงแม้ว่าข้อมูลชุดข้างบนจะมีคุณค่าพอสมควร แต่ก็มีจุดอ่อนมากมายและไม่สามารถตอบคำถามนี้ได้

ที่มาภาพ: settakid.com
ที่มาภาพ: settakid.com

ความแตกต่างที่เห็นอาจเป็นเพราะว่าแต่ละสังคมมีการลาก “เส้นแบ่งล่องหน” ที่สะท้อนถึงบรรทัดฐานทางสังคม (social norms) ของตนว่าการกระทำแบบไหนถือว่า “ใสสะอาด” และการกระทำแบบไหนถือว่าเป็น “คอร์รัปชัน” เส้นแบ่งที่มองไม่เห็นด้วยตาเปล่าแต่สัมผัสได้เส้นนี้มักถูกขีดไว้คนละตำแหน่งบนสเกลความคดโกงในแต่ละสังคม จึงเป็นไปได้ที่การกระทำประเภทที่บางสังคมเห็นว่าเป็นคอร์รัปชันอย่างแน่นอนกลับไม่ถือว่าเป็นคอร์รัปชันในสังคมอื่นๆ ที่เขาเห็นว่ามันเป็นเรื่องธรรมดา หรือกระทั่งเห็นว่าเป็นเพียงสิ่งที่ “rule of the game” กำหนดเอาไว้แล้วในการดำรงชีวิตอยู่ในสังคมเหล่านั้น

แต่หากมองอีกมุมหนึ่ง ความแตกต่างนี้ก็อาจมีผลมาจากความเข้มข้นของการบังคับใช้กฎหมาย (enforcement) ที่อยู่ในระดับที่แตกต่างกันในแต่ละสังคม บางแห่งมีทั้งกฎหมายที่เป็นลายลักษณ์อักษรและมีทั้งการบังคับใช้อย่างจริงจัง บางแห่งมีความเข้มข้นบนกระดาษแต่ไม่มีบนท้องถนน บางแห่งไม่มีทั้งคู่

ทุกวันนี้คงไม่มีใครเถียงว่าคอร์รัปชันเป็นโรคร้ายของสังคม แต่การที่คอร์รัปชันเป็นวัชพืชที่ฆ่าไม่ตายเสียทีอาจเป็นเพราะเรายังไม่เข้าใจคอร์รัปชันอย่างแท้จริงว่ามันเกิดขึ้นเพราะอะไร

จากแค่ตัวอย่างข้างต้นที่แบ่งต้นตอของคอร์รัปชันออกเป็นสองส่วน หากเราแยกไม่ออกว่าบรรทัดฐานทางสังคมหรือการบังคับใช้กฎหมายกันแน่ที่เป็นตัวการหลักในการผลักดันพฤติกรรมคอร์รัปชัน เราจะจู่โจมปัญหานี้ได้อย่างมีประสิทธิภาพและถูกจุดได้อย่างไร

บทความนี้จะพาท่านผู้อ่านไปทัวร์ดูวิธีศึกษาปัญหาคอร์รัปชันนี้ด้วยพลังของการเก็บข้อมูลและการวิเคราะห์ข้อมูลจากงานวิจัยทางเศรษฐศาสตร์ที่ชื่อว่า “Corruption, Norms, and Legal Enforcement: Evidence from Diplomatic Parking Tickets” โดย Raymond Fisman กับ Edward Miguel

Natural Experiment ที่สะท้อน “คอร์รัปชัน”

ที่มาภาพ: https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Slovenia_road_sign_IV-11.svg
ที่มาภาพ: https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Slovenia_road_sign_IV-11.svg

คอร์รัปชันโดยธรรมชาติแล้วเป็นการกระทำที่ผู้กระทำมักต้องการหลบซ่อนจากสายตาผู้อื่น

เพราะเหตุนี้จึงไม่ค่อยมีหลักฐานให้พวกเราเห็นและถึงมีก็อาจบิดเบือนไปเรียบร้อยแล้ว คอร์รัปชันจึงเป็นปรากฏการณ์ที่ศึกษาและแยกแยะตัวแปรที่ทำให้มันเกิดขึ้นได้ยาก ยกตัวอย่างเช่น สังคมที่ไม่เคยคิดจะแก้ไขปัญหาคอรัปชันอาจเป็นสังคมที่บรรทัดฐานทางสังคมอะลุ้มอล่วยให้มีคอร์รัปชันได้ และเป็นสังคมที่ไม่มีความเข้มข้นในการบังคับใช้กฎหมายอีกด้วย นั่นคือมีสองปัจจัยพร้อมๆ กัน

Fisman กับ Miguel พบว่ามีคลังข้อมูลประเภทหนึ่งที่สามารถนำมาใช้เพื่อพยายามแยกปัจจัยคอร์รัปชันว่ามาจากบรรทัดฐานทางสังคมหรือความเข้มข้นในการบังคับใช้กฎหมายได้ ข้อมูลที่ว่านี้คือข้อมูลเกี่ยวกับการจอดรถที่ผิดกฎหมายทุกกรณีที่เจ้าหน้าที่ตำรวจในนครนิวยอร์กเก็บไว้ตั้งแต่วันที่ 24 พฤศจิกายน ค.ศ. 1997 ถึงวันที่ 21 พฤศจิกายน ค.ศ. 2005 Fisman กับ Miguel สามารถค้นคลังข้อมูลนี้เพื่อสืบหาทะเบียนรถของทูตยูเอ็น (UN Diplomats) จากหลายร้อยประเทศทั่วโลกที่มาประจำอยู่ในนครนิวยอร์ก

ที่ต้องเป็นทูตยูเอ็นก็เพราะว่า ตั้งแต่ไหนแต่ไร คนกลุ่มนี้ได้รับความคุ้มครอง (diplomatic immunity) จากบทลงโทษจากการจอดรถผิดกฎหมาย เจ้าหน้าที่ตำรวจนิวยอร์กยังมีหน้าที่ต้องให้ใบสั่ง แต่ทูตยูเอ็นจะชำระหรือไม่ชำระค่าปรับก็แล้วแต่เขา ไม่มีข้อบังคับใดๆ จนกระทั่งหลังจากเดือนพฤศจิกายน ค.ศ. 2002 เป็นต้นมา กระทรวงการต่างประเทศสหรัฐอเมริกาอนุญาตให้เจ้าหน้าที่ตำรวจนิวยอร์กยึดทะเบียนรถทูตยูเอ็นได้หากไม่ชำระค่าปรับเกินสามกรณี

Fisman กับ Miguel มองว่านี่เป็นสถานการณ์พิเศษที่พบได้ยากบนโลก เพราะว่าการกระทำของทูตเหล่านี้ก่อนหน้าเดือนพฤศจิกายน ค.ศ. 2002 จะถูกจำกัดโดยแค่บรรทัดฐานทางสังคมในสังคมที่พวกเขาเติบโตมาเท่านั้น เนื่องจาก diplomatic immunity ทำให้ไม่มีปัจจัยจากการบังคับใช้กฎหมายใดๆ ทั้งสิ้น แต่หลังจากที่มีการบังคับใช้กฎหมายหลังจากเดือนพฤศจิกายน ค.ศ. 2002 พฤติกรรมของทูตเหล่านี้ก็จะมาจากทั้งสองปัจจัย

การจอดรถผิดกฎหมายแล้วไม่ชำระค่าปรับอาจฟังดูเป็นคอร์รัปชันชั้นกระจอกเมื่อเทียบกับคอร์รัปชันฉาวโฉ่โดยคนดัง แต่ก็ยังตรงกับที่ Fisman กับ Miguel นิยามคำว่าคอร์รัปชันว่าเป็น “การใช้อำนาจที่ได้รับมอบหมายเพื่อประโยชน์ส่วนตัว” และนี่แหละครับที่ผู้เขียนคิดว่าจะสามารถแสดงความแตกต่างของบรรทัดฐานทางสังคม

ผลลัพธ์ที่พบ

1. ใบสั่งไม่ใช่เรื่องเล็กๆ – ระหว่างปี ค.ศ. 1997 ถึงปี ค.ศ. 2002 ทูตเหล่านี้มีกรณีจอดรถผิดกฎหมายที่ไม่ได้ชำระค่าปรับรวมแล้วเกิน 150,000 กรณี รวมมูลค่าได้ถึง 18 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ส่วนมากจะเป็นความผิดจากกรณีที่ไปจอดในโซนห้ามจอด ไปจอดขวางหัวดับเพลิง หรือไม่ก็จอดโดยไม่จ่ายมิเตอร์จอดรถ อีกทั้งยังพบว่าหลายกรณีนั้นไม่น่าจะเกี่ยวกับงาน เพราะว่าเกิดขึ้นกลางดึกและห่างไกลจากตัวอาคารที่ทำงาน

2. คอร์รัปชันส่งตรงจากบ้านเกิด – Fisman กับ Miguel เชื่อมข้อมูลใบสั่งเข้ากับข้อมูล corruption perception ที่ท่านผู้อ่านเห็นบนแผนที่ข้างบน และหลังจากการวิเคราะห์พบว่า ทูตที่มาจากประเทศที่มีระดับการคอร์รัปชันสูงนั้นมีจำนวนใบสั่งค้างชำระมากกว่าทูตที่มาจากประเทศที่มีระดับการคอร์รัปชันต่ำอย่างเห็นได้ชัด

ที่มาภาพ: http://emiguel.econ.berkeley.edu/assets/miguel_research/30/Replication.rar
ที่มาภาพ: http://emiguel.econ.berkeley.edu/assets/miguel_research/30/Replication.rar

นอกจากคูเวตที่คงเป็น outlier จะเห็นได้ว่าท็อปเท็นมีแต่ประเทศที่ขึ้นชื่อในด้านคอร์รัปชันทั้งนั้น ส่วนประเทศที่คนมองว่าค่อนข้างใสสะอาดนั้นแทบไม่มีใบสั่งค้างชำระเลยก่อนที่จะมีการบังคับใช้กฎหมาย แน่นอนว่านี่เป็นแค่ correlation (เหตุการณ์ที่ต่างเกิดขึ้นในช่วงเวลาศึกษาวิจัยเดียวกัน แต่ไม่จำเป็นต้องเป็นเหตุและผลแก่กัน) แต่แม้ว่าจะควบคุมตัวแปรอื่นๆ แล้วก็ตาม correlation นี้ก็ยังไม่หายไป Fisman กับ Miguel จึงมองว่าความสัมพันธ์ระหว่างดัชนีคอร์รัปชันกับพฤติกรรมทูตในนครนิวยอร์กก่อนเดือนพฤศจิกายน ค.ศ. 2002 นั้นมาจากบทบาทของบรรทัดฐานทางสังคมเท่านั้น

3. เกลียดหรือรักสหรัฐฯ ก็มีส่วน – ทูตที่มาจากประเทศที่ยิ่งตั้งอยู่ใกล้สหรัฐฯ เท่าไหร่ยิ่งไม่ค่อยมีใบสั่งค้างชำระ และยิ่งมาจากประเทศที่ได้รับการช่วยเหลือจากสหรัฐฯ เท่าไหร่ก็ยิ่งไม่ค่อยมีใบสั่งค้างชำระ

4. กฎหมายเข้มข้นจริง – หลังจากปรับนโยบายแค่เดือนเดียว เจ้าหน้าที่ตำรวจนิวยอร์กก็ได้แสดงให้เห็นเขี้ยวเล็บโดยทำการยึดทะเบียนรถของทูตจากกว่าสามสิบประเทศ ผลคือ หลังจากนั้นเป็นต้นมา ปริมาณของใบสั่งค้างชำระโดยทูตยูเอ็นนั้นลดฮวบฮาบดังภาพ

ที่มาภาพ: Fisman, Raymond, and Edward Miguel. "Corruption, norms, and legal enforcement: Evidence from diplomatic parking tickets."
ที่มาภาพ: Fisman, Raymond, and Edward Miguel. “Corruption, norms, and legal enforcement: Evidence from diplomatic parking tickets.”

5. ยิ่งอยู่นานยิ่งเคยตัว – โดยเฉลี่ยแล้วความถี่ของการมีใบสั่งค้างชำระนั้นเพิ่มขึ้น 8.4% ทุกๆ เดือนที่ทูตคนหนึ่งมาประจำในนครยิวยอร์ก และผลลัพธ์นี้มีความรุนแรงมากในกลุ่มทูตที่มาจากประเทศที่ค่อนข้างใสสะอาดในช่วงก่อนมีการบังคับใช้กฎหมาย นั่นแปลว่าถึงแม้ว่าทูตจากประเทศเหล่านี้จะไม่ค่อยมีใบสั่งค้างชำระเมื่อเทียบกับประเทศที่มีปัญหาคอร์รัปชันมากๆ แต่การวิวัฒนาการของพฤติกรรมคอร์รัปชันนี้ชี้ให้เห็นถึงความเป็นไปได้ที่บรรทัดฐานทางสังคมที่บ้านอันสูงส่งสามารถเสื่อมลงไปเรื่อยๆ ตามเวลาที่ใช้ในสภาวะแวดล้อมใหม่ที่ไม่มีการบังคับใช้กฎหมาย

คุณค่าของข้อมูล

สิ่งที่เราเรียนรู้หลักๆ จากการวิเคราะห์ข้อมูลใบสั่งก็คือ ทั้งบรรทัดฐานทางสังคมและการบังคับใช้กฎหมายมีความสำคัญในการสร้างพฤติกรรมคอร์รัปชันทั้งคู่ (อย่างน้อยๆ ก็มีหลักฐานที่น่าเชื่อถือในกลุ่มตัวอย่างที่เต็มไปด้วยทูตในงานวิจัยนี้) ขัดกับทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์บางทฤษฎีที่มองว่าถ้าไม่มีการบังคับใช้กฎหมายก็น่าจะเห็นระดับคอร์รัปชันที่สูงในทูตทุกคนในนครยิวยอร์กก่อนเดือนพฤศจิกายน ค.ศ. 2002

ที่จริงผู้เขียนเองและผู้อ่านอีกหลายๆ ท่านก็คงจะเคยสังหรณ์ใจไว้อยู่แล้วว่าทั้งสองปัจจัยนี้คงมีความสำคัญแน่ๆ แล้ว Fisman กับ Miguel เสียเวลาวิจัยอะไรที่คนเรารู้อยู่แล้วไปทำไมกัน

ผู้เขียนคิดว่ามีความแตกต่างมากระหว่างความสังหรณ์ใจกับความรู้ความเข้าใจโดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องที่เกี่ยวกับพฤติกรรมที่ผู้กระทำมักซ่อนไม่ให้ผู้อื่นเห็น ลองสมมติดูว่า หากวันหนึ่งเราพบว่าที่จริงแล้วการบังคับใช้กฎหมายแทบไม่มีผลต่อพฤติกรรมคอร์รัปชันในเมืองของเราเลยหรือเราไม่สามารถทำให้เกิดการบังคับใช้กฎหมายได้ (อาจเป็นเพราะเจ้าหน้าที่ก็ประพฤติตัวไปตามบรรทัดฐานทางสังคมที่ส่งเสริมคอร์รัปชันไปพร้อมกับประชาชนด้วย) ทำไมเราไม่ลองหันมาหาวิธีปรับแก้บรรทัดฐานทางสังคมแทน ถึงแม้ว่ามันจะยากและใช้เวลาชั่วอายุคนก็ตาม

งานวิจัยของ Fisman กับ Miguel เป็นจุดเริ่มต้นที่แสดงให้เห็นถึง “ความเป็นไปได้” ในการใช้ข้อมูลคุณภาพในการทำความเข้าใจเกี่ยวกับปัญหาคอร์รัปชัน (ข้อมูลใบสั่งที่ว่านี้ก็มีการเปิดเผยแล้วที่นี่) แต่ก็ต้องไม่ลืมว่าหากสังคมไหนคิดจะเปิดข้อมูลแบบนี้ ข้อมูลใบสั่งที่เราเห็นนี้จะมีประโยชน์น้อยลงไปมากหากเจ้าหน้าที่ตำรวจนิวยอร์กเองก็มีพฤติกรรมคอร์รัปชัน หรือการบังคับใช้กฎหมายหลังเดือนพฤศจิกายน ค.ศ. 2002 นั้นไม่มีความเข้มข้น

น่าตื่นเต้นจริงๆ ที่จากเมื่อไม่กี่นาทีก่อนที่เราจ้องแผนที่โลกสีแดงๆ แล้วรู้แค่ว่าแต่ละประเทศมีค่าดัชนีที่แตกต่างกันมาก ตอนนี้เราเรียนรู้อะไรเพิ่มขึ้นอีกมหาศาลจากงานวิจัยของคนสองคนที่ทำการเชื่อมโยงข้อมูลอีกไม่กี่ชุดเข้าไปกับแผนที่โลกนั่น

อ้างอิง: Fisman, Raymond, and Edward Miguel. “Corruption, norms, and legal enforcement: Evidence from diplomatic parking tickets.” Journal of Political economy 115.6 (2007): 1020-1048.

หมายเหตุ: ตีพิมพ์ครั้งแรกที่ “เศรษฐ” ความคิด – settaKid.com ณ วันที่ 9 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2559