“บรรยง พงษ์พานิช” ชง 3 วิธีสกัดคอร์รัปชัน ดึงไทยพ้นฐานะ “คนป่วยเอเชีย”

banyong1
นายบรรยง พงษ์พานิช

การทุจริตคอร์รัปชันยังเป็นปัญหาเรื้อรังของสังคมไทย ส่งผลกระทบอย่างมหาศาลโดยเฉพาะต่อเศรษฐกิจของประเทศ แม้รัฐบาลหลายชุดที่ผ่านมาจะพยายามออกมาตรการมาปราบโกง แต่ก็ยังไม่มีรัฐบาลชุดใดที่ประสบความสำเร็จอย่างเป็นรูปธรรม

เมื่อวันที่ 18 มีนาคม 2558 นายบรรยง พงษ์พานิช ประธานเจ้าหน้าที่บริหาร ธนาคารเกียรตินาคิน จำกัด (มหาชน) และกรรมการนโยบายและกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ หรือซูเปอร์บอร์ด ได้สะท้อนนโยบายการปราบปรามคอร์รัปชันของรัฐบาล พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา ผ่านงานสัมมนา หัวข้อ “เกาะติดมาตรการต่อต้านคอร์รัปชันของรัฐบาลประยุทธ์” จัดโดยสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือ TDRI และองค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย)

นายบรรยงได้กล่าวว่า ความพยายามในการปราบปรามการคอร์รัปชันของรัฐบาลหลายชุดที่ผ่านมา ซึ่งมักประกาศนโยบายต่อต้านคอร์รัปชัน นับแต่ยุคประชาธิปไตยครึ่งใบ สมัยรัฐบาล พล.อ. เปรม ติณสูลานนท์ ที่ถือเรื่องความซื่อสัตย์เป็นอันดับหนึ่ง มาจนถึงรัฐบาล น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ที่ให้หน่วยงานราชการไปคิดหามาตรการในการแก้ไขและป้องกันการทุจริตมาหน่วยงานละ 1 เรื่อง มาจนถึงรัฐบาลชุดปัจจุบันของ พล.อ. ประยุทธ์ ที่มีการประกาศให้เป็นวาระแห่งชาติ มีการตั้งคณะกรรมการขึ้นมาหลายชุด ทั้งศูนย์อำนวยการต่อต้านการทุจริตแห่งชาติ (ศอตช.) คณะกรรมการขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตภาครัฐ ตนเองก็ได้รับการแต่งตั้งให้ไปอยู่ในคณะกรรมการต่อต้านคอร์รัปชันแห่งชาติ (คตช.) ที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน เริ่มทำงานได้เดือนเศษ

“แต่คำถามก็คือ ทั้งที่มีการต่อต้านอย่างแข็งขันในทุกรัฐบาล แต่ทำไมการทุจริตคอร์รัปชันถึงยังเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ”

คอร์รัปชันในสังคมไทย 2 รูปแบบ

นายบรรยงกล่าวว่า การลดปัญหาคอร์รัปชัน อาศัยเพียงความตั้งใจหรือการจัดตั้งคณะกรรมการขึ้นมาควบคุมดูแลอาจยังไม่เพียงพอ เพราะต้องอาศัยอีกหลายกระบวนการ ในฐานะที่ตนอยู่ในแวดวงธุรกิจ เคยทำงานการต่อต้านคอร์รัปชันมาพอสมควร ทั้งการทำงานกับองค์กรต่อต้านคอร์รัปชันในยุคแรก รวมไปถึง TDRI จึงเห็นได้ชัดว่าการคอร์รัปชันมีนวัตกรรมที่ก้าวหน้าไปไม่หยุด จนอาจเรียกได้ว่ามีการคอร์รัปชันในทุกหย่อมหญ้า ทุกจุด ทุกกระบวนการ แล้วประชาชนก็ยังมองการคอร์รัปชันในมุมที่แตกต่างกัน ซึ่งตนขอสรุปรูปแบบการคอร์รัปชันไว้ 2 รูปแบบ

1. โกงจากรัฐโดยตรง เอาทรัพยากรของรัฐไปเป็นของส่วนตัว เบิกจ่ายงบประมาณที่ไม่มีการจ่ายจริง เช่น การโกงภาษีมูลค่าเพิ่มกว่า 4 พันล้านบาท ที่เป็นข่าว

2. โกงจากประชาชน หรือจ่ายสินบน เพื่อซื้ออภิสิทธิ์บางอย่าง ซึ่งสามารถแยกได้อีก 3 กลุ่มย่อย นั่นคือ “ซื้อหาความสะดวก” เช่น จ่ายเพื่อลดขั้นตอนการขอใบอนุญาตต่างๆ “ซื้อหาความยุติธรรม” เช่น จ่ายให้เจ้าพนักงานเพื่อให้พ้นผิด และ “ซื้อหาความได้เปรียบจากการแข่งขัน” เช่น จ่ายเพื่อให้เกิดการล็อกสเปกในการประมูล

นายบรรยง กล่าวว่า สิ่งเหล่านี้สะท้อนให้เห็นว่า เมื่อต้องสู้กับอะไรสักอย่าง ก็ต้องทำความเข้าใจสิ่งเหล่านั้นให้ลึกซึ้ง มากกว่ามองแค่เป็นเรื่องความดี-ความเลว เพราะในความเป็นจริงการคอร์รัปชันเป็นปัญหาใหญ่ที่มีความซับซ้อน มีรูปแบบหลากหลาย การจะไปต่อสู้หรือปราบปราม เพียงแค่ความมุ่งมั่นของใครคนใดคนหนึ่ง หรือฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง จึงไม่เพียงพอ

“จะเป็นเผด็จการ มีอำนาจล้นฟ้าขนาดไหน ผมก็ไม่เชื่อว่าจะทำให้คอร์รัปชันหมดไปได้ สุดท้ายขึ้นอยู่กับสังคมทั้งสังคม ที่จะต้องรู้ให้เท่าทันการคอร์รัปชัน ซึ่งจะนำไปสู่การส่งเสริมให้เกิดการแก้ปัญหาอย่างเป็นรูปธรรม”

รัฐไทยโตพรวดสวนทางโลก

นายบรรยงได้ยกสมการคอร์รัปชันของ Robert Klitgaard นักเศรษฐศาสตร์ชาวอเมริกัน มาอธิบายปัญหาคอร์รัปชันของเมืองไทย ในมิติเศรษฐศาสตร์

คอร์รัปชัน = อำนาจผูกขาด + ดุลยพินิจ – การตรวจสอบเอาผิด

Corruption = Monopoly + Discretion – Accountability

ความหมายก็คือ การคอร์รัปชันนั้นเกิดจากการมี “อำนาจผูกขาด” ซึ่งในที่นี้ไม่ได้หมายความถึงอำนาจผูกขาดในตลาดอย่างเดียว แต่อำนาจรัฐทุกชนิดเป็นอำนาจผูกขาด เนื่องจากอำนาจเกือบทั้งหมดในประเทศมักอยู่ในมือของรัฐ ดังนั้น ยิ่งเปิดช่องให้รัฐมีการใช้ “ดุลยพินิจ” มากขึ้น ก็ยิ่งสร้างบ่อเกิดการคอร์รัปชันให้มากขึ้น ซึ่งไม่ได้หมายความว่าห้ามมีดุลยพินิจเลย แต่ต้องมีกรอบ มีความโปร่งใส ในการใช้ดุลยพินิจ ท้ายสุด หากมี “การตรวจสอบเอาผิด” เพิ่มมากขึ้น คอร์รัปชันก็จะลดลง

“กฎหมายไทยมักเขียนเอื้อไว้ว่า ‘ทั้งนี้ ขึ้นอยู่กับดุลยพินิจของ…’ ซึ่งดุลยพินิจเหล่านั้นในบางเวลาก็จำเป็นต้องมี แต่การใช้ดุลยพินิจจะต้องมีการควบคุมให้เป็นไปอย่างโปร่งใส”

นายบรรยงกล่าวว่า จากสมการข้างต้น นำมาสู่ข้อเสนอในการต่อต้านการคอร์รัปชันโดย TDRI และองค์การต่อต้านคอร์รัปชัน เพื่อควบคุมเรื่องอำนาจในการใช้เงินและเคลื่อนย้ายทรัพยากรของรัฐ

แต่มีข้อสังเกตประการหนึ่งว่า ที่ผ่านมา “ภาครัฐ” ของไทยขยายตัวเพิ่มขึ้น เห็นได้จากค่าใช้จ่ายและงบลงทุนของรัฐวิสาหกิจ ที่ในปี 2546 มีอยู่เพียง 1.5 ล้านล้านบาท แต่ในปี 2558 กลับเพิ่มเป็น 5.1 ล้านบาท ทรัพย์สินของรัฐวิสาหกิจก็เพิ่มจากปี 2546 ที่ 4.8 ล้านล้านบาท มาเป็น 11.8 ล้านล้านบาท ในปี 2558 หรือขยายตัวมากกว่าสามเท่า ขณะที่ในส่วนของงบประมาณแผ่นดิน แม้ตัวเลขอาจไม่ชัดเจนเท่ารัฐวิสาหกิจ แต่จำนวนบุคลากรในรอบ 10 ปีที่ผ่านมา เพิ่มขึ้นถึง 50% ทำให้มีค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับบุคลากรเพิ่มขึ้นเกินกว่า 2 เท่าตัว สะท้อนให้เห็นว่า รัฐไทยมีการขยายตัวมาก โดยยังไม่รวมถึงความเสียหายที่รัฐก่อแล้วไม่รวมอยู่ในงบประมาณ เช่น ค่าใช้จ่ายในการอุดหนุนภาคสินค้าเกษตรต่างๆ

“ที่ผมพูดมาทั้งหมดเพื่อจะบอกว่า เรากำลังสวนทางกับโลก ในขณะที่โลกลดบทบาทและอำนาจรัฐ แต่ไทยกลับเพิ่มทั้งขนาด บทบาท และอำนาจรัฐ มีการออกกฎหมายให้อำนาจรัฐเพิ่มขึ้น กรณีนี้อาจไม่เกี่ยวกับสมการของ Klitgaard แต่สิ่งสำคัญที่สุดก่อนจะลดคอร์รัปชันคือต้องลดขนาดรัฐ หรือจัดระเบียบรัฐให้ได้ก่อน”

ชง 3 วิธีสกัด ดึงพ้นฐานะคนป่วยแห่งเอเชีย

นายบรรยงอธิบายเพิ่มเติมว่า การลดขนาดรัฐมีส่วนเกี่ยวข้องกับการลดปัญหาการทุจริต เพราะจะไปเกี่ยวข้องกับความโปร่งใสและมีประสิทธิภาพ เช่น ความพยายามในการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจขณะนี้ แต่พอเป็นกรณีของไทย เมื่อมีสิ่งไม่ถูกต้องเกิดขึ้น ก็มักนำไปสู่การออกกฎหมายตั้งองค์กรใหม่ๆ เช่น ป.ป.ช. ปปท. สตง. ล่าสุด ยังมีความพยายามในการจัดตั้งสมัชชาคุณธรรมแห่งชาติ เพื่อควบคุมพฤติกรรมผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ซึ่งแน่นอนว่า เมื่อมีการตั้งองค์กรใหม่ ก็หนีไม่พ้นที่จะต้องใช้ทรัพยากรของรัฐ เพิ่มขนาดรัฐ แล้วหลายครั้งที่อำนาจหรือดุลยพินิจที่ผูกติดกับกฎหมายสามารถนำไปเป็น “สินค้า” ในการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ในการคอร์รัปชันได้

ดังนั้น กระบวนการจัดการปัญหาคอร์รัปชันระดับโลก จะไม่ใช้แค่กฎหมายหรืออำนาจรัฐในการจัดการ แต่ต้องใช้ 3 กระบวนการ ในการแก้ไขปัญหา นั่นคือ

1. ความโปร่งใส ต้องบังคับให้กระบวนการต่างๆ ของรัฐโปร่งใส มีการเปิดเผยข้อมูลอย่างไร้เงื่อนไข โดยจะต้องทำเป็นมาตรฐานให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลเหล่านั้นได้อย่างสะดวก ซึ่งความโปร่งใสถือเป็นจุดเริ่มต้นในการแก้ปัญหาคอร์รัปชัน

2. ความเชี่ยวชาญ นอกจากการเปิดเผยข้อมูล จะต้องมีผู้เชี่ยวชาญในการติดตามดูข้อมูลที่มีการเปิดเผย เหมือนนักลงทุนรายย่อยที่ต้องการข้อมูลจากนักวิเคราะห์ โดยการร่างกลไกและจัดสรรทรัพยากรให้ภาคประชาสังคมหรือหน่วยงานวิชาการต่างๆ อาทิทีดีอาร์ไอหรือสถาบันที่มีการตั้งคณะทำงานระดับมันสมองที่เรียกว่า Policy Watch เข้ามาติดตามดูแลให้ข้อมูลที่นำมาเปิดเผยออกไปสู่ประชาชน

3. การมีส่วนร่วม หากประชาชนมีความเข้าใจถึงโทษของการคอร์รัปชัน ความสำเร็จก็จะเกิดขึ้น กระบวนการที่ตนว่าเป็นแนวคิดใหม่ในการต่อต้านคอร์รัปชัน และส่วนใหญ่ของมาตรการที่นำเสนอก็จะส่งเสริมเรื่องต่างๆ เหล่านี้

“โดยสรุป ปัญหาคอร์รัปชันเป็นเรื่องใหญ่ที่กัดกร่อนประเทศ เป็นตัวการสำคัญที่ทำให้ประเทศติดกับดัก ขยายตัวทางเศรษฐกิจไม่ได้ ทางสังคมก็เกิดปัญหา มีความแตกแยกไปทั้งหมด การคอร์รัปชันจึงเป็นภัยร้ายแรงอันดับหนึ่ง ที่ทั้งกว้างและลงลึกไปทุกหย่อมหญ้า กระบวนการต่อสู้จึงไม่ใช่เพียงผู้นำที่มีอำนาจออกคำสั่ง แต่ต้องตั้งกระบวนการ และต้องมีความอดทน เพราะปัญหาเหล่านี้ไม่สามารถแก้ได้ในปีเดียว ผมก็หวังว่ารัฐบาลที่มีอำนาจและประกาศเจตนารมณ์ต่อต้านปราบคอร์รัปชันจะจริงใจแก้ปัญหาเหล่านี้ไปให้ได้”

นายบรรยงกล่าวว่า วันนี้ไทยถูกสำนักข่าวต่างประเทศขนานนามเป็น “คนป่วยคนใหม่ของเอเชีย” โดยเป็นประเทศลำดับที่ 3 ที่ได้รับเกียรติดำรงตำแหน่งนี้ต่อจากจีนและฟิลิปปินส์ โดยมีสาเหตุจากปัญหาเรื่องความไม่มีเสถียรภาพของระบอบประชาธิปไตย ความแตกแยกในสังคม ที่ลามไปถึงความชะงักงันทางเศรษฐกิจ ทำให้ไทยที่เคยได้ฉายา “มหัศจรรย์แห่งเอเชีย” ช่วงทศวรรษที่ 1960 เพราะเศรษฐกิจไทยเติบโตถึง 8% ติดต่อกัน 4 ทศวรรษ กระทั่งหลังวิกฤติต้มยำกุ้งในปี 2540 ก็ยังเติบโตได้ถึง 5% แต่ในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา เติบโตเพียง 3% และศักยภาพที่จะโตกว่านี้ก็ยังไม่มี

“สำรับผมที่คลุกคลีกับเศรษฐกิจมากว่า 40 ปี กล้าบอกได้ว่าคอร์รัปชันเป็นสาเหตุสำคัญ เพราะทำให้เกิดการบิดเบือนกลไกทุกอย่าง เกิดแรงจูงใจของผู้ที่ได้รับผลประโยชน์จากคอร์รัปชันทั้งผู้ให้และผู้รับ ทำให้ระบบเศรษฐกิจไทยอ่อนแอลงเรื่อยๆ”

ทั้งนี้ เวลาพูดถึงการแก้ปัญหา หลายคนมักบอกว่าง่ายนิดเดียว ก็เพิ่มโทษ เพิ่มอายุความ หรือจับปลาใหญ่ให้ได้สัก 3-4 ตัว ซึ่งก็เป็นวิธีที่ถูก แต่ยังไม่พอ เพราะคอร์รัปชันเป็นกระบวนการที่กว้างขวางมากๆ และมาตรการที่ไทยใช้เวลานี้ ทั้งปลูกฝัง ปราบปราม ป้องกัน ก็เป็นแค่การแก้ปัญหาส่วนหนึ่งเท่านั้น

นายบรรยงกล่าวว่า สิ่งที่ตนกังวลเรื่องการปฏิรูปที่เดินหน้าอยู่ในเวลานี้ คือความอดทนของสังคม เพราะการปฏิรูปหมายถึงจัดใหม่ เรื่องเดิมที่ไม่ถูกที่ไม่ควรก็ต้องจัดใหม่ ซึ่งแน่นอนว่าย่อมส่งผลกระทบอยู่บ้าง โดยเฉพาะต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจรอบ 5 ปีที่ผ่านมา ที่โตแบบกลวง

“ผมขอสรุปว่า สิ่งที่ทำไม่ง่ายแน่นอน มันเป็นเรื่องของคนทั้งสังคม พล.อ. ประยุทธ์อาจเป็นผู้จุดประกาย แต่ พล.อ. ประยุทธ์คนเดียวไม่พอ ปัญหาการทุจริตเป็นเรื่องที่คนทั้งสังคมต้องเข้ามามีส่วนร่วมในการแก้ไข”