จะซ่อมรัฐ ต้องซ่อมรัฐวิสาหกิจ

หางกระดิกหมา

ในโลกนี้คงยากจะหาประเทศใดหลงใหลได้ปลื้มกับรัฐวิสาหกิจได้มากเท่ากับประเทศจีน ซึ่งพอใจจะสร้างพลานุภาพทางเศรษฐกิจด้วยรัฐวิสาหกิจมากกว่าด้วยบริษัทของเอกชน จนปัจจุบันรัฐบาลจีนมีจำนวนรัฐวิสาหกิจอยู่ในมือแทบจะเป็นกองทัพ คือเป็นหลักแสน มี “การควบคุมอย่างเด็ดขาด” ใน 7 อุตสาหกรรม และมี “การควบคุมอย่างเข้มข้น” ในอีก 6 อุตสาหกรรม ฟังแล้วก็ไม่รู้ว่าจะเหลือที่ให้เอกชนไปขายขนมจีบซาลาเปาได้อีกกี่มากน้อย

อย่างไรก็ตาม ระยะหลังมานี้หากใครได้ตามข่าวบ้างก็จะพบว่า แม้กระทั่งจีนก็ชักไม่ปลื้มกับการเอารัฐวิสาหกิจอุ้มประเทศอย่างนี้เสียแล้ว ถามว่าทำไม ก็ตอบได้ง่ายๆ ว่าเพราะกลัวเจ๊ง โดยในครึ่งปีแรกของปี 2014 หนึ่งในสามของรัฐวิสาหกิจส่วนกลางของจีน และครึ่งหนึ่งของรัฐวิสาหกิจส่วนท้องถิ่น พากันขาดทุนหรือไม่เช่นนั้นก็ถอยกำไรกันหมด

นิตยสารอีโคโนมิสต์บอกว่า ที่จีนมาอยู่ในภาวะเช่นนี้ก็เพราะเหตุสองประการ คือ หนึ่ง รัฐวิสาหกิจมัน “บานปลาย” จากเดิมที่พรรคคอมมิวนิสต์คิดว่าจะคุมเศรษฐกิจหนักๆ อยู่ในสามภาคอุตสาหกรรมยุทธศาสตร์ ได้แก่ การบิน พลังงาน และโทรคมนาคมเท่านั้น แต่ไปๆ มาๆ ปรากฏว่ามีรัฐวิสาหกิจอยู่ในภาคเหล่านี้ไม่ถึงครึ่ง ที่เหลือกว่า 80,000 แห่ง กลับไปโผล่อยู่ในภาคมโนสาเร่ อย่างเช่นโรงแรม อสังหาฯ ห้างสรรพสินค้า หรือแม้กระทั่งภัตตาคาร ซึ่งไม่ได้ยุทธศาสตร์อะไรกับเขาเลย เว้นแต่จะถือว่ากองทัพต้องเดินด้วยท้อง โดยความบานปลายนี้มีแรงจูงใจมาจากความง่ายในการประกอบรัฐวิสาหกิจ ซึ่งหาเงินกู้ง่าย ดอกเบี้ยต่ำ แถมเจ้าหน้าที่รัฐด้วยกันก็ออกจะเอ็นดูรัฐวิสาหกิจ กฎหมายการกำกับควบคุมอะไรเลยหยวนกันได้หมด ไม่ต้องทำกิจการให้ได้มาตรฐานเหมือนเอกชน ยิ่งถ้าคิดจะคอร์รัปชันก็เพลินไปเลยทีเดียว

เหตุที่สอง คือเมื่อการประกอบรัฐวิสาหกิจมันง่ายนัก สุดท้ายก็เลยเลยเถิดไปจนถึงการบริหารแบบ “มักง่าย” เข้าด้วย กล่าวคือ ทั้งๆ ที่ได้สิทธิวิเศษมากมายอย่างนี้ แต่เผลอทีไร ผู้บริหารก็จะทำกันจนรัฐวิสาหกิจขาดทุนจนได้ จีนเคยจวนจะเจ๊งเพราะรัฐวิสาหกิจอย่างนี้มาแล้วรอบหนึ่งเมื่อปีเก้าศูนย์ ซึ่งทำให้เกิดการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจครั้งใหญ่ ปิดรัฐวิสาหกิจ ปลดพนักงานเป็นหลักสิบล้านคน รัฐวิสาหกิจหลายแห่งถูกเอาเข้าตลาด มีผลช่วยทำให้อัตราผลตอบแทนจากสินทรัพย์ทั้งหมด (ROA อันเป็นตัวที่เขาใช้ดูประสิทธิผลของกิจการ) ของรัฐวิสาหกิจเพิ่มขึ้นจากใกล้ๆ ศูนย์มาเป็นร้อยละ 7 ในช่วงเวลาสิบปีต่อมา

แต่สุดท้ายก็ปฏิรูปกันไม่สุด เพราะส่วนใหญ่เอกชนยังเข้ามาถือหุ้นรัฐวิสาหกิจได้แต่ข้างน้อย รัฐวิสาหกิจขนาดใหญ่ๆ อย่างเช่น PetroChina มักจะมีพลังวัตรทางการเมืองสูงพอจะต้านทานความพยายามลดทอนสิทธิพิเศษทั้งหลายของตัวเองได้โดยตลอด รัฐวิสาหกิจเล็กๆ ในส่วนท้องถิ่นก็เชื่อมโยงกับเจ้าหน้าที่ของรัฐในส่วนท้องถิ่นไม่ว่าด้วยเงินหรือด้วยเส้น จนไม่มีใครกล้าลูบหน้าปะจมูกใคร ยิ่งช่วงที่รัฐอยากจะใช้รัฐวิสาหกิจเป็นเครื่องมือฉีดเงินเข้าระบบเศรษฐกิจช่วงปี 2008 ด้วยแล้ว ยิ่งไม่มีใครกล้ามาแตะต้องรัฐวิสาหกิจ ช่วงห้าปีหลังมานี้ รัฐวิสาหกิจจึงเริ่มส่งสัญญาณร่อแร่อีกรอบ อัตรา ROA ที่เล่าว่าดีขึ้นๆ เพราะการปฏิรูปรอบแรก หล่นลงมาเหลือร้อยละ 4.6 ทั้งๆ ที่เอกชนเขาอยู่กันที่ร้อยละ 9.1

การแถลงนโยบายใหญ่ของจีนใน the 3rd Plenum ช่วงปลายปีที่ผ่านมา ที่มาภาพ : http://i.telegraph.co.uk/multimedia/archive/02731/china-vote_2731876b.jpg
การแถลงนโยบายใหญ่ของจีนใน the 3rd Plenum ช่วงปลายปีที่ผ่านมา
ที่มาภาพ: http://i.telegraph.co.uk/multimedia/archive/02731/china-vote_2731876b.jpg

และนี่เองก็คือที่มาของการแถลงนโยบายใหญ่ของจีนใน the 3rd Plenum ช่วงปลายปีที่ผ่านมา ซึ่งบอกว่าต่อแต่นี้ จะมีการยกเครื่องรัฐวิสาหกิจอีกครั้งหนึ่ง โดยเรียกว่าเป็น “Mixed Ownership Reform” คือปฏิรูปให้เอกชนเข้ามาเป็นเจ้าของรัฐวิสากิจของรัฐมากขึ้น โดยที่รัฐยังไม่ถึงกับปล่อยวางเสียทีเดียว สี จิ้นผิง ถึงกับพูดว่าจะให้ตลาดเป็นตัวชี้ขาดสิ่งต่างๆ ซึ่งผู้ชำนาญการบอกว่าประโยคอย่างนี้ ต่อให้ขุดป๋าเติ้ง (เสี่ยวผิง) ต้นตำรับการเปิดเสรีในจีนขึ้นมา ยังไม่แน่ใจว่าจะกล้าพูดอย่างเฮียสีเลย

อย่างไรก็ตาม ถึงจะรู้แนวทางคร่าวๆ อย่างนี้ แต่ในทางปฏิบัติจีนจะเอาอย่างไรแน่ยังบอกได้ไม่ชัด เพราะดูเหมือนว่า State-owned Assets Supervision and Administration Commission (SASAC) ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐซึ่งกำกับควบคุมรัฐวิสากิจในจีนทั้งปวงนั้น จะยังอยู่ในช่วงทดลองวิธีดำเนินการอยู่ โดยเบื้องต้นกำหนดเอาเพียงรัฐวิสาหกิจส่วนกลาง 6 แห่งขึ้นมาเป็นโครงการทดลองในแนวทางต่างๆ กันไป เช่น

China National Building Materials Group และ China National Pharmaceutical Group Corporation (Sinopharm) จะเป็นสองรัฐวิสาหกิจแรกที่เอามาปฏิรูปเพื่อเพิ่มเจ้าของให้มากไปกว่ารัฐ ในเวลานี้ ยังไม่บอกว่าจะทำยังไง แต่เดากันว่าอาจทำในลักษณะของการโอนทรัพย์สินของบริษัทให้ไปอยู่กับบริษัทลูกของทั้งสองบริษัทที่อยู่ในตลาดอยู่แล้วในขณะนี้

กลุ่มที่สองคือ State Development & Investment Corp และ China National Cereals, Oils and Foodstuffs Corp (COFCO) กลุ่มนี้จะไม่ได้แปรรูปให้เป็นเอกชนเสียทีเดียว แต่จะทดลองเพิ่มประสิทธิภาพ โดยการกำหนดให้โอนหุ้นที่รัฐถือในรัฐวิสาหกิจเหล่านี้ไปอยู่กับบริษัทโฮลดิ้งแทนที่จะเป็น SASAC อันเป็นหน่วยงานของรัฐ เพื่อที่ว่าบริษัทจะได้มุ่งหน้าทำกำไรลูกเดียวเหมือนบริษัทเอกชนทั่วไป ไม่เหมือนสมัยอยู่กับ SASAC อันมีภารกิจขัดขากันเองมากมาย เดี๋ยวก็จะให้ทำรายได้ เดี๋ยวก็จะให้ทำประโยชน์ให้สังคม สับสนปนเป จนบริหารไม่ได้เรื่องทั้งสองเรื่อง

กลุ่มที่สาม คือการทดลองให้คณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจมีอิสระในการแต่งตั้งทีมบริหารของตัวเอง กำหนดเกณฑ์ประเมินผลเอง แทนที่จะให้เป็นบัญชาการมาจาก SASAC ทั้งนี้ เพื่อดูว่าถ้านักการเมืองแทรกแซงเข้ามาตั้งผู้บริหารรัฐวิสาหกิจไม่ได้ มันยังจะเจ๊งกันอีกไหม

แน่นอน ด้วยความที่เป็นจีน จะปฏิรูปอย่างไร รัฐบาลก็คงยังไม่ถึงกับปล่อยรัฐวิสาหกิจทั้งหมด เพราะต้องเก็บรัฐวิสาหกิจบางตัวไว้ใช้เป็นขุนเดินหมากตาสำคัญๆ ของประเทศ

อย่างไรก็ตาม เท่าที่รัฐบาลจีนพยายามปล่อยเบี้ยตัวอื่นๆ มาให้เอกชนได้ร่วมเดินบ้าง โดยเฉพาะกิจการที่ไม่ใช่ความจำเป็นของรัฐที่จะทำอย่างนี้ เขาว่าโอกาสชนะของจีนก็มากขึ้นไม่รู้เท่าไหร่แล้ว

หมายเหตุ: ตีพิมพ์ครั้งแรก คอลัมน์โกงกินสิ้นชาติ นสพ.โพสต์ทูเดย์ ฉบับวันที่ 22 กันยายน 2557