หางกระดิกหมา
ระบบข้าราชการหรืองานปกครองที่ยุ่งยากซ้ำซ้อนเป็นโอกาสให้ข้าราชการเรียกสินบนอย่างไรก็ได้พูดไปแล้ว อย่างไรก็ตาม แม้ไม่พูดถึงคอร์รัปชันเลย ประเทศที่อยากจะก้าวหน้าไปได้เร็วๆ ก็ต้องถือเอาการปรับปรุงงานปกครองให้สั้น-ง่าย-ไม่ซ้ำซ้อน หรือที่เรียกกันว่า “Administrative Simplification” เป็นภารกิจสำคัญอยู่ดี
ทั้งนี้ เพราะต่อให้ไม่มีเรื่องค่าน้ำร้อนน้ำชาเข้ามาเกี่ยวข้อง งานปกครองโดยตัวของมันเองมีราคาสูงและก็เป็น “ต้นทุน” แก่ประเทศอยู่แล้ว ไม่ว่าจะเป็นต้นทุนโดยตรง กล่าวคือ ค่าใช้จ่ายของเอกชนในการดำเนินการหรือกรอกข้อมูล ทำงานเอกสารต่างๆ ตามที่กฎหมายบังคับ หรือต้นทุนโดยอ้อม กล่าวคือ การที่เอกชนไม่ยอมผลิตหรือสร้างสรรค์เต็มศักยภาพเพราะคร้านจะผ่านขั้นตอนอันยืดยาดซ้ำซ้อนของกฎหมาย ดังนั้น หากไม่คอยควบคุมระบบข้าราชการและงานปกครองเหล่านี้ให้มีอยู่แต่เท่าที่จำเป็น ทรัพยากรของประเทศมีเท่าไหร่ก็จะพาลมาหมดเปลืองกับต้นทุนเหล่านี้ ไม่เหลือพอไปแข่งอะไรกับใครได้
ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดที่สุดในเรื่องนี้ก็คือประเทศจอร์เจีย เพราะประเทศจอร์เจียนั้นแต่ก่อนก็ได้ชื่อว่าคอร์รัปชันและมีระเบียบหยุมหยิมมากมาย แต่พอถึงปี 2005 รัฐบาลได้ตัดสินใจแก้ปัญหาโดยให้รัฐเข้าไปเกี่ยวข้องกับเอกชนแต่น้อยที่สุด หน่วยงานที่เคยหลากหลายกระจัดกระจายถูกยุบแล้วก็ตั้งเป็นศูนย์บริการครบวงจรขึ้นมา การตรวจสอบอะไรต่างๆ ถูกลดทอนออกไปมากต่อมาก โดยรัฐบาลจอร์เจียคิดง่ายๆ ว่าการอนุญาต อนุมัติ หรือการควบคุมอะไรที่ถึงมีไปก็ไม่ได้ประโยชน์สมความมุ่งหมาย เช่น มีแล้วถูกคอร์รัปชันแทรกแซงจนการควบคุมไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ หรือมีแล้วหน่วยงานที่รับผิดชอบมีศักยภาพไม่เพียงพอที่จะบังคับหรือกำกับการให้เป็นไปตามกฎหมาย รัฐบาลก็จะตัดทิ้งไปเสียเลย เรียกว่าจากใบอนุญาตที่เคยมีอยู่ 900 กว่าชนิด รัฐบาลก็ตัดจนเหลือเพียง 137 ชนิดเท่านั้น แต่ผลจากการทำอย่างนี้ได้ทำให้การขอใบอนุญาตก่อสร้างในจอร์เจียลดเวลาจาก 196 วันมาเป็นเพียง 98 วันและทำให้ลำดับของจอร์เจียใน “ดัชนีความง่ายในการประกอบธุรกิจ (Doing Business Index)” ขึ้นจากลำดับที่ 112 ในปี 2005 มาเป็นลำดับที่ 12 ในปี 2012 ได้อย่างน่าตื่นตาตื่นใจ
ทั้งนี้ เวลาจะทำเรื่องลดภาระหรือต้นทุนจากระบบข้าราชการและงานปกครองอย่างนี้ ถ้าเป็นเมื่อก่อนหรือสำหรับประเทศที่งบน้อย เขาก็จะทำโดยการสำรวจความเห็นของบรรดาผู้ที่มีเรื่องต้องเกี่ยวข้องกับกฎระเบียบแต่ละเรื่องแล้วก็พยายามปรับลดไปตามนั้น แต่ปัญหาก็คือการปรับลดตามความเห็นอย่างนี้หามาตรฐานไม่ได้ และที่สำคัญก็คือวัดผลลำบาก ทำแล้วได้ผลไม่ได้ผลก็ไม่รู้จะเทียบกับอะไร ในภายหลังจึงมีการพัฒนาสิ่งที่เรียกว่า Standard Cost Model ขึ้นมา
หลักการคร่าวๆ ของการทำ Standard Cost Model ก็คือ เขาจะเอากฎระเบียบทั้งหลายมาแตกออกว่าแต่ละฉบับสร้างภาระให้เอกชนกี่เรื่อง (เช่น ภาระในการให้ข้อมูล กรอกข้อมูล หรือดำเนินการเรื่องหนึ่งเรื่องใด ฯลฯ) เสร็จแล้วก็ไปสัมภาษณ์เอกชนว่าในการดำเนินการให้ภาระแต่ละเรื่องลุล่วงนั้น เอกชนต้องใช้ต้นทุนหรือค่าใช้จ่ายกี่บาท (Price) ต้องใช้เวลายาวนานเท่าใด (Time) และมีเอกชนที่ต้องแบกรับภาระเช่นนั้นเป็นจำนวนกี่คนหรือบ่อยขนาดไหน (Quantity) จากนั้นก็คำนวณออกมาเป็นต้นทุนของการปฏิบัติตามภาระทางปกครองหนึ่งเรื่อง ซึ่งก็จะมีค่าเท่ากับองค์ประกอบทั้งสามคูณกันนั่นเอง หรือสรุปเป็นสูตรได้ว่า Cost per administrative activity = Price * Time * Quantity
จะเห็นได้ว่า ข้อดีของ Standard Cost Model (SCM) ก็คือมันแปลภาระอันเนื่องด้วยระบบข้าราชการหรืองานปกครอง ซึ่งมีไม่รู้กี่เรื่องต่อกี่เรื่อง และปกติแตกต่างกันหมดจนเทียบกันไม่ได้ ให้มาอยู่ในรูปแบบเดียวกันหมดและเทียบกันได้ กล่าวคือในรูปแบบของตัวเลขต้นทุน
สิ่งนี้นับเป็นประโยชน์อย่างมากต่อการวางแผนปรับลดภาระอันเนื่องด้วยระบบข้าราชการหรืองานปกครอง เพราะทันทีที่ถอดออกมาเป็นตัวเลขอย่างนี้ รัฐบาลก็จะเห็นได้ชัดเลยว่าภาระส่วนใหญ่ไปกองอยู่ที่กฎระเบียบส่วนไหน ทำให้เรียงลำดับความเร่งด่วนในการปรับลดได้ง่าย และเมื่อดำเนินการตามแผนไปแล้ว พอได้ระยะตามสมควร ก็ติดตามผลได้ง่ายอีกว่ามาตรการได้ผลหรือเปล่า (เพราะเพียงคำนวณตาม SCM ก็จะเห็นได้ว่าต้นทุนลดลงหรือไม่) การตั้งเป้าต่างๆ จึงสามารถทำได้อย่างเป็นรูปธรรมและชัดเจนกว่าเดิม
นอกจากนั้น ข้อมูลที่ได้จาก SCM ยังช่วยให้เปรียบเทียบได้ว่าแนวทางการควบคุมเอกชนแบบใดที่จะได้ผลมากที่สุดโดยก่อต้นทุนน้อยที่สุด อย่างในสหภาพยุโรปนั้น เนื่องจากแต่ละประเทศสมาชิกก็มักจะใช้ SCM เหมือนกันอยู่แล้วเป็นส่วนใหญ่ ดังนั้น เวลาแต่ละประเทศต้องเอากฏกลางของสหภาพยุโรปไปออกเป็นกฎหมายภายในประเทศ การเอา SCM ของแต่ละประเทศมากางดูก็จะทำให้เห็นทีเดียวว่าวิธีการออกกฎหมายภายในตามแบบของประเทศไหนดีที่สุดและก่อต้นทุนน้อยที่สุด ทำให้แต่ละประเทศอาจปรับปรุงเรื่องภาระอันเนื่องด้วยระบบข้าราชการในประเทศของตนให้ดีขึ้นได้โดยง่าย โดยเอาของประเทศที่มีค่า SCM ต่ำมาเป็นต้นแบบ
ยิ่งกว่านั้น ที่สุดแล้ว SCM ก็ถือเป็นมาตรการเพื่อความโปร่งใสชนิดหนึ่ง เพราะตัวเลขของ SCM ช่วยให้คนมองออกได้ง่ายกว่าเดิมว่าประสิทธิภาพของกฎระเบียบต่างๆ ในประเทศนั้นมีอยู่ในระดับใด ดีเพียงพอหรือไม่ และก่อเป็นแรงกดดันให้รัฐบาลต้องพยายามปรับปรุงในเรื่องการปรับลดภาระอันเนื่องด้วยระบบข้าราชการมากขึ้น
SCM จึงถือเป็นอีกหนึ่งเครื่องมือสำคัญที่จะช่วยนำมาซึ่งรัฐบาลที่รับผิดชอบต่อประชาชนอย่างที่เราเฝ้ารอเลยทีเดียว
หมายเหตุ : ตีพิพม์ครั้งแรก คอลัมน์โกงกินสิ้นชาติ นสพ.โพสต์ทูเดย์ ฉบับวันที่ 14 เมษายน 2557
