หางกระดิกหมา
ในโอกาสที่เขาจะเป่านกหวีดปิดเมืองกันในวันนี้(13 มกราคม2557) อยากจะบอกว่านอกจากนกหวีดลายธงชาติแล้ว อีกนกหวีดหนึ่งที่จำเป็นอย่างมากสำหรับการต่อต้านคอร์รัปชันก็คือ “นกหวีดของผู้เปิดเผยข้อมูล” หรือที่ฝรั่งเรียกว่า “Whistleblower”
ทั้งนี้เพราะทุกคนรู้ดีว่าคอร์รัปชันนั้นย่อมงอกงามในที่ใดๆ ก็ตาม ที่มีความลับ ความเฉย และความเงียบเป็นปกติ กล่าวคือ ที่ๆ แม้คนรู้ถึงการกระทำผิดอย่างเช่นการคอร์รัปชัน แต่กลับไม่ยอม “เป่านกหวีด” ปรี๊ดให้เรื่องมันดังขึ้นมา ด้วยความกลัวว่าเป่าไปแล้วมีแต่จะสร้างความซวยให้ตัวเอง จนสุดท้ายคอร์รัปชันก็เลยแพร่ไปได้ทั่ว เพราะทำเท่าไหร่ก็ไม่มีคนจับได้เสียที
ด้วยเหตุนี้ หนึ่งในมาตรการสำคัญสำหรับต่อต้านคอร์รัปชันก็คือการออกกฎหมายคุ้มครองผู้เปิดเผยข้อมูล (Whistleblower Protection Law) เพื่อให้ความคุ้มครองแก่คนเหล่านี้ และสร้างบรรยากาศให้คนพร้อมเปิดโปงคอร์รัปชันกันมากขึ้น โดยกลุ่มประเทศ G20 ได้เคยทำการศึกษาเรื่องนี้ไว้เป็นเรื่องเป็นราว ใช้ทั้งผู้เชี่ยวชาญของ G20 เอง ใช้ทั้งขุมข้อมูลขององค์กรอื่นๆ อย่างเช่น OECD และ World Bank จนสามารถสรุปหลักการและแนวปฏิบัติของเรื่องนี้ไว้ ดังนี้
หนึ่ง กฎหมายจะต้องกำหนดว่าอะไรเป็นการเปิดเผยข้อมูลที่ได้รับการคุ้มครอง และใครบ้างที่จะได้รับความคุ้มครอง
การเปิดเผยข้อมูลที่ควรได้รับความคุ้มครองก็เช่น การเปิดโปงการกระทำผิดกฎหมาย ระเบียบ หรือคำสั่งต่างๆ การใช้งบประมาณสิ้นเปลืองผิดปกติ การใช้อำนาจโดยมิชอบ การกระทำที่ก่อให้เกิดอันตรายร้ายแรงต่อสาธารณะหรือสิ่งแวดล้อม ตลอดจนการกระทำอื่นๆ ที่เข้าข่ายเป็นการคอร์รัปชัน ฯลฯ
ส่วนคนที่ได้รับความคุ้มครองก็คือลูกจ้างของรัฐหรือเอกชน โดยลูกจ้างในที่นี้ไม่ได้หมายถึงแค่ลูกจ้างประจำหรือข้าราชการเท่านั้น หากครอบคลุมกว้างขวางไปจนถึงลูกจ้างชั่วคราว ที่ปรึกษา ผู้รับเหมา อดีตลูกจ้าง หรือแม้กระทั่งอาสาสมัคร เพื่อไม่ให้เหลือรูที่คอร์รัปชันจะรอดหูรอดตาไปได้ อย่างที่เรียกว่า “no loophole approach”
อย่างไรก็ตาม ในทุกกรณี การเปิดเผยข้อมูลที่ได้รับความคุ้มครองจะต้องตั้งอยู่บนองค์สองคือ “ความสุจริตใจ” และ “ความเชื่ออันสมเหตุสมผล” ว่ามีการกระทำผิดเกิดขึ้นจริง ไม่ใช่การตั้งใจเปิดเผยอย่างส่งเดชหรือบิดเบือน ซึ่งนอกจากจะไม่ได้ความคุ้มครองแล้ว ยังอาจมีโทษอีกต่างหาก
อย่างไรก็ดี เพื่อไม่ให้มีคนอ้างเกณฑ์สองข้อนี้หักล้างการคุ้มครองผู้เปิดเผยข้อมูลได้ง่ายๆ กฎหมายจึงให้มีข้อสันนิษฐานไว้ก่อนว่าผู้เปิดเผยข้อมูลนั้นสุจริตใจ ใครจะว่าเป็นอื่นก็มีหน้าที่จะต้องพิสูจน์ให้ได้เอง
สอง ความคุ้มครองตามกฎหมายที่ว่านั้นจะต้องครอบคลุมรอบด้านเพียงพอที่จะให้ผู้เปิดเผยข้อมูลสบายใจ
ความคุ้มครองในชั้นแรกก็คือ การไม่เปิดเผยตัวตนของผู้เปิดเผยข้อมูล เว้นแต่จะได้รับความยินยอมจากเจ้าตัว ความคุ้มครองในชั้นต่อไปก็คือ การห้ามไม่ให้มีการกระทำ “แก้แค้น” ผู้เปิดเผยข้อมูล ไม่ว่าจะอยู่ในรูปของการไล่ออก การภาคฑัณฑ์ การลดตำแหน่ง การย้ายหน้าที่ การประเมินผล การพิจารณาค่าตอบแทน/สวัสดิการ การเปลี่ยนแปลงในหน้าที่ ความรับผิดชอบ หรือสภาพการทำงาน หรือแม้กระทั่งการตัดสินใจส่งไปดูงานหรือเข้าอบรมใดๆ ทั้งหมด โดยทันทีที่มีเหตุไม่ชอบมาพากล กฎหมายก็ให้สันนิษฐานไปก่อนเลยว่าเป็นการกระทำเพื่อแก้แค้นผู้เปิดเผยข้อมูล และปล่อยให้ตัวเจ้านายหรือนายจ้างเป็นฝ่ายแก้ตัวเองถ้าเรื่องไม่ได้เป็นเช่นนั้น ทั้งนี้ แม้ในกรณีที่ผู้เปิดเผยข้อมูลทำไปโดยสำคัญผิด ก็จะได้รับความคุ้มครองเช่นกัน
สาม กฎหมายต้องระบุถึงช่องทางในการเปิดเผยข้อมูลไว้ให้ชัดเจน
กฎหมายจะต้องกำหนดช่องทางและขั้นตอนในการเปิดเผยข้อมูลไว้ให้ชัดเจน เพื่อให้คนรู้ตัวว่าจะต้องเดินเรื่องอย่างไรหากตนมีข้อมูลที่อยากเปิดเผย โดยมักจะกำหนดการเปิดเผยไว้เป็น 3 ชั้น ไล่ตั้งแต่การเปิดเผยต่อหน่วยงานตรวจสอบดูแลภายในองค์กร การเปิดเผยต่อหน่วยงานตรวจสอบดูแลภายนอกองค์กร จนกระทั่งการเปิดเผยต่อสื่อมวลชนและสาธารณะในที่สุด ทั้งนี้ ผู้เปิดเผยข้อมูลจะต้องเดินเรื่องเปิดเผยไปตามลำดับชั้น เพื่อไม่ให้ข้อมูลที่มีความเปราะบางบางอย่างถูกเปิดเผยสู่วงกว้างโดยไม่จำเป็น อย่างไรก็ตาม หากเดินเรื่องไปแล้ว คนที่รับเรื่องเพิกเฉย หรือเรื่องที่จะเปิดเผยนั้นเกี่ยวข้องกับความผิดร้ายแรง หรือเป็นเรื่องคอขาดบาดตายซึ่งจะกระทบต่อชีวิตและความปลอดภัยของบุคคลหรือสิ่งแวดล้อม ก็ให้ร้องเรียนข้ามขั้นได้เลย
นอกจากนั้น เพื่อให้ผู้ที่เปิดเผยข้อมูลรู้สึกว่าความพยายามเดินเรื่องของตนมีผล ไม่สูญเปล่า เมื่อรัฐได้รับข้อมูลไปแล้ว ก็มีหน้าที่จะต้องคอยส่งข่าวให้ผู้เปิดเผยข้อมูลรู้ความคืบหน้าตลอดว่าเอาข้อมูลไปทำอะไร หรือเรื่องถึงขั้นไหนแล้ว ยิ่งกว่านั้น กฎหมายยังอาจกำหนดสิ่งจูงใจให้กับผู้เปิดเผยข้อมูลด้วย เช่น กฎหมายของสหรัฐฯ นั้นกำหนดให้คนสามารถฟ้องในนามของรัฐบาลเพื่อเรียกเอาเงินของรัฐที่สูญไปเนื่องจากการกระทำความผิดที่ถูกเปิดเผยได้ โดยให้บุคคลผู้นั้นมีสิทธิได้รับเงินตอบแทนมากถึงร้อย 30 ของเงินที่ได้คืนมาทั้งหมดเลยทีเดียว
สี่ จัดให้มีองค์กรที่ทำหน้าที่รับเรื่องร้องเรียนและดำเนินคดีเกี่ยวกับการกระทำผิดต่อผู้เปิดเผยข้อมูล
กฎหมายจะต้องกำหนดให้มีองค์กรซึ่งทำหน้าที่รับเรื่องร้องเรียนและดำเนินคดีเกี่ยวกับกรณีการกระทำแก้แค้นผู้เปิดเผยข้อมูล เพื่อให้ผู้เปิดเผยข้อมูลอุ่นใจว่าเขาจะมีองค์กรเป็นที่พึ่ง คอยดูแลและสู้คดีให้ ในกรณีที่เขาเปิดเผยข้อมูลแล้วถูกตอบโต้
ห้า มีการกระตุ้นให้คนตื่นตัวและรู้สิทธิตามกฎหมายปกป้องผู้เปิดเผยข้อมูล อีกทั้งมีการตรวจสอบประสิทธิภาพของกลไกคุ้มครองผู้เปิดเผยข้อมูลอยู่ตลอด
เนื่องจากการจะกระตุ้นให้คนอยากเปิดเผยข้อมูลนั้น ไม่สามารถทำได้ด้วยเพียงแต่การมีกฎหมายคุ้มครองผู้เปิดเผยข้อมูลเฉยๆ แต่จะต้องให้คนเขารู้สิทธิและรู้วิธีใช้ประโยชน์จากกฎหมายในระดับที่มากพอจะเกิดความมั่นใจที่จะเปิดเผยข้อมูลด้วย ดังนั้น จึงต้องมีกลไกสำหรับให้ความรู้กับคนในเรื่องเหล่านี้ ไม่ว่าจะโดยผ่านการอบรมหรือการรณรงค์โดยทั่วไป นอกจากนั้น ยังจะต้องมีระบบประเมินผลการดำเนินการต่างๆ ตามกฎหมายนี้อยู่ตลอด เพื่อให้กฎหมายมีประสิทธิภาพในการบังคับใช้ อันจะช่วยให้คนมั่นใจในการเปิดเผยข้อมูลมากขึ้น
ยังมีรายละเอียดอีกมากนัก เกี่ยวกับการคุ้มครองผู้เปิดเผยข้อมูล ใครสนใจน่าจะไปศึกษาเพิ่มเติมจาก G20 Compendium of Best Practices and Guiding Principles for Legislation on the Protection of Whistleblowers ยิ่งถ้าช่วยขับเคลื่อนให้มีกฎหมายนี้ในไทยได้เลยยิ่งดี
รับรอง นกหวีดของ Whistleblower นี้ เป่าต้านคอร์รัปชันได้ดีไม่แพ้นกหวีดของ กปปส. แน่นอน
หมายเหตุ: ตีพิมพ์ครั้งแรก คอลัมน์โกงกินสิ้นชาติ น.ส.พ.โพสต์ทูเดย์ ฉบับวันที่ 13 มกราคม 2557
