จากการหาข้อเท็จจริงเรื่องตัวเลขภาระหนี้ต่องบประมาณ ที่นายธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคลัง กับ นายกิตติรัตน์ ณ ระนอง รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคลัง ถกเถียงกันถึงที่มาของตัวเลขซึ่งต่างกัน จนพบความจริงว่า ตัวเลขที่พูดๆ กันนั้น เป็นเพียงตัวเลขจัดทำต่างเวลากัน
โดยแผนการบริหารหนี้สาธารณะ มีการปรับปรุงแก้ไขระหว่างทาง การพิจารณาจัดทำร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2555 จนกระทั่งผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร มีการเปลี่ยนแปลงตัวเลขภาระหนี้ต่องบประมาณ ถึง 3 ครั้ง
ครั้งแรก ตัวเลขภาระหนี้ต่องบประมาณอยู่ที่ 11.3% ครั้งที่สองปรับเพิ่มขึ้นเป็น 11.5% และครั้งสุดท้ายลดลงเหลือ 9.3% ซึ่งมีการตั้งข้อสังเกตุต่อกระบวนการการเปลี่ยนตัวเลขดังกล่าวว่า เป็นไปไม่ได้ที่ระดับท่านรองนายกด้านเศรษฐกิจและรัฐมนตรีคลังในขณะนั้นจะไม่ทราบ เว้นแต่จะไม่ใส่ใจให้ความสำคัญ (อ่าน วิวาทะอดีตขุนคลัง “ธีระชัย ภูมวนาถนรานุบาล” – ความจริงที่ซ่อนอยู่ 2)
แต่ที่น่าตกใจกว่านั้นคือ สัดส่วนภาระหนี้ต่องบประมาณปี 2555 แม้จะลดลงอยู่ที่ 9.3% แต่ไม่ได้หมายความว่าสถานะภาระหนี้ต่องบประมาณของไทยจะไม่น่าห่วง ตรงกันข้าม เพราะภาระหนี้ต่องบประมาณที่มีการจัดสรรวงเงินสำหรับชำระดอกเบี้ยและต้นเงินจำนวน 222,098 ล้านบาท หรือคิดเป็นสัดส่วน 9.33% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2555 จำนวน 2.38 ล้านล้านบาทนั้น ส่วนใหญ่เป็นการจัดสรรเงินไปชำระดอกเบี้ยมากกว่าต้นเงินกู้
โดยงบชำระหนี้เงินต้นและดอกเบี้ยจำนวน 222,098 ล้านบาท เป็นส่วนของการชำระดอกเบี้ยถึง 175,244 ล้านบาท และที่เหลือ 46,854 ล้านบาท นำไปชำระหนี้เงินต้นของรัฐบาลที่กู้โดยตรงเพียง 1,378 ล้านบาท กับชำระต้นเงินหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่รัฐบาลรับผิดชอบตามมติคณะรัฐมนตรี (ครม.) 45,476 ล้านบาท
การจัดสรรชำระหนี้เงินต้นเพียงพันกว่าล้านบาท ถือว่าน้อยมากและน่าเป็นห่วง เนื่องจากงบประมาณที่จัดสรรเพื่อชำระหนี้เงินต้นถูกนำไปชำระดอกเบี้้ยเกือบทั้งหมด และแม้ว่างบประมาณปี 2555 รัฐบาลจะจัดสรรงบชำระคืนต้นเงินกู้ 46,854 ล้านบาท เพิ่มขึ้นจากงบประมาณปี 2554 จำนวน 14,299.4 ล้านบาท หรือเพิ่มขึ้น 43.9% โดยรายจ่ายชำระหนี้เงินต้นดังกล่าวคิดเป็นสัดส่วน 2% ของงบประมาณรายจ่ายปี 2555 เพิ่มขั้นจาก 1.5% ของปีงบประมาณ 2554
แม้ในปีงบประมาณ 2555 ตัวเลขการชำระคืนต้นเงินกู้โดยรวมของรัฐบาลจะสูงกว่าปีงบประมาณ 2554 แต่ในรายละเอียดกลับปรากฏว่า งบชำระคืนหนี้เงินต้นที่รัฐบาลกู้โดยตรงกลับได้รับการจัดสรรเพียง 1,378 ล้านบาท หรือคิดเป็นสัดส่วนต่องบประมาณแค่ 0.06%
ขณะที่ปีงบประมาณ 2554 ที่พรรคประชาธิปัตย์เป็นแกนนำรัฐบาล ได้จัดสรรงบชำระคืนต้นเงินกู้ของรัฐบาล 10,395 ล้านบาท หรือเทียบเท่ากับ 0.5% ของงบประมาณรายจ่าย แต่ถือว่าน้อยเมื่อเทียบกับภาระหนี้เงินต้นที่ครบกำหนดซึ่งมีจำนวนถึง 173,399 ล้านบาท หรือเทียบเท่ากับ 8% ของงบประมาณรายจ่าย
ในอดีตที่ผ่านมา การจัดสรรงบชำระคืนหนี้เงินต้นของรัฐ ส่วนใหญ่จัดสรรงบประมาณชำระเงินต้นน้อยมากเมื่อเทียบกับเงินต้นที่ครบกำหนดชำระคืน โดยข้อมูลจากสำนักบริหารหนี้ (สบน.) ระบุว่า ตั้งแต่ปี 2547-2554 รัฐบาลมีหนี้ครบกำหนดชำระเฉลี่ย 5-7% ของงบประมาณ ในขณะที่สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ได้รับการจัดสรรงบชำระหนี้เงินต้นเฉลี่ยเพียง 2-3% ต่อปีเท่านั้น แต่มีข้อสังเกตว่า เมื่อรัฐบาลมีการดำเนินนโยบายประชานิยม “ลด แลก แจก แถม” มากขึ้นเท่าไร การจัดสรรงบประมาณไปชำระคืนหนี้ก็ยิ่งน้อยลง ทำให้ สบน. ต้องยืดการชำระหนี้ (Rollover) เงินต้นบางส่วนออกไปเรื่อยๆ เท่ากับเป็นผลักภาระหนี้ไปไว้ในอนาคตนั่นเอง
เพราะฉะนั้น ตราบใดที่ภาระเงินต้นไม่ลดลง ก็ไม่มีทางลดภาระดอกเบี้ยลงได้เช่นกัน แม้จะผลักภาระดอกเบี้ยหนี้ของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ที่ในอดีตต้องตั้งงบประมาณรายจ่ายปีละ 50,000-60,000 ล้านบาท
ทั้งนี้ ณ วันที่ 30 กันยายน 2554 หนี้สาธารณะคงค้างมีจํานวนทั้งสิ้น 4.44 ล้านล้านบาท หรือ 41.66% ของผลิตภัณฑ์มวลรวม (GDP) ขณะที่หนี้รัฐบาลมีจำนวน 3.01 ล้านล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 71.5% ของหนี้สาธารณะทั้งหมด สะท้อนว่า ถ้าหนี้รัฐบาลไม่ปรับลดลงอย่างมีนัยสำคัญ ย่อมทำให้หนี้สาธารณะยังคงอยู่ในระดับสูง กลายเป็นความเสี่ยงในระยะยาว (ดูข้อมูลเพิ่มเติม รายละเอียดหนี้สาธารณะคงค้าง)
นายจักรกฤศฏิ์ พาราพันธกุล ให้ความเห็นเกี่ยวกับการชำระหนี้เงินต้นที่น้อยเกินไปว่า ไม่เป็นการรักษาวินัยทางการคลัง ซึ่งที่ผ่านมา สบน. พยายามบริหารหนี้เงินต้นโดยเรียกร้องให้รัฐบาลจัดสรรงบชำระเงินต้นที่ครบกำหนดต่องบประมาณรายจ่ายแต่ละปีไม่ต่ำกว่า 3% แต่ไม่เคยมีรัฐบาลใดดำเนินการได้ตามเป้าหมาย
“ที่ผ่านมา สบน. ต้อง Rollover หนี้ที่ไม่ได้รับการจัดสรรงบประมาณ ทำให้หนี้คงค้างไม่ได้ลดลงเพียงแต่ยืดระยะเวลาการชำระหนี้ออกไปในอนาคต ขณะที่หนี้ก่อใหม่ก็เพิ่มขึ้น หากปล่อยให้เป็นแบบนี้ต่อไป อาจมีปัญหาการชำระคืนหนี้ในอนาคตได้” ผู้อำนวยการ สบน. กล่าว
การจัดสรรงบชำระเงินต้นที่น้อยนิด อาจกล่าวได้ว่า รัฐบาลกำลัง “เหนียวหนี้” หรือ “ไม่รักษาวินัยการคลัง” ก็ว่าได้ แม้ว่าภาระหนี้ต่องบประมาณจะลดลงเหลือ 9.33% แต่ยอดหนี้คงค้างไม่ได้ลดลงมากหรือแทบจะไม่ลดลงเลย ตรงข้ามกลับเพิ่มมากขึ้น ทั้งหนี้เดิมและหนี้ใหม่ที่รัฐบาลกำลังจะก่อขึ้นมา หากปล่อยแบบนี้ไปเรื่อยๆ อาจทำให้รัฐบาลไม่มีเงินไปชำระหนี้ กลายเป็นความเสี่ยงด้านการคลัง ดังนั้น แม้สัดส่วนภาระหนี้ต่องบประมาณจะต่ำก็ไม่ควรชะล่าใจ
ประเด็นนี้ ดร.ประสาร ไตรรัตน์วรกุล ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.)ได้กล่าวว่า โดยศักยภาพ ประเทศไทยขีดเส้นหนี้สาธารณะไว้ที่ 60% ของจีดีพี ตอนนี้ 40% โดยมองว่าถ้าขาดดุลงบประมาณ 300,000-400,000 ล้านบาท คิดเป็นประมาณ 2.5-3% ของจีดีพี หากขาดดุล 2.5% ต่อปีไปเรื่อยๆ จนถึงปี 2562 หนี้สาธารณะจะชนเพดาน 60% ของจีดีพี (อ่าน “ประสาร ไตรรัตน์วรกุล” ผู้ว่าแบงก์ชาติ เล่าปมร้อน ร่าง พ.ร.ก.โอนหนี้กองทุนฟื้นฟู)
ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ฟันธงว่า หากรัฐบาลยังขาดดุลงบประมาณ กู้เงินลงทุนจำนวนมากแบบนี้ไปเรื่อยๆ และยังเดินหน้าทำนโยบายประชานิยม โดยเฉพราะโครงการรับจำนำข้าว ขณะที่ด้านรายได้ หากไม่มีเข้ามามากอย่างที่ประมาณการไว้ คาดว่าอีก 5 ปีข้างหน้า หนี้สาธารณะจะเพิ่มสูงขึ้นชนเพดานกรอบวินัยการคลังที่ 60% ต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) และการที่รัฐบาลชำระคืนเงินต้นเพียงนิดเดียวเท่ากับปัดปัญหาไปในอนาคต ถ้าเป็นแบบนี้เรื่อยๆ สุดท้ายรัฐบาลอาจไม่มีเงินไปชำระคืนหนี้เงินต้น เมื่อถึงวันนั้น ประเทศไทย “เจ๊ง” แน่นอน
“ปัจจุบัน หนี้สาธารณะต่อจีดีพีอยู่ที่ประมาณ 40% ต่อจีดีพี ถือว่าเป็นระดับที่ที่ไม่น่าห่วง แต่ก็ประมาทไม่ได้ เพราะภาระหนี้เวลาเพิ่มขึ้นก็จะเพิ่มขึ้นเร็ว ดังนั้น ถ้ารัฐบาลไม่ระมัดระวัง และไม่เลิกโครงการประชานิยม โดยเฉพาะโครงการจำนำข้าวต้องเลิกจะช่วยได้มาก อย่างไรก็ตาม โครงสร้างเศรษฐกิจไทยกำลังเข้าสู่ระบบที่ฐานภาษีเพิ่มขึ้นโดยตัวมันเอง ก็จะทำให้รัฐบาลมีรายได้ภาษีเพิ่มขึ้นโดยที่รัฐบาลไม่ต้องทำอะไร หากเป็นเช่นนั้นก็โชคดีไป แต่ก็ยังไม่รู้ว่าจะเป็นจริงอย่างนั้นหรือไม่ ถ้าไม่เป็นแบบนั้น รัฐบาลต้องเร่งปฏิรูปภาษี ซึ่งรัฐบาลนี้ดูเหมือนไม่ค่อยให้ความสำคัญ” ผู้อำนวยการด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง ทีดีอาร์ไอ กล่าว
ทั้งนี้ กรอบวินัยการคลังเพื่อความยั่งยืนทางการคลัง มี 2 ตัวหลัก คือ สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีต้องไม่เกิน 60% และ สัดส่วนภาระหนี้ต่องบประมาณต้องไม่เกิน 15% ซึ่งการกำหนดกรอบภาระหนี้ต่องบประมาณไว้ไม่เกิน 15% มีแนวคิดคือ รัฐบาลจะได้ไม่นำเงินไปใช้หนี้จนไม่มีเงินลงทุน ดังนั้น ภายใต้แนวความคิดความยั่งยืนทางการคลัง จึงกำหนดว่า งบลงทุนควรมีการจัดสรรน้อยกว่า 25% ของงบประมาณรายจ่ายแต่ละปี
หากดูตามกรอบวินัยการคลัง 2 ตัวหลักดังกล่าว ก็ถือว่ารัฐบาลสอบผ่าน มีวินัยการคลัง แต่หากพิเคราะห์ให้ดีจะเห็นว่า ภาระหนี้ต่องบประมาณ แม้จะต่ำกว่ากรอบที่กำหนดไว้มาก แต่หนี้เงินต้นกลับแทบไม่ได้รับการชำระคืนเลย ที่สำคัญ แม้การจัดสรรภาระหนี้ต่องบประมาณจะมีสัดส่วนเพียง 9.33% ต่ำกว่ากรอบที่กำหนดไว้ไม่เกิน 15% ของงบประมาณ ส่วนต่างที่เหลือแสดงว่า รัฐบาลยังมีเงินเพียงพอไปจัดสรรงบลงทุนให้เป็นไปตามกรอบความยั่งยืนทางการคลัง แต่จากข้อมูลงบประมาณปรากฎว่า งบลงทุนต่ำกว่า 25% ของงบประมาณรายจ่าย โดยงบลงทุนอยู่ระดับต่ำมาตั้งแต่หลังวิกฤตเศรษฐกิจการเงินปี 2540 และช่วงไหนที่รัฐบาลนิยมใชัโครงการประชานิยมเป็นนโยบายหลักในการหาเสียง งบลงทุนก็ยิ่งน้อยลงไปอีก
การลงทุนที่อยู่ระดับต่ำของรัฐบาลสะท้อนว่า การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานที่รัฐบาลต้องดำเนินการเพื่อวางอนาคตของประเทศระยะยาวไม่ได้รับการดูแล ทำให้การพัฒนาประเทศยกระดับการแข่งขันเพื่อเพิ่มศักยภาพเศรษฐกิจของประเทศถดถอย ประเด็นเหล่านี้พูดกันมานานแล้ว แต่ไม่มีรัฐบาลไหนจริงใจและจริงจังให้ความสำคัญกับการลงทุนระยะยาวเพื่อความยั่งยืนของเศรษฐกิจในระยะยาวเลย
เพราะฉะนั้น ความจริงที่ซ่อนอยู่คือ ตัวเลขกรอบวินัยการคลังทั้งหนี้สาธารณะต่อจีดีพี ภาระหนี้ต่องบประมาณ แม้ยังอยู่ในกรอบที่กำหนดไว้ แต่ไม่ได้หมายความว่าฐานะการคลังมั่นคงแข็งแรง ตรงข้ามกลับมีความเปราะบาง และมีความเสี่ยงรออยู่ข้้างหน้า รัฐบาลจึงควรบอกความจริงกับประชาชน มากกว่าจะมาแฉกันแค่เปลือกนอกเท่านั้น
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
