นโยบายรัฐบาลกับการลดความเหลื่อมล้ำ

27 มีนาคม 2014

ภาวิน ศิริประภานุกูล

การลดความเหลื่อมล้ำถือเป็นประเด็นสำคัญที่หลายๆ ประเทศทั่วโลกให้ความสำคัญ โดยมาตรการของรัฐบาลเพื่อปรับลดความเหลื่อมล้ำมีความขัดแย้งกับหลักประสิทธิภาพในทางเศรษฐศาสตร์ ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อศักยภาพของประเทศในระยะยาวได้ครับ อย่างไรก็ตามข้อค้นพบใหม่ในประเด็นนี้ให้การสนับสนุนต่อการดำเนินมาตรการเพื่อปรับลดความเหลื่อมล้ำของรัฐบาล ในบทความนี้ผมจะเล่าถึงข้อค้นพบดังกล่าวให้ฟังกันครับ

โดยผมจะขอเริ่มต้นจากคำถามที่น่าสนใจคำถามหนึ่ง นั่นคือ สมมติว่าเราเป็นผู้ปกครองของเด็กหนุ่ม 2 คน และเรามีที่ดินอยู่หนึ่งแปลง เราจะยกที่ดินแปลงดังกล่าวให้กับใคร ระหว่างเด็กหนุ่มที่ขยันขันแข็ง มีความสามารถสูง และมีอาชีพพอเลี้ยงตัวได้อยู่ระดับหนึ่งแล้ว กับเด็กหนุ่มอีกคนหนึ่งที่ขี้เกียจ ไม่ค่อยมีความสามารถ และยังคงไม่มีอาชีพเป็นหลักเป็นแหล่ง

คำถามดังกล่าวสะท้อนแนวคิดที่สำคัญทางเศรษฐศาสตร์ครับ นั่นคือ การหยิบยื่นทรัพยากรจำนวนหนึ่งให้กับผู้คนในสังคม ถ้าหากเรายื่นให้กับผู้คนที่มีความสามารถสูง ทรัพยากรชิ้นนั้นน่าจะถูกใช้อย่างมีประสิทธิภาพและสร้างผลตอบแทนให้กับสังคมโดยรวมในระดับสูง ในขณะที่ การหยิบยื่นทรัพยากรให้กับผู้คนที่ขาดแคลนอาจทำให้ผลตอบแทนสังคมจากทรัพยากรชิ้นดังกล่าวลดต่ำลงไป แต่ก็อาจถือเป็นการหยิบยื่นโอกาสให้กับผู้คนที่ขาดแคลนดังกล่าว

คำถามดังกล่าวเป็นสะท้อนถึงความขัดแย้งกันระหว่างหลักประสิทธิภาพและหลักความเป็นธรรมในทางเศรษฐศาสตร์ได้เป็นอย่างดี ถ้าแปลงให้เข้าใจง่ายก็เป็นความขัดแย้งระหว่างการเติบโตทางเศรษฐกิจกับความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจครับ

ทีนี้ผมจะลองเพิ่มเติมทางเลือกอีกอันหนึ่งเข้าไปนะครับ โดยสมมุติว่า ถ้าเรา ในฐานะผู้ปกครอง สามารถบังคับเด็กหนุ่มทั้งสองคนได้ ทางเลือกใหม่อีกทางหนึ่งจะเกิดขึ้น นั่นคือ เราอาจยกที่ดินแปลงดังกล่าวให้กับเด็กหนุ่มที่มีความสามารถสูง และบังคับให้เขาตัดแบ่งผลประโยชน์บางส่วนที่ได้จากที่ดินผืนดังกล่าวให้กับเด็กหนุ่มอีกคนหนึ่งที่ไม่ค่อยมีความสามารถได้

ทางเลือกที่สามนี้ดูเหมือนจะมีความน่าสนใจที่สุดครับ ที่ดินถูกยกให้กับผู้ที่มีความสามารถสูง ซึ่งจะถูกนำไปสร้างผลประโยชน์ให้กับทั้งตัวเด็กหนุ่มเองและสังคมในระดับที่สูงกว่าทางเลือกในการยกที่ดินให้กับเด็กหนุ่มที่มีความสามารถต่ำ ในขณะที่เด็กหนุ่มที่มีความสามารถต่ำก็อาจได้รับประโยชน์จากที่ดินผืนดังกล่าวได้ในระดับหนึ่ง

ในความเป็นจริงนั้น ทรัพยากรอาจถูกจัดสรรผ่านกลไกบางอย่างไปสู่ผู้ที่มีความสามารถสูง เพื่อนำไปสร้างผลประโยชน์ระดับสูงสุดให้กับสังคม จากนั้น สังคมอาจอาศัยรัฐบาลในการทำหน้าที่จัดสรรผลตอบแทนจากทรัพยากรดังกล่าวบางส่วนไปให้แก่ผู้ที่มีความสามารถต่ำกว่า ผ่านเครื่องมือบางอย่างของรัฐบาล อาทิ การจัดเก็บภาษีและโครงการใช้จ่ายต่างๆ ของรัฐบาล เป็นต้น

ประเด็นสำคัญที่ยังคงเหลืออยู่เกี่ยวกับทางเลือกหลังสุดนี้อยู่ที่สัดส่วนในการจัดแบ่งผลประโยชน์ระหว่างผู้ที่มีความสามารถสูง ที่ได้ครอบครองทรัพยากร และผู้ที่มีความสามารถต่ำ ที่ไม่ได้ครอบครองทรัพยากรดังกล่าว

ในกรณีที่ผลประโยชน์ส่วนใหญ่ตกอยู่กับผู้ที่มีความสามารถสูง ผลประโยชน์ดังกล่าวจะเป็นแรงจูงใจสำคัญที่ทำให้ผู้ที่มีความสามารถสูงพยายามสร้างผลประโยชน์จากทรัพยากรที่ครอบครองให้มากที่สุด ในขณะที่ ในกรณีที่ผลประโยชน์ในสัดส่วนเพียงเล็กน้อยเท่านั้นที่ตกอยู่กับผู้ที่มีความสามารถสูง ก็จะทำให้ผู้ที่มีความสามารถสูงดังกล่าวขาดแรงจูงใจในการพยายามนำทรัพยากรไปหาผลประโยชน์ต่อไป

ในอีกด้านหนึ่ง การจัดสรรผลประโยชน์ระดับสูงให้กับผู้ที่มีความสามารถต่ำจะยิ่งปรับลดแรงจูงใจในการทำงานรวมถึงแรงจูงใจในการพัฒนาตนเองของผู้คนกลุ่มนี้ เนื่องจากอาจได้รับการจัดสรรผลประโยชน์ที่เพียงพออยู่แล้ว ไม่ต้องพยายามทำงานหรือพัฒนาตนเองเพิ่มเติมเพื่อให้ได้รับเลือกเป็นผู้ครอบครองทรัพยากรในอนาคตแต่อย่างใด

การขาดแรงจูงใจในการทำงานและการพัฒนาตนเองนี้เป็นเรื่องอันตรายต่อสังคมโดยรวมเป็นอย่างยิ่งครับ เนื่องจากในระยะยาวแล้วสังคมจะไม่สามารถเติบโตขึ้นได้จากทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด โดยอาจเกิดกรณีของการหยุดนิ่งทางเศรษฐกิจหรือการปรับตัวลดลงทางเศรษฐกิจเนื่องจากความเสื่อมโทรมลงของทรัพยากรในท้ายที่สุด

ด้วยแนวคิดลักษณะนี้ นักเศรษฐศาสตร์กระแสหลักจำนวนมากจึงไม่เห็นด้วยกับมาตรการในลักษณะของการปรับลดความเหลื่อมล้ำผ่านมาตรการด้านภาษีหรือโครงการใช้จ่ายของรัฐบาลลักษณะต่างๆ ยกเว้นเพียงมาตรการในลักษณะ Negative Income Tax หรือมาตรการกระจายรายได้อื่นๆ ที่การปรับลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจมาพร้อมกันกับแรงจูงใจให้ผู้คนมีความพยายามในการทำงานหรือการพัฒนาตนเองมากยิ่งขึ้น เท่านั้น

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายจากนักเศรษฐศาสตร์กลุ่มนี้จะอยู่ในเชิงที่กำหนดให้รัฐบาลจัดสรรสินค้าหรือบริการขั้นต่ำสุดให้กับผู้คนทุกกลุ่มเพื่อให้เพียงพอต่อการดำรงชีวิตอยู่รอดได้เพียงเท่านั้น ผลประโยชน์เพิ่มเติมนอกเหนือจากนั้นจะต้องได้มาจากการแข่งขัน การทำงานหนัก หรือการพัฒนาตนเอง โดยการมีอยู่ของความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจไม่ใช่เรื่องเลวร้าย แต่เป็นแรงผลักดันให้มีการพัฒนาตนเองให้สูงมากยิ่งขึ้นไปอีกในอนาคตครับ

ทีนี้ ลองมาเพิ่มความซับซ้อนให้กับกรณีจำลองข้างต้นของเราอีกสักระดับหนึ่งนะครับ ตอนนี้สมมุติว่าเราไม่ใช่ผู้ปกครองของพวกเด็กหนุ่ม แต่เราเป็นเพียงผู้แทนที่ได้รับการเลือกตั้งมาจากกลุ่มเด็กหนุ่ม 3 คน มีการตกลงยกที่ดินผืนหนึ่งให้กับเด็กหนุ่มคนที่มีความสามารถสูงที่สุด ในขณะที่มีข้อตกลงกันว่าเราจะจัดเก็บผลประโยชน์ที่ได้จากที่ดินผืนนั้นเพื่อนำไปแจกจ่ายให้กับเด็กหนุ่มอีกสองคนที่เหลือ โดยคำถามคือ เราควรจะจัดเก็บผลประโยชน์ที่ได้จากที่ดินผืนนั้นในสัดส่วนสักเท่าไหร่

ประเด็นการกำหนดสัดส่วนในการจัดเก็บผลประโยชน์ที่จะกระทบต่อแรงจูงใจในการทำงานของเด็กหนุ่มที่มีความสามารถสูงจะยังคงอยู่เช่นเดิมครับ โดยถ้าหากกำหนดสัดส่วนผลประโยชน์ให้กับเด็กหนุ่มที่มีความสามารถสูงน้อยเกินไปจะกระทบกับความพยายามในการทำงานเพื่อหาผลประโยชน์ของเด็กหนุ่มคนดังกล่าว

แรงจูงใจสำหรับเด็กหนุ่มอีก 2 คนที่เหลือก็ยังคงอยู่เหมือนเดิม โดยการกำหนดสัดส่วนผลประโยชน์ให้กับเด็กหนุ่ม 2 คนนี้มากเกินไปจะยังคงทำให้แรงจูงใจในการพยายามทำงานและพัฒนาตนเองปรับตัวลดลงไป ซึ่งก็จะส่งผลกระทบต่อสังคมในภาพรวมในระยะยาว

แต่ความแตกต่างของกรณีศึกษาหลังสุดนี้จะอยู่ที่ปัญหาทางการเมืองที่เด็กหนุ่มอีก 2 คนอาจก่อขึ้นจากความไม่พอใจต่อการกำหนดสัดส่วนผลประโยชน์ที่ต่ำกว่าระดับที่พวกเขายอมรับได้ โดยปัญหาทางการเมืองนี้อาจส่งผลกระทบให้ต้องมีการทบทวนการใช้ประโยชน์ที่ดินผืนดังกล่าวใหม่ หรืออาจทำให้การนำที่ดินไปใช้ประโยชน์หยุดชะงักลงไปในบางช่วงเวลา

ในความเป็นจริงแล้วเราสังเกตเห็นปรากฏการณ์ลักษณะนี้จากหลายๆ ประเทศทั่วโลก ในช่วงเวลาที่แตกต่างกันไป โดยสะท้อนออกมาจากความสัมพันธ์ที่ว่า การกำหนดมาตรการเพื่อการลดความเหลื่อมล้ำของรัฐบาลในระดับที่แตกต่างกันในแต่ละประเทศทั่วโลก ส่งผลให้เกิดความแตกต่างกันในเรื่องของความต่อเนื่องในอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของแต่ละประเทศ

งานศึกษาของ Jonathan Ostry, Andrew Berg และ Charalambos Tsangarides นักเศรษฐศาสตร์ของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (หรือ IMF) ที่มีชื่อว่า Redistribution, Inequality, and Growth เมื่อเร็วๆ นี้ สร้างหลักฐานยืนยันคำกล่าวข้างต้น โดยอาศัยข้อมูลเชิงประจักษ์ที่เกิดขึ้นจากหลายๆ ประเทศทั่วโลก

งานศึกษาที่ว่านี้อาศัยฐานข้อมูลใหม่ที่ทำให้พวกเขาสามารถคำนวณระดับการใช้มาตรการลดความเหลื่อมล้ำของรัฐบาลแต่ละประเทศทั่วโลกออกมาได้ จากนั้นพวกเขานำเอาระดับการใช้มาตรการเพื่อลดความเหลื่อมล้ำดังกล่าวไปวิเคราะห์หาความสัมพันธ์ทางสถิติกับความต่อเนื่องในอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ

ผลลัพธ์ที่ได้จากงานศึกษามีความน่าสนใจเป็นอย่างยิ่งครับ โดยระดับการใช้มาตรการเพื่อลดความเหลื่อมล้ำของรัฐบาลมีความสัมพันธ์ในเชิงบวกกับความต่อเนื่องของอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศอย่างชัดเจน

นอกจากนั้น ความต่อเนื่องของอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจดังกล่าวยังให้น้ำหนักของผลกระทบเหนือกว่าการเติบโตในระดับสูงเป็นครั้งคราวของประเทศด้วย ซึ่งทำให้ในที่สุดแล้ว ระดับการใช้มาตรการลดความเหลื่อมล้ำของรัฐบาลมีความสัมพันธ์ในเชิงบวกกับอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศในระยะปานกลางถึงระยะยาว ถึงแม้ว่าระดับการใช้มาตรการเพื่อลดความเหลื่อมล้ำจะมีความสัมพันธ์เชิงลบเล็กน้อยกับการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะสั้นก็ตาม

ข้อค้นพบนี้ เมื่อนำมาประยุกต์กับกรณีจำลองของเราจะบอกว่า ในระยะยาวแล้ว ความขัดแย้งทางการเมืองที่อาจสร้างอุปสรรคต่อการใช้ประโยชน์ทรัพยากรอย่างต่อเนื่องมีความสำคัญเหนือกว่าแรงจูงใจในการทำงานที่ปรับตัวลดลงจากการกำหนดสัดส่วนผลประโยชน์สำหรับผู้ที่ครอบครองทรัพยากรในระดับที่น้อยลงไป

และข้อค้นพบนี้จะสนับสนุนข้อเรียกร้องที่ให้รัฐบาลของแต่ละประเทศดำเนินนโยบายเพื่อปรับลดความเหลื่อมล้ำในระดับที่เข้มข้นมากยิ่งขึ้น โดยไม่ต้องกังวลต่อแรงจูงใจการในทำงานและการพัฒนาตนเองที่ปรับตัวลดลงครับ

แน่นอนว่า แม้แต่นักวิจัยผู้เขียนบทความข้างต้นเองยังกล่าวถึงข้อควรระวังเกี่ยวกับข้อค้นพบนี้ โดยผลการวิเคราะห์ดังกล่าวอาศัยข้อมูลระหว่างประเทศเป็นสำคัญ ซึ่งอาจได้รับผลกระทบจากลักษณะเฉพาะตัวของแต่ละประเทศได้ แต่ข้อค้นพบนี้ก็ดูเหมือนจะได้รับการตอบรับเป็นอย่างดีจากหลายๆ ภาคส่วนทั่วโลก
ไม่แน่ครับ ว่านี่อาจเป็นจุดเริ่มต้นของการปรับเปลี่ยนมาตรการภาครัฐทั่วโลกให้หันมาสนใจปัญหาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจให้มากยิ่งขึ้น