ผู้เชี่ยวชาญการเงินการคลังเสนอปฏิรูป”เงินนอกงบประมาณ” ต้องผ่านสภา-ทำบัญชีมาตรฐาน-ปรับระบบตรวจสอบ” สกัดประชานิยมแบบไม่รับผิดชอบ

“ดร.อัมมาร” ชี้รัฐบาลศรีธนชัยใช้ช่องโหว่งบประมาณ ทำประชานิยมแบบไม่รับผิดชอบ ทางออกการใช้เงินนอกงบประมาณต้องผ่านรัฐสภา–ทำบัญชีมาตรฐาน–ฟื้นฟูอำนาจ สตง. ขณะที่ “ดร.นิพนธ์” เสนอออกกฎหมายบังคับการทำบัญชีและรายงานข้อมูล “ดร.สมชัย” จี้ทำรายงานข้อมูลฉบับประชาชน ด้าน “ดร.สกนธ์” แนะรื้อระบบราชการ ต้นเหตุของปัญหาการใช้งบประมาณ ส่วน “ดร.นิตินัย” ยกกฎหมายต่างประเทศปรับใช้กับไทย

วันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2557 สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) จัดเสวนา “ทีดีอาร์ไอชวนคิด-ชวนคุยข้อเสนอปฏิรูปประเทศไทย” หัวข้อ “การสร้างวินัยทางการเงินและการคลัง” โดยมีผู้ชวนคิด-ชวนคุยจากทีดีอาร์ไอคือ ดร.อัมมาร สยามวาลา นักวิชาการเกียรติคุณ ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัยด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง

และผู้ร่วมคิด-ร่วมคุยจากบุคคลภายนอก คือ ดร.นิตินัย ศิริสมรรถการ ผู้เชี่ยวชาญสถาบันวิจัยนโยบายเศรษฐกิจการคลัง และ ดร.สกนธ์ วรัญญูวัฒนา อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และดำเนินการเสวนาโดย นายอิสร์กุล อุณหเกตุ นักวิจัยสถาบันวิจัย ทีดีอาร์ไอ

ในเวทีเสวนาเห็นตรงกันว่า การจะสร้างวินัยทางการเงินและการคลัง จะต้องปิด “ช่องโหว่” ของ พ.ร.บ.วิธีงบประมาณ พ.ศ. 2502 โดยข้อเสนอหลักๆ ที่เห็นพ้องกันคือ หนึ่ง งบประมาณสำหรับโครงการของรัฐทั้งเงินในงบประมาณและเงินนอกงบประมาณจะต้องให้รัฐสภาอนุมัติ สอง ต้องมีการจัดทำบัญชีมาตรฐานสำหรับโครงการรัฐที่สำคัญๆ และ สาม ต้องมีระบบตรวจสอบที่รัดกุมและเป็นกลาง

ถอดบทเรียนจำนำข้าว ป้องกันประชานิยมแบบไม่รับผิดชอบ

ดร.อัมมาร สยามวาลา นักวิชาการเกียรติคุณ ทีดีอาร์ไอ
ดร.อัมมาร สยามวาลา นักวิชาการเกียรติคุณ ทีดีอาร์ไอ

ดร.อัมมารกล่าวว่า สิ่งที่พูดจะอ้างถึงประสบการณ์ของประเทศไทยอันสืบเนื่องมาจาก “โครงการจำนำข้าว” เป็นตัวอย่าง แต่ผลกระทบสิ่งต่างๆ สามารถตีความมากกว่าจำนำข้าว โดยสะท้อนถึงอำนาจที่ฝ่ายบริหารรวบเข้ามาเป็นของตัวเองมากขึ้นเรื่อยๆ โดยไม่แยแสแม้กระทั่งรัฐสภา ซึ่งที่ทำมาหลายๆ ปีไม่ใช่เฉพาะโครงการจำนำข้าวเป็นการ “ยำยี” ฝ่ายรัฐสภา ทั้งที่ในระบบปกติการบริหารในระบบรัฐสภาเสียงข้างมากก็เป็นพวกเดียวกันกับฝ่ายบริหาร

ในต่างประเทศอำนาจรัฐสภาสำคัญ เพราะมีอำนาจในการดูแลการใช้จ่ายและการเงินของรัฐบาล อย่างไรก็ตาม แม้แต่ต่างประเทศเองรัฐบาลก็ค่อนข้างลิดรอนอำนาจรัฐสภาพอสมควร คือบอกว่า กฎหมายต่างๆ ที่ออกนั้น ถ้าเป็นกฎหมายว่าด้วยการเงิน ต้องให้นายกรัฐมนตรีอนุมัติ มีสิ่งต่างๆ เหล่านั้นเข้ามา แต่สำหรับประเทศไทยชัดเจนกว่านั้น

ดร.อัมมารกล่าว่า โดยทั่วไปหลักการมีอยู่ว่า การใช้จ่ายของรัฐบาลทุกบาททุกสตางค์จะต้องได้รับการอนุมัติจากรรัฐสภา ซึ่งดูจากกฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 ก็ดูเหมือนจะเคารพตามนั้น แต่มันเริ่มมี “loophole” หรือ ช่องโหว่ใหญ่พอที่ “มวลมหาประชาชน” จะเดินผ่านได้อย่างสบาย

ยกเว้นกรณีบัญญัติไว้ในมาตรา 23 ตรี ว่า ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ จะจ่ายเงินหรือก่อหนี้ผูกพันได้เฉพาะตามที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี หรือ พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม หรือตามอำนาจที่มีอยู่ตามกฎหมายอื่น

“ผมไม่รู้ว่า ธ.ก.ส. (ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร) มีอำนาจอะไรไปรับจำนำ แล้วก่อหนี้เยอะแยะจนไม่สามารถจ่ายชาวนาได้ อันนี้เป็นเรื่องสำคัญ เพราะฉะนั้น หลักการทางกฎหมายเวลานี้ อย่างน้อยที่สุดมีช่องโหว่ ” ดร.อัมมารกล่าว

เสนอตั้ง “งบประมาณพิเศษ” กรณีรัฐบาลกู้เงินทำโครงการ

ดังนั้น ถ้าต้องการให้รัฐสภากลับเข้ามามีบทบาทและมีอำนาจอย่างชัดเจน ดร.อัมมารเสนอว่า จะต้องมีการกำหนดให้มีการ “ตั้งงบประมาณพิเศษ” เพื่อจะใช้ในกิจการต่างๆ ที่ทำให้รัฐต้องเป็นหนี้ แม้กระทั่งธนาคารของรัฐ เช่น ออมสิน หรือ ธ.ก.ส เพื่อให้การใช้เงินนอกงบประมาณเข้ามาอยู่ในกระบวนการงบประมาณ

ข้อเสนอดังกล่าวอาจมีคนบอกว่า คงไม่ได้ป้องกันอะไร เพราะเขา (นักการเมือง) อาจสั่งด้วยปาก หรือสั่งให้พรรคพวกโหวตให้ แต่ดร.อัมมารเชื่อว่าจะป้องกันได้ระดับหนึ่ง เพราะการทำอย่างนั้นจะมีผลพวงตามมาคือ หนึ่ง วงเงินงบประมาณเป็นเรื่องที่โปร่งใสจะต้องระบุไว้ในกฎหมาย

สอง อะไรที่อยู่ในงบประมาณจะต้องมีการทำบัญชีตรวจสอบบัญชี

“ผมคิดว่าเรื่องอื้อฉาวที่ใหญ่ที่สุดของโครงการจำนำข้าวคือเป็นโครงการที่ไม่มีบัญชี บัญชีเกิดขึ้นเมื่อมีการตั้งคณะอนุกรรมการปิดบัญชีที่ไม่มีบัญชี คือ คนปิดบัญชีต้องตะลอนไปเก็บรวบรวมข้อมูลเอง ผมคิดว่าอันนี้เป็นเรื่องอื้อฉาวที่ผมยอมรับไม่ได้ คุณริอ่านจะเป็นพ่อค้าข้าวรายใหญ่ที่สุดในโลก มีอำนาจผูกขาดเหนือตลาดโลก แต่คุณไม่ทำบัญชี คุณไม่รู้ว่าอะไรอยู่ที่ไหน นอกจากนี้ สตง. (สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน) ก็ไม่มีบัญชีไปตรวจ ก็ไม่มีทางไปตามข้อมูลได้” ดร.อัมมารกล่าว

ทั้งนี้ ดร.อัมมารได้อ้างถึงบันทึก สตง. ที่ส่งให้นายกรัฐมนตรีในกรณีโครงการจำนำข้าว โดยบอกว่า ถ้าอ่านจะพบว่า สตง. ไม่มีอำนาจเข้าไปตรวจสอบกระทรวงพาณิชย์ ไปตรวจสต็อกข้าว หรือตรวจสอบอะไรเลย เพราะไม่มีบัญชี ไม่มีการตรวจสอบใดๆ ทั้งสิ้น และถ้าหากรัฐมนตรีกระทรวงใดก็ตามบอกข้อมูลนี้เป็นความลับ แม้กระทั่ง สตง. ก็ไม่มีอำนาจไปขอ ทั้งที่ สตง. มีอำนาจตรวจเงินแผ่นดิน แต่ไม่มีอำนาจไปตรวจสอบเรื่องนี้ได้ และเรื่องนี้ไม่ใช่ปัญหาเฉพาะจำนำข้าว แต่เป็นปัญหาที่ฝังอยู่ในระบบราชการของเรา และเป็นช่องโหว่ใหญ่ คิดว่าถ้าปล่อยให้ทิ้งไว้ ช่องโหว่นี้จะถูกใช้พร่ำเพรื่อ

“ไม่ทราบว่าแรกเริ่มเดิมทีที่ช่องโหว่นี้ถูกใช้เมื่อไร ที่ผมทราบแน่นอนก็คือตอนต้นรัฐบาลทักษิณ 1 คือตอนทำโครงการหมู่บ้านละ 1 ล้าน แต่คิดว่าโจทย์แรกที่เราต้องคิดเรื่องปฏิรูปอะไรก็แล้วแต่ จะต้องแก้ไขส่วนนี้ให้มีความชัดเจนขึ้น” ดร.อัมมารกล่าว

นอกจากนี้ ถ้ามีการตั้งงบประมาณพิเศษ เวลาสตางค์หมดก่อนยุบสภาจะได้เตรียมไว้ ถ้าใช้วงเงินเกิน 5 แสนล้านบาทที่กำหนดไว้เป็นมติ ครม. รัฐบาลก็ต้องบากหน้าไปหารัฐสภา ขอขยายวงเงินให้เรียบร้อย แต่วันนี้รัฐสภาก็มีข้อถกเถียงเป็น “ศรีธนญชัย” กันอยู่ว่า โครงการจำนำข้าว 2556/57 เป็นโครงการใหม่หรือการกู้ใหม่หรือไม่

(จากซ้าย) ดร.อัมมาร สยามวาลา นักวิชาการเกียรติคุณ ทีดีอาร์ไอ ,นายอิสร์กุล อุณหเกตุ นักวิจัยสถาบันวิจัย ทีดีอาร์ไอ
(จากซ้าย) ดร.อัมมาร สยามวาลา นักวิชาการเกียรติคุณ ทีดีอาร์ไอ, นายอิสร์กุล อุณหเกตุ นักวิจัยสถาบันวิจัย ทีดีอาร์ไอ

“จะอะไรก็แล้วแต่ รู้สึกว่าเวลานี้ท่านรัฐมนตรีคลังก็บากหน้าแอ่นอกไปกู้อย่างโจ๋งครึ่มแล้ว ได้พยายามเลี่ยงไปว่าจะให้ ธ.ก.ส. ไปกู้กับออมสิน แต่เวลานี้จะให้ ธ.ก.ส. ออกพันธบัตรแล้วให้รัฐบาลรับรอง ก็เป็นการเลี่ยงบาลีการใช้อำนาจกู้เงิน” ดร.อัมมารกล่าว

“การทำบัญชีมาตรฐาน” เครื่องมือสร้างความโปร่งใส

นอกจากนี้ ดร.อัมมารยังเสนอว่า ควรมีการจัดทำ “program budgeting” สำหรับโครงการสำคัญๆ ของรัฐบาล เช่น โครงการจำนำข้าวเป็นตัวอย่างที่ชัดเจน คือไม่ห้ามทำจำนำข้าว แต่ต้องมีโปรมแกรมที่ระบุชัดเจนถึงเงินที่จะใช้ และที่มาของเงินแต่ละปี เสร็จแล้วในปีถัดไปถ้าเงินไม่พอ ก็ต้องมีกฎออกมาด้วยว่าจะต้องปิดบัญชีทุกปี

และถ้าทำเกินไปจนเงินหมด ขาดทุน เมื่อไรต้องเป็นภาระการคลัง สิ่งต่างๆ เหล่านี้ต้องมีกติกาแน่นอน แต่กติกาต่างๆ จะเกิดขึ้นได้ต้องมีการทำ “บัญชีมาตรฐาน” และกำหนดขึ้นก่อนที่จะมีโครงการ ทั้งนี้การทำบัญชีส่วนหนึ่งเพื่อรู้ฐานะการเงิน และอีกส่วนเพื่อป้องกันการคอร์รัปชัน

ประเด็นหลักคือ เราต้องมีความโปร่งใส เครื่องมือหนึ่งในการสร้างความโปร่งใส และช่วยในการติดตามเรื่องได้ คือ การมีมาตรฐานบัญชีที่รัดกุม ชัดเจน เพราะการมีบัญชีเหมือนกับภาษา คือพรรคการเมือง ประชาชน พูดภาษาเดียวกัน เข้าใจกัน คือ ขาดทุน ก็แปลว่าขาดทุนอย่างนี้นะ ไม่ใช่มานั่งเถียงกันว่าขาดทุนอย่างไร

“สิ่งที่เกิดขึ้นผมว่ามันทุเรศ ใช้เงินไปเป็นแสนๆ ล้านยังตกลงกันไม่ได้ว่าจะวัดขาดทุนกันอย่างไร ไม่มีบัญชีด้วย การที่มีนโยบายประชานิยมสุดโต่ง หรือ มีนโยบายที่เลว ผมก็คิดว่าเป็นสิทธิของรัฐบาลที่จะทดลองทำนู่นทำนี่ ถ้าได้รับความเห็นชอบจากประชาชน แต่เมื่อรู้ว่ามันเลวแล้ว ถ้าไม่แก้ไขผมคิดว่ามันบ้า ผมคิดว่า เราต้องมีเครื่องมือที่ช่วยให้รัฐบาล ประชาชน ที่สนับสนุนนโยบายนั้นๆ ได้เห็นและเข้าใจอย่างชัดเจนว่า มันเลวแค่ไหน หรือดีอย่างไร” ดร.อัมมารกล่าว

ต้องฟื้นฟู “สตง.” ให้มีอำนาจมากขึ้น

นอกจากนี้ ดร.อัมมารระบุว่า “ระบบการตรวจสอบที่ดี” ก็เป็นประเด็นสำคัญ โดย สตง. ควรได้รับการฟื้นฟูให้มีอำนาจมากขึ้นกว่าในปัจจุบัน โดยต้องให้ สตง. มีอำนาจที่จะเข้าไปค้นอะไรก็ได้ เดินเข้าไปดูกระทรวงไหนก็ได้ เหมือนเจ้าหน้าที่กรมสรรพากรจะเดินเข้าห้างร้านไหนก็ขอดูบัญชีได้ แต่ราชการเองรู้สึกว่าอยู่เหนือกฎหมายหมด ถ้าบอกว่านี่เป็นความลับก็เป็นความลับ

“ผมเห็นที่ สตง. เขียนบันทึกถึงนายกฯ เรื่องโครงการจำนำข้าว อ่านแล้วสงสาร สตง. เขียนมาเหมือนไม่มีน้ำยา แต่ไม่ใช่เพราะเขาไม่มีน้ำยาเพราะตัวเขาเอง แต่เพราะเขาไม่มีอำนาจ แม้กระทั่งจะไปขอดูข้อมูล ขณะที่ในธุรกิจเวลาเราเป็นผู้ตรวจสอบเรามีอำนาจเยอะ เข้าไปตรวจสอบดูบัญชีได้ แม้แต่ผู้ตรวจสอบที่จ้างโดยบริษัทเอง” ดร.อัมมารกล่าว

ออกกฎหมายบังคับ “การทำบัญชี-รายงานข้อมูล”

ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ ทีดีอาร์ไอ
ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ ทีดีอาร์ไอ

ด้าน ดร.นิพนธ์มีความเห็นเช่นเดียวกันว่า จำเป็นต้องมีการทำบัญชีและเปิดเผยข้อมูล หรือรายงานข้อมูลให้สาธารณะทราบ แต่ต้องเป็นการบังคับว่ารัฐบาลต้องมีหน้าที่ทำบัญชี ต้องรายงานข้อมูล จะมาอ้างว่าการจำนำข้าวเป็นการขายแข่งกับคู่แข่งอย่างนี้อ้างไม่ได้ สมมติว่า ขายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ หรือ จีทูจี ในวันที่ขายไม่เปิดเผยข้อมูลไม่เป็นไร แต่เมื่อส่งของลงเรือแล้วจะต้องเปิดเผย เนื่องจากทั้งหมดเป็นเงินภาษีประชาชน และรัฐบาลไม่ใช่บริษัทที่ทำธุรกิจแข่งขันกัน และเงินทุกบาททุกสตางค์ไม่ใช่เงินของรัฐมนตรี แต่เป็นเงินของประชาชน

“เพราะฉะนั้นต้องมีกฎหมายบังคับเรื่องนี้ว่า เงินทุกบาททุกสตางค์ที่ควักออกไปใช้ตามนโยบาย ต้องเปิดเผยว่าเอาไปทำอะไรบ้าง และรายงานข้อมูลให้สาธารณชนทราบ ถ้ารัฐบาลหรือรัฐมนตรีไม่เปิดเผยเรื่องนี้รัฐมนตรีต้องรับผิดชอบ ตรงนี้ต้องบังคับ แต่จะไปเขียนที่ไหนอันนี้เป็นเรื่องใหญ่” ดร.นิพนธ์กล่าว

เน้นปฏิรูปการใช้เงินนอกงบประมาณ

ดร.นิพนธ์กล่าวว่า ขณะนี้ไทยมีกฎหมายด้านการเงินการคลังที่เข้มงวดเกือบใกล้เคียงกับประเทศพัฒนาแล้ว เพราะฉะนั้นการต้องมีกฎหมายที่เข้มงวดในการการก่อหนี้ของรัฐไม่แน่ใจว่าจำเป็นแค่ไหน ยกเว้นเรื่องการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณที่ยังไม่มีกติกาใดๆ และรัฐสภาไม่มีบทบาทในการพิจารณาการใช้จ่ายเลย

เพราะฉะนั้น การปฏิรูปการใช้เงินนอกงบประมาณเป็นเรื่องจำเป็นต้องทำ โดย 1) งบประมาณสำหรับนโยบายของรัฐทั้งที่มาจากงบประมาณและเงินนอกงบประมาณ มีความจำเป็นต้องให้รัฐสภาอนุมัติ 2) มีการประเมินผลกระทบจากนโยบาย และกำหนดตัวชี้วัดในการประเมินตอนเสนอโครงการ 3) ทุกสิ้นปีงบประมาณ องค์กรอิสระ เช่น สตง. ต้องเป็นผู้ประเมินผลตามตัวชี้วัด โดยเน้นความคุ้มค่าของเงินภาษี และรายงานต่อรัฐสภาก่อนจะมีการพิจารณางบประมาณประจำปี จะได้รู้ว่าใช้ไปเมื่อปีที่แล้วได้ผลมากน้อยขนาดไหน

5) ต้องกำหนดระยะเวลาตายตัวในการดำเนินงานโครงการต่างๆ เหล่านี้ ไม่ใช่ทำเรื่อยๆ ไม่มีที่สิ้นสุด 6) ระบุแหล่งเงินที่จะนำมาใช้หนี้และวิธีหาเงิน ที่สำคัญคือ เมื่อรัฐสภาพิจารณาแล้วมีประโยชน์อย่างไร แต่รัฐบาลต้องบอกด้วยว่าเมื่อขาดดุลแล้วจะเอาเงินมาจากที่ไหน จะเก็บภาษีใคร 7) ควรแก้ไข พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ กำหนดให้รัฐบาลต้องเสนอแผนการหารายได้เหมือนฝรั่งเศส-เยอรมัน เรื่องพวกนี้ถึงเวลาแล้วไม่ใช่ดูแค่รายจ่าย เรื่องรายได้ก็ต้องมีแผนที่ชัดเจน

“ที่สำคัญ ต้องเร่งรัดการตรากฎหมายการเงินการคลังตามรัฐธรรมนูญ โดยให้ครอบคลุมประเด็นต่อไปนี้ การเปิดเผยข้อมูล การทำรายงานบริหารความเสี่ยง และการตั้งสถาบันศึกษาผลกระทบของงบประมาณรายจ่ายประจำปีและผลกระทบทางการคลังในระยะปานกลางและระยะยาว” ดร.นิพนธ์กล่าว

7 แนวทางการแก้ไขปัญหาความไม่โปร่งใส

ดร.นิพนธ์ระบุว่า แม้เราจะมีกฎหมายข้อมูลข่าวสารทางราชการ แต่มีปัญหาในการปฏิบัติ ข้อมูลส่วนใหญ่ยังเป็นความลับ หน่วยราชการส่วนใหญ่ไม่เปิดเผยข้อมูลการดำเนินงาน เช่น รายรับ-รายจ่ายจำนำข้าว ประชาชนต้องเป็นฝ่ายขอข้อมูล แต่เจ้าหน้าที่รัฐก็มักปฏิเสธก่อน สร้างภาระให้ประชาชนต้องอุทธรณ์ขอข้อมูล และไม่มีบทลงโทษเจ้าหน้าที่รัฐที่ไม่เปิดเผยข้อมูล

ดังนั้น แนวทางการแก้ปัญหาความโปร่งใส จำเป็นต้องดำเนินการดังนี้คือ

1) สร้างวัฒนธรรม “ความโปร่งใส” ด้านการดำเนินงานของรัฐในกฎหมายรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะกฎหมายด้านการเงินการคลัง
2) จัดประเภทกิจกรรมกึ่งคลังตามลักษณะภาระหนี้ และวิเคราะห์สาเหตุความเสี่ยง
3) ทำบัญชี contingent liabilities ทุกประเภทตามหลักบัญชีคงค้าง
4) กำหนดหลักเกณฑ์วิธีควบคุมการค้าประกันและพฤติกรรมก่อหนี้
5) กำหนดหลักเกณฑ์เปิดเผยข้อมูล เพื่อรายงานรัฐสภา และเปิดเผยต่อสาธารณะ
6) จัดทำรายงานบริหารความเสี่ยงการคลังทุกปี และนำเสนอต่อรัฐสภาประกอบการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี
7) ก่อตั้ง “สถาบันศึกษางบประมาณและการคลังของรัฐสภา” (PBO)

ผลักดัน พ.ร.บ.จัดตั้ง Thai PBO

ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัยด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง ทีดีอาร์ไอ
ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัยด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง ทีดีอาร์ไอ

ขณะที่ ดร.สมชัยมีความเห็นสอดคล้องกับ ดร.อัมมารและ ดร.นิพนธ์ โดยขยายรายละเอียดเพิ่มเติมในส่วนของการก่อตั้ง PBO ว่า รูปธรรมในการปฏิรูปการเงินการคลัง คือ ต้องออก พ.ร.บ.จัดตั้งสำนักงบประมาณประจำรัฐสภา (Thai PBO) โดยมีหลักการคือ ให้เป็นหน่วยงานวิเคราะห์ด้านการคลังที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร การแต่งตั้งผู้บริหารไม่ขึ้นกับฝ่ายบริหาร (รัฐบาล) มีความรับผิดชอบต่อฝ่ายนิติบัญญัติและสาธารณะโดยรวม

บทบาทของ Thai PBO ต้องมีหน้าที่ทำการวิเคราะห์ภาพรวมเศรษฐกิจมหภาค ฐานะการคลังภาครัฐโดยรวม ต้นทุนการคลังของมาตรการที่สำคัญ ผลกระทบต่อเศรษฐกิจของมาตรการที่สำคัญ ต้องเป็นกลางทางการเมือง ไม่ฝักใฝ่พรรคการเมือง มีบุคลากรและได้รับงบประมาณเพียงพอ และมีอำนาจตามกฎหมายในการเข้าถึงข้อมูลการคลังทุกประเภท

ดร.สมชัยกล่าวว่า ความจำเป็นที่ต้องมี Thai PBO เพราะการคลังของไทยไม่โปรงใส เปิดเผยข้อมูลไม่ครบถ้วน โดยเฉพาะเงินนอกงบประมาณ และขาดการประเมินความเสี่ยงการคลังจาก ‘ภาระการคลังปลายเปิด’ (contingent liability) อย่างครบถ้วนและเหมาะสม ขณะที่การตั้งงบประมาณแบบยืดหยุ่นให้กับฝ่ายบริหารมากไป อาทิ งบกลาง เป็นต้น ที่สำคัญ ครม. มักอนุมัติรายจ่ายผูกพันก่อนรัฐสภาพิจารณางบประมาณ และซ่อนเร้นภาระการคลัง โดยถ่ายโอนภารกิจการคลังให้ธนาคารรัฐ (quasi-fiscal) และภาคเอกชน (เช่น ในรูป SPV)

เสนอจัดทำและเผยแพร่ “รายงายฉบับประชาชน”

ดร.สมชัยกล่าวว่า การปฏิรูปเพื่อความโปร่งใสและลดความเสี่ยงทางการคลัง จำเป็นต้องมีการเปิดเผยข้อมูลการคลังอย่างครบถ้วน โดยมีรายงาน “ฉบับประชาชน” ที่ครอบคลุมเนื้อหาการคลังระยะปานกลาง ได้แก่ ภาพรวมเศรษฐกิจมหภาค งบประมาณระยะปานกลาง 3-5 ปี (รายได้ รายจ่าย ดุลงบประมาณ) ประมาณการรายได้ภาครัฐ ต้นทุนการคลังของนโยบายใหม่ที่สำคัญ และผลกระทบต่อสาขาเศรษฐกิจ ของนโยบายการคลังโดยรวมและนโยบายใหม่ที่สำคัญ

“รายงานฉบับประชาชนจะต้องมีลักษณะที่อ่านได้ง่าย ใช้ภาษาชาวบ้าน และต้องเผยแพร่พร้อมเอกสารงบประมาณสำหรับสมาชิกรัฐสภา หรือ 3 เดือนก่อนปีงบประมาณเริ่ม” ดร.สมชัยกล่าว

ปฏิรูป “งบประมาณ-ระบบราชการ” สร้างวินัยการคลัง

ดร.สกนธ์ วรัญญวัฒนา อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ดร.สกนธ์ วรัญญูวัฒนา อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ดร.สกนธ์ กล่าวว่าโครงสร้างงบประจำในปัจจุบันเพิ่มขึ้นเร็วมาก จาก 60-70% เป็น 80% เป็นแรงกดดันให้รัฐบาลหันไปใช้เงินนอกงบประมาณและเงินจากสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ช่องโหว่ตรงนี้บังคับให้รัฐบาลออกไปใช้เงินนอกระบบ เพราะฉะนั้นต้องปฏิรูประบบราชการด้วย ไม่อย่างนั้นการใช้เฉพาะเครื่องมืองบประมาณเป็นไปไม่ได้ในการแก้ปัญหาวินัยการเงินการคลัง

เนื่องจากโครงสร้างระบบงบประมาณปัจจุบันเปรียบเหมือน “ขนมชั้น” คือมีงบประมาณรายรับ รายจ่าย ของรัฐบาลส่วนกลาง เรามีงบประมาณจังหวัด งบประมาณท้องถิ่น แต่เรามองเฉพาะงบประมาณกลางเป็นสำคัญ ขณะที่ส่วนอื่นๆ เราแทบไม่ได้ดู

นอกจากนี้ ระบบกลไกการนำเสนองบประมาณ การจัดการงบประมาณระดับรองลงไปของรัฐบาลไม่โปร่งใส มีการต่อรองกัน และทำให้ระบบงบประมาณที่เป็นแบบโครงสร้างแบบขนมชั้นไปสร้างฐานอำนาจทางการเมืองในระดับพื้นที่ และไม่เป็นแรงจูงใจให้ฝ่ายรัฐสภาปรับปรุงประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการพิจารณาของสภาเอง เพราะความชัดเจนของฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติเป็นสิ่งต่างตอบแทนซึ่งกันและกัน

ดังนั้น การที่บทบาทภาครัฐกับฝ่ายนิติบัญญัติแยกกันไม่ขาดมีผลต่อวินัยการเงินการคลัง เพราะการพิจารณา การนำเสนองบประมาณของรัฐบาลต่อรัฐสภา เป็นเรื่องต่างตอบแทน เริ่มตั้งแต่การจัดทำงบประมาณบน “ฐานกรม” ที่ ส.ส. นักการเมือง อยากได้เงินลงพื้นที่ตัวเอง ทำให้นักการเมืองวิ่งไปหาอธิบดีและข้าราชการ ดังนั้น การลดบทบาทการทำงบประมาณฐานกรมสำคัญมากในการเสริมสร้างวินัยการเงินการคลัง

“การลดบาทเหล่านี้จะทำให้เกิดการกระจายงบประมาณไปสู่ระดับต่างๆ ในต่างจังหวัด และการจัดการจ่ายงบประมาณไประดับพื้นที่เป็นความท้าทายใหม่ของระบบประมาณไทย เพราะแทนที่จะเป็นรัฐบาลกลางตัดสินอย่างเดียว ก็จะลงไปต่างจังหวัด เกิดการแข่งขันกัน ซึ่งปัจจุบันภาพเหล่านี้ไม่ชัดเจน” ดร.สกนธ์กล่าว

อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอการปฏิรูปโครงสร้างงบประมาณฐานกรม ทั้งดร.อัมมาร ดร.นิพนธ์ และ ดร.สมชัย เห็นด้วยว่าเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่สำคัญของระบบงบประมาณ แต่การจะลดบทบาทฐานกรม เป็นเรื่องใหญ่ที่ต้องรื้อระบบราชการ และรื้อกฎหมายทั้งระบบ เป็นเรื่องที่ทำได้ยาก แต่เห็นว่าหากค่อยๆ ทำในลักษณะ “program budgeting” สำหรับบางโครงการที่สำคัญน่าจะช่วยรักษาวินัยการเงินการคลังได้ทางหนึ่ง

แนะเลียนแบบกฎหมายต่างประเทศ คุมวินัยการคลัง

ดร.นิตินัย ศิริสมรรถการ ผู้เชี่ยวชาญสถาบันวิจัยนโยบายเศรษฐกิจการคลัง
ดร.นิตินัย ศิริสมรรถการ ผู้เชี่ยวชาญสถาบันวิจัยนโยบายเศรษฐกิจการคลัง

ขณะที่ ดร.นิตินัยกล่าวว่า กฎเกณฑ์ของเรามีวินัยการเงินการคลังตั้งแต่อดีต แต่การควบคุมคงไม่มีประโยชน์มากนักตราบใดที่ยังมีการเล่นแร่แปรธาตุต่อไปได้ ดังนั้น ถ้ากฎเกณฑ์มีมากมาย แต่ไม่มีคนตรวจสอบที่เป็นกลาง สุดท้ายมี “ศรีธนณชัย” อยู่ดี เลี่ยงกฎเกณฑ์อยู่ เพราะฉะนั้น ถ้าทำเรื่อง PBO ของฟากกฎหมายให้พิจารณาดังนี้

เรื่องแรก ในต่างประเทศจะมีกฎอยู่ข้อหนึ่งเรียกกว่า “กฎทอง” หรือ Golden rule เขียนว่า อย่ากู้ไปสุรุ่ยสุร่าย ให้กู้ได้เฉพาะการลงทุน ซึ่งประเทศไทยเองก็ควรนำกฎนี้มาบังคับใช้ด้วย

กฎ Golden rule มีการใช้ในประเทศสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ญี่ปุ่น หรือแม้แต่ประเทศลาวก็นำมาใช้ คือ บังคับไม่ให้รัฐบาลกู้ยืมเงินเพื่อไปบริโภคหรือไปใช้อย่างอื่นที่ไม่ใช่การลงทุน เพราะการกู้เพื่อไปบริโภคไม่มีผลตอบแทนกลับมา และทำให้เรามีเงินเหลือเพื่อไปใช้ลงทุนน้อยลง

เรื่องที่สอง ในออสเตรเลีย มีกฎหมายการเงินการคลังข้อหนึ่งกำหนดว่า รายจ่ายตามนโยบายที่หาเสียงไว้ และผูกพันกับคนรุ่นต่อไป ต้องประกาศให้ประชาชนทราบ และต้องประกาศก่อนการเลือกตั้งด้วย ก็เป็นแนวทางที่น่าจะนำมาปรับใช้กับประเทศไทย เพราะถ้าเราจ่ายภาษี แล้วอยากทำเรื่องนั้นเรื่องนี้ก็ตามใจถ้าจะจ่ายภาษีเพื่อตำน้ำพริกละลายแม่น้ำ แต่ถ้าไปกู้เงินมาใช้จ่ายแล้วให้ลูกหลานจ่ายภาษีคงไม่ดี และไม่ยุติธรรมกับคนรุ่นต่อไป

“นโยบายประชานิยมไม่ใช่เรื่องเสียหายในระบอบประชาธิปไตย แต่การบิดเบือนต่างหากที่เป็นเรื่องเสียหาย”

เรื่องที่สาม บราซิล ทำอยู่ประเทศเดียว มีกฎหมาย Fiscal crimes law ที่มีกฎลงโทษถึงตัวบุคคล ถ้าเราจะปฏิรูปเราจะเอาบทลงโทษถึงตัวบุคคลหรือไม่ หรือจะเอาแค่เปรู หรืออาร์เจนตินา ที่มีบทลงโทษแค่หน่วยงานราชการ

เรื่องสุดท้าย ประเด็นว่าด้วยการตรวจสอบ ถ้าข้อเท็จจริงประเทศเราเป็นแบบนี้ ไม่ว่ากฎเกณฑ์ที่ควบคุมจะเข้มงวดอย่างไร ก็หาช่องออกได้อยู่ดี แต่เห็นด้วยว่ากฎหมายที่ควบคุมก็ควรจะมี และที่สำคัญกว่านั้นคือเชื่อว่า การตรวจสอบที่โปร่งใส และมีความเป็นมืออาชีพ ที่ไม่ขึ้นอยู่กับการเมือง มีความเป็นกลาง เป็นสิ่งที่จำเป็นที่สุดต่อการปฏิรูปวินัยการเงินการคลัง

ประชานิยมกัดกร่อนงบลงทุน

ดร.นิตินัยกล่าวถึงการดำเนินนโยบายประชานิยมของประเทศไทยช่วง 10 กว่าปีที่แล้ว เริ่มตั้งแต่ปี 2545 เป็นเรื่องที่กัดกร่อนรากฐานของประเทศอย่างมาก เพราะทำให้เงินงบประมาณที่เหลือไปใช้สำหรับพัฒนาประเทศมีน้อยลง เห็นว่าในปี 2548 เงินงบประมาณที่เหลือจากงบรายจ่ายประจำที่นำไปใช้พัฒนาประเทศมีสัดส่วนอยู่ที่ 38% เมื่อผ่านไป 5 ปี หรือในปี 2553 สัดส่วนเงินตรงนี้ลดลงเหลือเพียง 11% เท่านั้น จึงไม่แปลกใจที่การตั้งเงินงบประมาณในปี 2552-2555 จะชนเพดานการก่อหนี้สูงสุดที่รัฐบาลจะทำได้มาโดยตลอด

“ตรงนี้คือภาวะที่เกิดจากการหมักหมมของประชานิยมในอดีต ที่เป็นตะกอนกัดกร่อนงบประมาณ ทำให้ต้องกู้หนี้ชนเพดาน ซึ่งตั้งแต่ปี 2552-2554 มีการกู้มากกว่างบลงทุน โดยปี 2552 มีการกู้มากกว่างบลงทุน 1.1 หมื่นล้านบาท ปี 2553 กู้มากกว่างบลงทุน 1.3 แสนล้านบาท และในปี 2554 กู้มากกว่างบลงทุน 4.9 หมื่นล้านบาท การกู้ที่มากกว่างบลงทุน เป็นการกู้ไปกินไปใช้ไม่มีดอกผลมาจ่ายคืนจึงน่าเป็นห่วงวินัยการเงินการคลัง” ดร.นิตินัยกล่าว