“ปฏิรูปประเทศไทย” อะไร…ทำไม…เพื่ออะไร…อย่างไร

บรรยง พงษ์พานิช

เราได้ยินได้เห็นคำว่า “ปฏิรูปประเทศไทย” ทุกเวที ทุกหนังสือพิมพ์ ทุกช่องทีวี ทุกๆ วงสนทนา ทุกวัน วันละเป็นร้อยเป็นพันครั้ง ลองมานั่งทวนกันดูไหมครับ ว่าอะไรคือปฏิรูป ทำไมต้องปฏิรูป ปฏิรูปเพื่ออะไร ปฏิรูปไปเป็นแบบไหน ปฏิรูปอย่างไร จะปฏิรูปอะไรบ้าง ปฏิรูปอะไรก่อนหลัง เริ่มปฏิรูปยังไง ใครเป็นคนปฏิรูปส่วนไหน (เห็นไหม แค่ย่อหน้าเดียวก็มีถึงสิบคำถามเกี่ยวกับปฏิรูปเข้าไปแล้ว …น่าเวียนหัวไหมครับ)

กำลังนี้ ใครๆ ที่พอมีบทบาทในสังคม ไม่ว่านักการเมือง ข้าราชการ นักวิชาการ นักคิด นักเขียน นักประชาสังคม นักธุรกิจ ต่างก็วุ่นวายแสดงความคิดความเห็นอยู่ในเวทีต่างๆ เพื่อ “ระดมสมอง” กรรมการปฏิรูปชุดต่างๆ ถูกตั้งขึ้นมาจนนับไม่ทั่วถ้วน

เพื่อไม่ให้เป็นที่ตกกระแส ถูกเยาะเย้ยถากถางว่าเป็นไทยเฉย ไม่ยอมทำตนให้เป็นประโยชน์บ้านเมือง ผมก็เลยจะเปิดเวทีเสวนาเรื่อง “ปฏิรูปประเทศไทย” ขึ้นมาบ้าง ทาง Facebook นี่แหละครับ เพราะไม่เห็นใครติดต่อให้ไปร่วมเวทีไหนเลย (จริงๆ มีถามมาเหมือนกัน ชวนให้ไปพูด 2 นาที แห่งหนึ่ง 5 นาที อีกแห่ง เลยต้องขอบาย ไม่อัจฉริยะขนาดนั้น แก้ปัญหาได้ในสองนาที)

ขอเริ่มด้วยคำว่า “ปฏิรูป” ก่อนเลยครับ ตามพจนานุกรม แปลตรงๆ ว่า ทำให้อยู่ในสภาพที่เหมาะสม สภาพที่สมควร ถ้าภาษาอังกฤษ ก็ตรงกับคำว่า Reform ซึ่งความหมายก็ชัดเจนอยู่แล้ว ว่ามันมีเรื่องมีองค์ประกอบสำคัญ ที่อยู่ในสภาพที่ไม่เหมาะสม บิดเบือนไปจากที่ควรเป็น เลยต้องมา Reform คือมาจัดใหม่ ดังนั้นต้องเข้าใจในเรื่องต่อไปนี้ก่อน

– การปฏิรูป ไม่ใช่ “การพัฒนา” ที่หมายถึงว่ามีอะไรอยู่ ก็ทำให้ดีขึ้น ขาดอะไรที่ควรมีก็จัดให้มี แต่ปฏิรูปหมายถึงว่า มีบางอย่างผิดไปจากที่ควร จึงต้องปรับ ต้องจัดใหม่ เพราะฉะนั้น การปฏิรูปมักจะไม่มีทาง win-win (คำเพราะที่ชอบพูดกันจัง) ไปทุกฝ่าย มันจะต้องมีฝ่ายที่ได้ในบางเรื่อง เสียในบางเรื่อง ประเด็นมันอยู่ที่ว่า จะทำอะไร เป้าหมายอะไร มีแผนอะไร มันควรจะค่อนข้างชัดเจน ทุกฝ่ายจะได้รับรู้ปรับตัวได้

– การปฏิรูป (Reform) ไม่ใช่ “การปฏิวัติ” (Revolution) ซึ่งหมายถึง การเปลี่ยนแปลงอย่างถอนรากถอนโคน เปลี่ยนอย่างฉับพลัน รวดเร็ว เข้าสู่สิ่งที่เป็นเป้าหมาย เพราะฉะนั้น การปฏิรูปย่อมต้องเป็นกระบวนการที่มีการต่อรอง ต้องใช้เวลาดำเนินการ ต้องมีความอดทน ไม่สามารถได้มาโดยใช้อำนาจ โดยใช้กำลังเข้าหักโค่น ไม่สามารถจะมีฝ่ายใดได้รับตามสิ่งที่ปรารถนาไปทั้งหมดทุกเรื่อง (อย่างประชาธิปไตยของอังกฤษ ที่เริ่มโดย Magna Carta ฉบับแรก เมื่อเกือบแปดร้อยปีก่อน มาวันนี้ก็ยังปรับเปลี่ยนอยู่ตลอด ยังไม่เป็น “ประชาธิปไตยอันสมบูรณ์ โดยมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข” เลย และหลายครั้งก็ปรับไปตามพระอัจฉริยะ พระจริยวัตร ของพระมหากษัตริย์แต่ละพระองค์ด้วยซ้ำ)

– เป็นที่พิสูจน์แล้วว่า การเปลี่ยนแปลงแบบ “ปฏิวัติ” นั้น มักต้องทำลายเปลี่ยนแปลงรากฐานสถาบันแบบเดิม มักก่อให้เกิดความขัดแย้งรุนแรงตามมา เกิดความวุ่นวาย ไร้กฎกติกา ในที่สุดจะนำมาซึ่งความเสื่อมถอยยาวนานทั้งด้านเศรษฐกิจและสังคม ตัวอย่างเช่น การปฏิวัติฝรั่งเศส การปฏิวัติรัสเซีย รวมไปถึงกรณี Arab Springs ทั้งหลาย ขณะที่การปฏิรูปอย่างสันติ มักนำผลที่ดีกว่าในทุกด้าน ตัวอย่างเช่น ที่เกิดในประเทศยุโรปเหนือ ที่ยังมีสถาบันกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ

ที่มาภาพ  เฟซบุ๊ก Suthep Thaugsuban (สุเทพ เทือกสุบรรณ)
ที่มาภาพ: เฟซบุ๊ก Suthep Thaugsuban (สุเทพ เทือกสุบรรณ)

– “เวทีต่อรองที่เหมาะสม” เป็นเรื่องสำคัญที่สุดที่จะทำให้เกิดการปฏิรูปที่พึงประสงค์ และพอยอมรับได้จากทุกฝ่าย (ซึ่งแปลว่า ถึงไม่ชอบก็พอเข้าใจ พอที่จะอดทน ไม่ออกไปต่อสู้วุ่นวาย) เวทีที่ว่า ไม่ได้หมายถึงสถานที่ การประชุม คณะกรรมการ หรือคนที่ได้รับแต่งตั้งมอบหมายเข้าร่วมเท่านั้น แต่หมายถึงกระบวนการที่จะต้องดำรงอยู่ตลอดไป จริงอยู่ ในระยะแรกอาจต้องมีผู้เข้ามาจัดทำแผนแม่บทใหญ่ (ซึ่งทำอย่างไรก็ไม่มีทางเสร็จสมบูรณ์ในรายละเอียดได้) ซึ่งเป็นได้ก็แค่กรอบเป้าหมาย กลยุทธ์หลักๆ แยกแยะกลุ่ม แยกประเภท หลังจากนั้นจะเป็นกระบวนการดำเนินงาน ซึ่งต้องมีกลไกให้เกิดการต่อรองไปได้ในทุกๆ ระยะ มีพลวัตรไปตามการเปลี่ยนแปลงของเหตุปัจจัยรอบด้านตลอดเวลา

– ผู้ที่มีส่วนได้เสีย ทุกกลุ่ม ทุกหมู่เหล่า จะต้องมีช่องทาง มีโอกาสมีส่วนร่วมในกระบวนการปฏิรูป โดยเฉพาะในเรื่องที่ตนเกี่ยวข้อง จะต้องได้รับโอกาสที่จะพิทักษ์ผลประโยชน์ของตนตามควร

เขียนมายืดยาวเพิ่งจะอธิบายถึงความหมาย คำจำกัดความของ “การปฏิรูป” เท่านั้น ความจริงประเทศไทยมีการเปลี่ยนแปลง มีการปฏิรูปอยู่ตลอดเวลา ควบคู่ไปกับการพัฒนา แม้การปฏิวัติโดยกำลังทหารเท่าที่ผ่านมา (ยกเว้นการปฏิวัติ 2475) ทุกครั้งก็ไม่ใช่การปฏิวัติเพื่อเปลี่ยนรื้อโครงสร้างการปกครองหรือเศรษฐกิจสังคมแต่อย่างใด เป็นเพียงแค่การแย่งชิงจัดสรรอำนาจของกลุ่มคนชั้นบนเท่านั้น หรืออาจเรียกได้เพียงแค่ เป็นส่วนหนึ่งของการ “ปฏิรูป” เท่านั้น

ผมจะขอลองเล่าย้อนหลังเพื่อลองเรียนรู้จากการ “ปฏิรูป” ที่ผ่านมาของประเทศไทย

“ระบอบทักษิณ” ที่หลายล้านคนเกลียดชัง ก็เป็นแค่กระบวนการที่เกิดขึ้นมาเพียง 12 ปี และก็เป็นผลมาจากความพยายามใน “การปฏิรูปการเมือง” ครั้งใหญ่ โดยการออกรัฐธรรมนูญ 2540 (ซึ่งผมยังเชื่อว่าเป็น รธน. ที่ดีที่สุด ทั้งในด้านเนื้อหาและวิธีการจัดร่าง) ซึ่งในครั้งนั้นเป็นความพยายามที่จะปรับรื้อระบบการเมืองให้พ้นจากแบบ Buffet Cabinet ที่ก่อร่างสร้างตัวมาตั้งแต่ปี 2531 (เมื่อสิ้นสุดยุคประชาธิปไตยครึ่งใบ ที่มีเลือกตั้ง แต่ทหารยังมีบทบาทอำนาจสูง มีพลเอกจากกองทัพเป็นนายกรัฐมนตรีติดต่อกันเกือบ 11 ปี ยุค พล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ และ พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์)

ก่อนหน้าประชาธิปไตยครึ่งใบ “เกรียงศักดิ์+เปรม” เราก็เคยมียุคสั้นๆ ที่ขอเว้นวรรคประชาธิปไตยเพื่อ “ปฏิรูป” วางรากฐาน ให้ประชาชนมีความ “พร้อม” คือยุค นายกฯ ธานินทร์ กรัยวิเชียร ที่ท่านขอเวลา 4-8 ปี แต่เอาเข้าจริงก็ไม่มีใครยอมทนรอ โดยเฉพาะพวกผู้มีอำนาจที่แต่งตั้งท่านมา เขาก็ปลดท่านออกในปีเดียว

ยุคธานินทร์เอง ก็เป็นผลพวงมาจากความล้มเหลวของระบบประชาธิปไตยเต็มใบ ที่เกิดมาจากการ “ปฏิวัติ” ประชาชน ตุลาคม 2516 แล้วมีรัฐบาลพระราชทาน อ.สัญญา ธรรมศักดิ์ ใช้เวลา 1 ปีเศษ เตรียมรัฐธรรมนูญใหม่ ให้มีการเลือกตั้งทั่วไป แล้วได้สองพี่น้อง ม.ร.ว. ราชสกุลปราโมช มาสลับเป็นนายกฯ ไม่ถึง 2 ปี ทางขุนทหารก็ยึดอำนาจกลับโดยการปลุกผีคอมมิวนิสต์ สร้างสงครามกลางเมือง ฆ่านักศึกษาไปเป็นเบือ เมื่อ 6 ตุลา 2519 กลับมาเถลิงอำนาจแบบครึ่งใบยาวนานตามที่เล่ามาแล้ว

ย้อนไปอีก ก่อน 14 ตุลาคม 2516 เราก็อยู่ใต้ยุคมืดของประชาธิปไตย (แต่เศรษฐกิจดันเจริญดี หลายคนจึงยังถวิลหา) นั่นก็คือยุคเผด็จการทหารยาวนาน 16 ปี ต่อเนื่องมาสามจอมพล สฤษดิ์ (ธนะรัชต์) – ถนอม (กิตติขจร) – ประภาส (จารุเสถียร) แถมด้วย 1 พันเอก (ณรงค์ กิตติขจร) ที่มีส่วนเร่งให้ระบบพังลง (เป็นคุณูปการใหญ่หลวงต่อประเทศ)

ถ้าจะให้ย้อนไปอีกถึงพุทธศตวรรษที่แล้ว เราก็มีกระบวนการเปลี่ยนแปลงในระดับที่พอจะเรียกได้ว่า “ปฏิรูป” มาตลอด ย้อนจากยุคสมัยจอมพลแปลก พิบูลสงคราม ไปจนยุค “คณะราษฎร” แม้การเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบบสมบูรณาญาสิทธิราช ในปี 2475 ก็เป็นไปโดยสงบ จัดได้เป็นกระบวนการ Reform พอๆ กับ Revolution

ที่เขียนมาทั้งหมด เพียงเพื่อจะพยายามทำความเข้าใจว่า “การปฏิรูป” ในความหมายของผม จะเป็นกระบวนการต่อเนื่อง ที่ต้องมีส่วนร่วมในวงกว้าง ใช้เวลา ไม่จำกัดแต่ผู้ที่อ้างตนว่ามีความรู้ความเข้าใจเหนือกว่าคนอื่น หรือพูดง่ายๆ ว่าไม่ใช่เรื่องที่จะทำให้สำเร็จลุล่วงได้ในเวลาอันสั้น หรือแม้แต่จะพูดได้ว่าไม่มีทางสำเร็จสมบูรณ์ไปได้เลยด้วยซ้ำ เป็นกระบวนการที่มีอยู่คู่กับสังคมตลอดมา และจะต้องมีอยู่ตลอดไปด้วย แต่คำว่าค่อยเป็นค่อยไป ไม่ได้หมายความว่าไม่มีเป้าหมาย ไม่มีแผนการ ไม่มีการวัดความคืบหน้า

การปฏิรูปที่ผ่านมาทั้งหมดตั้งแต่ปี 2475 ถึงจะมีความคืบหน้า แต่ก็กล่าวได้ว่าค่อนข้างสะเปะสะปะ มีเดินหน้า มีถอยหลัง มีส่วนที่ดีขึ้น มีส่วนที่แย่ลง เป็นไปตามภูมิความรู้สะสมของสังคม ตามบริบทอำนาจต่อรองของแต่ละภาคส่วน แต่ละช่วงเวลา

มาปัจจุบัน เรากำลังยืนอยู่บนทางสองแพร่ง ชาวไทยทั้งมวล (ไม่เฉพาะแต่มวลมหา…นะครับ) กำลังต้องตัดสินใจครั้งใหญ่ ว่าเราจะก้าวสู่โอกาสในการปฏิรูปรุดหน้าครั้งสำคัญ หรือจะถอยหลังก้าวใหญ่ (ซึ่งอาจนำไปสู่ความเป็นรัฐที่ล้มเหลว ที่ต้องใช้เวลาหลายสิบปี กว่าจะลุกขึ้นมาได้อีก)

ความจริง เป้าหมายการปฏิรูปนั้น ค่อนข้างชัดเจน เห็นร่วมกันแทบทุกกลุ่ม ทุกเหล่า อันได้แก่ 1. ลดความเหลื่อมล้ำ 2. ขจัดคอร์รัปชัน 3. กระจายอำนาจและทรัพยากร 4. วิธีการเลือกตั้ง การเข้าสู่อำนาจ 5. พัฒนาศักยภาพมนุษย์ 6. เพิ่มผลิตภาพโดยรวม 7. กระบวนการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจ

ที่มาภาพ  เฟซบุ๊ก Suthep Thaugsuban (สุเทพ เทือกสุบรรณ)
ที่มาภาพ: เฟซบุ๊ก Suthep Thaugsuban (สุเทพ เทือกสุบรรณ)

ปัญหามันอยู่ที่วิธีการ กับการแย่งชิงกันเป็นผู้นำในการปฏิรูป ตลอดไปจนถึงความไม่เชื่อใจในความจริงใจที่จะปฏิรูป เรื่องพวกนี้น่าจะหาวิธี หาเวที ร่วมกันสุมหัวได้ข้อสรุปได้ ถ้าทุกคนมีสติ สงครามกลางเมืองน่าจะหลีกเลี่ยงได้ การปฏิวัติล้าสมัยโดยฝ่ายทหารก็ไม่น่าจะเกิด

ถ้าความเข้าใจของผมเกี่ยวกับ “การปฏิรูป” ไม่คลาดเคลื่อน คำที่เราเห็นตามป้าย ตามการชุมนุม ตลอดไปจนถึงตาม Profile Pictures ของเพื่อน Facebook นับหมื่น ว่า “ปฏิรูปก่อนเลือกตั้ง” หรือ “Reform Before Election” น่าจะหมายความเพียงว่า “วางกรอบและวิธีการปฏิรูปก่อนการเลือกตั้ง” เท่านั้น เพราะถ้าจะปฏิรูป “ให้เสร็จ” ก่อนเลือกตั้งจริงๆ สงสัยเราต้องรอให้หลานๆ เรามาเป็นคนเลือกตั้งครั้งต่อไป (มันต้องใช้เป็นสิบปีครับ) แถมใน “การปฏิรูป” ต้องมีการออกกฎหมายเยอะแยะ จะทำได้อย่างไรถ้าไม่มีสภา (ถ้าให้สภาประชาชนของท่านกำนันสุเทพ เทือกสุบรรณ ออกกฎหมาย ผมคนหนึ่งละที่จะขอ “อารยะขัดขืน”) ต้องฉีกรัฐธรรมนูญทิ้ง แล้วใช้ “ประกาศคณะปฏิวัติ” เท่านั้น

ทุกท่านใน “มวลมหาประชน” ล้วนมีความรู้ มีตรรกะดีเลิศ โปรดใคร่ครวญเถอะครับ ท่านเรียกร้องตะโกนหา “การปฏิรูป” แต่วิธีการที่เดิน กำลังเพรียกหา “การปฏิวัติ” หรือเปล่า

หมายเหตุ : ตีพิมพ์ครั้งแรก เฟซบุ๊ก Banyong Pongpanich