ทีดีอาร์ไอชำแหละ “จุดเสี่ยง” โครงการลงทุน 2 ล้านล้าน พร้อมเปิด 9 โครงการที่ยังไม่ศึกษาความเป็นได้

23 เมษายน 2013

งานสัมมนาสาธารณะเรื่อง “ร่าง พ.ร.บ.กู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ: เดินหน้าอย่างไรให้ถูกทาง คุ้มค่า และเป็นประชาธิปไตย” ากซ้ายไปขวา-ดร.สุเมธ องกิตติกุล-ดร.นิตินัย ศิริสมมรรถการ-ดร.สมชัย จิตสุชน-ปกป้อง จันวิทย์ (ผู้ดำเนินรายการ)

งานสัมมนาสาธารณะเรื่อง “ร่าง พ.ร.บ.กู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ: เดินหน้าอย่างไรให้ถูกทาง คุ้มค่า และเป็นประชาธิปไตย” จากซ้ายไปขวา-ดร.สุเมธ องกิตติกุล, ดร.นิตินัย ศิริสมรรถการ, ดร.สมชัย จิตสุชน และปกป้อง จันวิทย์ (ผู้ดำเนินรายการ)

ไม่มีใครปฏิเสธว่า การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ โดยเฉพาะกรณีระบบราง เป็นเรื่องที่มีความจำเป็นต้องลงทุนและมีความเร่งด่วนที่ต้องดำเนินการ แต่แนวทางของรัฐบาล “พรรคเพื่อไทย” ที่นำเสนอร่าง พ.ร.บ.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. …. หรือที่เรียกสั้นๆ ว่า ร่าง พ.ร.บ.ฯ เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท

โดยขณะนี้ร่าง พ.ร.บ.ฯ ดังกล่าว ผ่านการพิจารณาวาระแรกจากสภาผู้แทนราษฎรแล้วเมื่อวันที่ 29 มีนาคม ที่ผ่านมา และกำลังอยู่ในชั้นของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่าง พ.ร.บ. ก่อนนำเสนอเข้าสู่การพิจารณาวาระ 2 และ 3 ซึ่งรัฐบาลคาดว่าร่าง พ.ร.บ.ฯ จะผ่านสภาฯ และสามารถเดินหน้าโครงการได้ภายในครึ่งแรกของปีนี้

เรื่องนี้กำลังถูกจับตามองจากภาคเอกชนและนักวิชาการ เนื่องจาก ร่างพ.ร.บ.ฯ เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท เป็นการกู้เงิน “นอกงบประมาณ” ที่มีขนาดใหญ่ที่สุดเป็นประวัติการณ์ของประเทศไทย แต่มีรายละเอียดกฎหมายเพียง 19 มาตรา หรือ 4 แผ่น กับเอกสารแนบท้ายอีก 2 แผ่นเท่านั้น

ข้อกังวลเกี่ยวกับร่าง พ.ร.บ.ฯ เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท มีหลายประเด็นที่เป็นการวิพากษ์วิจารณ์ถึงความไม่เหมาะสม แต่ประเด็นหลักๆ ที่สำคัญคือ โครงการลงทุนต่างๆ ที่กำหนดไว้จะมีความคุ้มค่าในการลงทุนหรือไม่ และรายละเอียดของโครงการถูกบรรจุอยู่ในเอกสารประกอบการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้ยืมเงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. …. ซึ่งมี 231 หน้า ไม่มีผลบังคับใช้ทางกฎหมายเหมือนเอกสารแนบท้ายร่างพ.ร.บ.ฯ ดังนั้น โครงการต่างๆ อาจเปลี่ยนแปลงได้และไม่ผ่านการตรวจสอบโดยรัฐสภา และยังมีอีกข้อห่วงใยคือ ปัญหาหนี้สาธารณะที่จะเพิ่มขึ้นจนสร้างความเสี่ยงทางการคลัง

ต่อความกังวลในเรื่องดังกล่าว ทางสถาบันวิจัยและพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) จึงทำการวิเคราะห์และมีข้อเสนอแนะต่อร่าง พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท ให้คณะกรรมาธิการฯ พิจารณาปรับแก้ไขร่าง พ.ร.บ. นี้ให้รัดกุมมากขึ้น เนื่องจากยังสามารถปรับปรุงแก้ไขได้ในชั้นคณะกรรมาธิการฯ

โดยเมื่อวันที่ 18 เมษายน พ.ศ. 2556 ทีดีอาร์ไอได้นำเสนอบทวิเคราะห์และข้อเสนอแนะร่าง พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท ในงานสัมมนาสาธารณะเรื่อง “ร่าง พ.ร.บ.กู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ: เดินหน้าอย่างไรให้ถูกทาง คุ้มค่า และเป็นประชาธิปไตย” จัดโดยโครงการวิเคราะห์และติดตามร่างกฎหมาย (ThaiLawWatch) สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ร่วมกับสถาบันพระปกเกล้า โดยมี ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัยด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง และ ดร.สุเมธ องกิตติกุล นักวิชาการทีดีอาร์ไอ นำเสนอบทวิเคราะห์ร่าง พ.ร.บ. ดังกล่าว

เปิดโครงการลงทุนเม็ดเงินกว่า 9 แสนล้าน ยังไม่ศึกษาความเป็นไปได้

บทวิเคราะห์ของทีดีอาร์ไอต่อร่าง พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท มีประเด็นข้อสังเกตที่สำคัญคือ เรื่องความไม่พร้อมของโครงการลงทุนต่างๆ โดยพบว่า โครงการจำนวนมากยังไม่ผ่านการศึกษาความคุ้มค่าทางการเงิน/เศรษฐกิจ และผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ

อย่างไรก็ตาม บางโครงการไม่จำเป็นต้องศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ เนื่องจากเป็นโครงการจัดซื้อหรือติดตั้งวัสดุอุปกรณ์ ยานพาหนะ ขณะที่บางโครงการกำลังศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ และบางโครงการผ่านการศึกษาความเป็นไปได้โครงการแล้ว แต่ยังไม่ทำการศึกษาผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม

ดังนั้น หากจัดกลุ่มโครงการที่เสนอใน พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ซึ่งดำเนินการอยู่ ณ ขั้นตอนต่างๆ กันนั้น ดร.สุเมธกล่าวว่า จะจัดแบ่งกลุ่มต่างๆ ได้เป็น 4 กลุ่ม ดังนี้

กลุ่มที่ 1 โครงการสนับสนุน สามารถดำเนินการได้ทันที ส่วนใหญ่เป็นโครงการก่อสร้างด่านศุลกากร การจัดซื้อ หรือติดตั้ง มีจำนวน 49 โครงการ รวมวงเงิน 56,704 ล้านบาท

กลุ่มที่ 2 โครงการที่พร้อมดำเนินการ มีการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ การออกแบบรายละเอียด และการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อม และโครงการที่ไม่ต้องมีการศึกษาความเป็นได้ของโครงการ มีจำนน 25 โครงการ รวมวงเงิน 473,134 ล้านบาท

กลุ่มที่ 3 โครงการที่ขาดการศึกษาผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม มีจำนวน 18 โครงการ รวมวงเงิน 529,055 ล้านบาท

กลุ่มที่ 4 โครงการที่ยังกำลังศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ และโครงการที่ยังไม่ได้เริ่มศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ มีจำนวน 11 โครงการ รวมวงเงิน 931,886 ล้านบาท

ดร.สุเมธ องกิตติกุล

ดร.สุเมธ องกิตติกุล

ดร.สุเมธกล่าวว่า กลุ่มที่ 4 ซึ่งเป็นโครงการที่ยังไม่ได้เริ่มศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ หรือยังศึกษาไม่แล้วเสร็จ รวมทั้งหมด 11 โครงการ ถือเป็นกลุ่มที่มีปัญหามาก และมีวงเงินสูงถึงกว่า 900,000 ล้านบาท ทำให้ทุกคนวิตกว่า การที่ยังไม่มีการศึกษาฯ แล้วมาตั้งวงเงินกู้เป็นสิ่งที่ค่อนข้างอันตราย โดยเฉพาะโครงการลงทุนรถไฟความเร็วสูง การศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการยังไม่เกิดขึ้นเลยสักโครงการเดียว

“เพราะฉะนั้นทุกคนจึงเป็นห่วงและตั้งคำถามว่าจะคุ้มไหม” ดร.สุเมธกล่าว

สำหรับโครงการที่ยังไม่มีศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ มี 9 โครงการ ได้แก่

1. โครงการรถไฟความเร็วสูง สายกรุงเทพฯ-ปาดังเบซาร์

2 โครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อมท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ (Airport Rail Link) ต่อจากสนามบินสุวรรณภูมิ-ชลบุรี-พัทยา-ระยอง

3. โครงการก่อสร้างรถไฟทางคู่ สายปากน้ำโพ-เด่นชัย

4. โครงการก่อสร้างรถไฟทางคู่ สายชุมทางขอนแก่น-หนองคาย

5. โครงการก่อสร้างรถไฟทางคู่ สายชุ่มทางถนนจิระ-อุบลราชธานี

6. โครงการก่อสร้างรถไฟทางคู่ สายหัวหิน-ประจวบคีรีขันธ์

7. โครงการก่อสร้างรถไฟทางคู่ สายชุมพร-สุราษฎร์ธานี

8. โครงการก่อสร้างรถไฟทางคู่ สายสุราษฎร์ธานี- ปาดังเบซาร์

9. โครงการก่อสร้างรถไฟทางคู่ สายชุมทางบ้านภาชี-นครหลวง

ส่วนกลุ่มที่อยู่ระหว่างกำลังศึกษาความเป็นไปได้ 2 โครงการ คือ โครงการรถไฟความเร็วสูง สายกรุงเทพฯ-เชียงใหม่ กับ โครงการรถไฟความเร็วสูง สายกรุงเทพฯ-หนองคาย

ดร.สุเมธกล่าวว่า ข้อกังวลของทีมวิจัยที่คุยกันคือ ถ้ามีโครงการลงทุนดีๆ ที่มีความคุ้มค่า ก็น่าจะหาเงินมาลงทุนได้ แต่การกระทำของคณะรัฐมนตรีชุดนี้กระทำเป็นเสมือนหนึ่งว่า “ต้องการหาเงินมากองไว้ก่อนแล้วค่อยหาโครงการเข้าไปเสียบ” ส่วนนี้ขัดกับหลักการคิด และหลักการวิเคราะห์วางแผนโครงการอยู่ระดับหนึ่ง ซึ่งส่วนนี้ควรต้องให้ความสำคัญมากๆ

ทั้งนี้ การลงทุนโครงการรถไฟฟ้าความเร็วสูงจะมีความคุ้มค่าหรือไม่ ดร.สุเมธระบุว่า มีหลายประเทศศึกษาว่า ปริมาณผู้โดยสารในปีแรกขั้นต่ำต้องมีตั้งแต่ 3 ล้านคนต่อเที่ยว ถึง 17 ล้านคนต่อเที่ยว ขึ้นอยู่กับต้นทุนก่อสร้าง แต่กรณีนี้ถือว่าต้นทุนต่ำมาก ซึ่ง ณ สถานการณ์ปัจจุบันนั้น ภายใต้ต้นทุนการก่อสร้างที่ปกติค่อนข้างสูง ในปีแรกจะต้องมีผู้โดยสารประมาณ 9 ล้านคนต่อเที่ยว เป็นอย่างน้อย

“เพราะฉะนั้น กรณีของไทยคิดว่า หากกู้เงินลงทุนในเส้นทางไหน แล้วถ้ามีผู้โดยสารปีแรกถึง 9 ล้านคนต่อเที่ยว คือคุ้มค่าที่จะลงทุนก่อสร้างรถไฟฟ้าความเร็วสูง” นักวิชาการทีดีอาร์ไอกล่าว

ด้าน ดร.สมชัยกล่าวว่า มีเงินกว่า 900,000 ล้านบาท ที่ยังไม่ผ่านการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ โดยเฉพาะรถไฟความเร็วสูง แล้วจะแน่ใจได้อย่างไรว่าจะผลการศึกษาฯ จะผ่าน หรือถ้าผลการศึกษาฯ ผ่านแล้วเกิดมีคำถามเพราะทำการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการลงทุนไม่ดีพอ อาจทำให้ความตั้งใจเรื่องความต่อเนื่องของรัฐบาลที่ใช้เป็นเหตุผลหนึ่งของการชี้แจงว่าทำไมต้องกู้เงิน 2 ล้านล้านบาทนอกระบบงบประมาณ ก็อาจจะไม่เห็นหรือไม่เกิดขึ้นตามที่คาดการณ์

“หากโครงการดำเนินการไม่ได้หรือล่าช้า ความต่อเนื่องที่ตั้งใจให้เกิดจะไม่เกิดจริงหรืออาจมีการเร่งรีบสรุปผลการศึกษาในทางให้เกิดโครงการทัน 7 ปี ทำให้ไม่คุ้มค่าการลงทุน หรือจัดประเภทการลงทุนให้เป็นการให้บริการทางสังคม (social service) อย่างไม่เหมาะสม เช่นกรณีรถไฟความเร็วสูง ซึ่งกลุ่มเป้าหมายเป็นผู้มีฐานะปานกลางถึงสูง” ดร.สมชัยกล่าว

ทั้งนี้ ดร.สมชัยย้ำว่า เรื่องการลงทุนรถไฟความเร็วสูง ต้องการให้ระบุชัดเจนว่าไม่เป็นการบริการทางสังคม เพราะผู้ใช้บริการไม่ใช่ผู้มีรายได้น้อย จึงไม่ควรใช้เงินของรัฐมาอุดหนุนจนทำให้ขาดทุนต่อเนื่องยาวนาน สาเหตุที่เป็นกังวลเรื่องนี้เพราะว่า ในคณะกรรมาธิการฯ ที่แปรญัตติพูดกันว่ารถไฟความเร็วสูงขาดทุนก็ไม่เป็นไร แต่ถ้าขาดทุนจะดูแลอย่างไร ก็พูดกันอีกว่าให้ผ่านไปก่อนแล้วค่อยออกแบบที่หลัง

เพราะฉะนั้น การศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการมีความสำคัญมากต่อโครงการลงทุน 2 ล้านล้านบาท เพราะจะตอบคำถามเรื่องความคุ้มค่าหรือไม่คุ้มค่าที่หลายฝ่ายมีความเป็นห่วง ดังนั้น ดร.สมชัยจึงเสนอว่า โครงการลงทุนทุกโครงการต้องผ่านการศึกษาความเป็นไปได้โดยหน่วยงานที่เป็นกลางและมีผู้ตรวจสอบอิสระตรวจสอบผลการศึกษาอีกขั้นหนึ่ง โดยการศึกษาความเป็นได้ต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่รัดกุมขึ้นทั้งในส่วนของการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและการให้บริการ เช่น ราคา ความถี่ของการให้บริการ รวมถึงรายละเอียดตัวแปรที่เกี่ยวข้องอื่น เช่น อัตราคิดลด (discount rate) เป็นต้น

“เพื่อสนับสนุนให้มีการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการลงทุน ขอเสนอว่าเงินกู้ก้อนแรกควรจัดสรรเพื่อใช้สำหรับศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการที่ยังไม่ได้ศึกษา เพื่อให้เกิดความต่อเนื่องและสามารถเกิดโครงการได้ทันในระยะเวลา 7 ปี” ดร.สมชัยกล่าว

นอกจากนี้ ทีดีอาร์ไอเสนอว่า หากโครงการใดไม่ผ่านการศึกษาความเป็นไปได้ จะต้องยกเลิกโครงการ ห้ามดำเนินการต่อ และฝ่ายบริหารไม่สามารถเพิ่มโครงการใหม่ในบัญชีแนบท้าย พ.ร.บ. แทนโครงการที่ไม่ผ่านการศึกษาความเป็นไปได้

ดร.สมชัย จิตสุชน

ดร.สมชัย จิตสุชน

ชี้จุดอ่อน พ.ร.บ. ไม่เป็นประชาธิปไตยร้อยเปอร์เซ็นต์ และเสี่ยงเป็น “เช็คเปล่า” ให้รัฐบาล

ดร.สมชัยระบุว่า อีกประเด็นที่มีความสำคัญคือ เรื่องการถ่วงดุลอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหาร ที่ไม่เป็นประชาธิประไตยร้อยเปอร์เซ็นต์ พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท มีลักษณะเป็นการ “กู้นอกระบบงบประมาณ” แต่ให้อำนาจรัฐสภาในการการกลั่นกรองและให้ความเห็นชอบ ไม่เหมือนเงินกู้อื่นๆ ที่ไม่ผ่านการพิจารณาของสภาฯ เช่น โครงการจำนำข้าวที่กู้ยืมมาดำเนินการ เป็นต้น และยังมีรายละเอียดบัญชีแนบท้าย พ.ร.บ. 2-3 หน้า ซึ่งมีสภาพบังคับได้ตามกฎหมายและให้อำนาจรัฐสภาแก้ไขปรับปรุงได้

แนวทางดังกล่าวนั้น ถือเป็นการแสดงความจริงใจระดับหนึ่งของรัฐบาล ว่าจะใช้เงินกู้นี้อย่างระมัดระวัง แต่การให้อำนาจฝ่ายบริหารในการกำหนดรายละเอียดเป็นเวลาถึง 7 ปี หมายความว่า จะครอบคลุมเลยถึงอายุรัฐสภาชุดนี้ หรือข้ามช่วงอายุปกติของรัฐสภา ดังนั้น เมื่อมีรัฐสภาชุดใหม่เข้ามา แต่จะไม่มีสิทธิมีเสียงใน พ.ร.บ. นี้เลย

“การออกแบบแบบนี้ ถือว่าเป็นการก้าวล่วงอำนาจองสภาชุดต่อไปในการกลั่นกรองและให้ความเห็นชอบ เนื่องจากสภาที่ได้รับเลือกเข้ามาใหม่ซึ่งเป็นตัวแทนของประชาชนในพื้นที่ จะไม่มีสิทธิ์มีเสียงเลยในการพิจารณาทบทวนโครงการภายใต้ พ.ร.บ. นี้ อันนี้คือสิ่งที่เรามองว่ายังไม่เป็นประชาธิปไตยร้อยเปอร์เซ็นต์จากการถ่วงดุลอำนาจฝ่ายนิติกับฝ่ายบริหารที่ไม่มีดุลยภาพ” ดร.สมชัยกล่าว

อีกประเด็นที่น่ากังวลคือ บัญชีแนบท้าย พ.ร.บ. ที่มีเพียง 2-3 หน้านั้น ดร.สมชัยมีความเห็นว่าอาจมีรายละเอียดไม่มากพอ ก็เท่ากับให้ “เช็คเปล่า” กับฝ่ายบริหารไปบริหารโครงการ และการที่ฝ่ายนิติบัญญัติได้ดูหรือได้พิจารณา พ.ร.บ. นี้เพียงครั้งเดียว เมื่อ พ.ร.บ. นี้ผ่านสภาแล้วช่วงเวลาของการกู้ยืมเงิน 2 ล้านล้านบาท ภายใน 7 ปี จะขึ้นอยู่กับผ่ายบริหาร

ดังนั้น ทีดีอาร์ไอเสนอว่า ควรเพิ่มรายละเอียดโครงการในบัญชีท้าย พ.ร.บ. โดยนำรายละเอียดในโครงการที่สำคัญในเอกสารประกอบการพิจารณาร่าง พ.ร.บ. ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมของประเทศ พ.ศ. …. มาเพิ่มเติมในบัญชีแนบท้าย

“เอกสารประกอบการพิจารณาร่าง พ.ร.บ. กว่า 200 หน้านั้น คงไม่นำเอามาใส่ในบัญชีแนบท้ายทั้งหมด คงต้องเลือกรายละเอียดที่สำคัญๆ เท่านั้น ซึ่งคณะกรรมการธิการฯ ควรพิจารณาในเรื่องนี้” ดร.สมชัยกล่าว

ความเสี่ยงฐานะการคลัง กรณีแย่สุด หนี้สาธารณะอาจทุละ 100% ของจีดีพี

นอกจากข้อกังวลเกี่ยวกับรายละเอียดของ พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาทแล้ว ประเด็น “ความเสี่ยงทางการคลัง” เป็นอีกข้อกังวลที่หลายฝ่ายจับตามอง เนื่องจาก ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้พูดแต่เรื่องการกู้ยืมเงิน แต่ไม่มีการพูดถึงการหาแหล่งรายได้เพื่อชำระคืนหนี้ ดังนั้น เพื่อวิเคราะห์ความเสี่ยงด้านการคลัง ทีดีอาร์ไอจึงประมาณการผลกระทบต่อฐานะการคลัง โดยแบ่งเป็น 4 กรณีศึกษา ดังนี้

กรณีที่ 1 กรณีไม่มีการลงทุนตามร่าง พ.ร.บ. อัตราการขยายตัวของเศรษฐกิจที่แท้จริง (real GDP) 4.5% และ อัตราการขยายตัวของเศรษฐกิจรวมเงินเฟ้อ (nominal GDP) 6.75

กรณีที่ 2 กรณีฐาน มีการลงทุนตามร่าง พ.ร.บ. รายจ่ายประจำเพิ่ม 90% ต่อปี (เท่ากับแนวโน้มปัจจุบัน) real GDP 5.5% และ nominal GDP 8.25%

กรณีที่ 3 กรณีงบประมาณ “สมดุล” (ไม่รวมรายจ่ายดอกเบี้ย) ภายในปี 2560 และคุมรายจ่ายประจำได้ไม่เกิน 65% ต่อปี real GDP 5.5% และ nominal GDP 8.25%

กรณีที่ 4 การลงทุนไม่เหมาะสม ไม่คุ้มค่า ทำให้เศรษฐกิจไม่ขยายตัวเท่าที่คาดหวัง คือ real GDP 5% และ nominal GDP 7.5%

ดร.สมชัยกล่าวว่า การประมาณการหนี้สาธารณะต่อรายได้ประชาชาติ (จีดีพี) ทั้ง 4 กรณี จะทำให้หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้น เพราะแนวโน้มเศรษฐกิจปกติโครงสร้างการคลังของไทยมีความเสี่ยงที่หนี้สาธารณะจะเพิ่มขึ้นอยู่แล้ว ส่วนการลงทุนตามร่าง พ.ร.บ. อาจทำให้ภาระทางการคลังเพิ่มขึ้นในระยะแรก แต่หากทำให้จีดีพีขยายตัวได้จริงที่คาดหวัง คือ ทำให้จีดีพีขึ้น 1% จะทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีดีขึ้นในระยะยาว

อย่างไรก็ตาม ที่เป็นเช่นนี้เพราะเศรษฐกิจขยายตัวเนื่องจากปัจจัยอื่นๆ ด้วย และถ้าสามารถคุมการใช้จ่ายในงบประมาณอื่นจนทำให้ “งบสมดุล” (ไม่รวมรายจ่ายดอกเบี้ย) จะยิ่งช่วยลดสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีลงอย่างน่าพอใจ แต่ถ้าการลงทุนเป็นไปอย่างไม่เหมาะสม ไม่คุ้มค่าการลงทุน สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีจะกลับมาอยู่ในแนวโน้มขาขึ้น และเป็นการใช้ทรัพยากรในอนาคต หากไม่คุ้มค่าจะทำให้จีดีพีระยะยาวหดตัวลงได้

ความเสี่ยงของหนี้สาธารณะต่อจีดีพี  ที่มา : ทีดีอาร์ไอ

ความเสี่ยงของหนี้สาธารณะต่อจีดีพี ที่มา: ทีดีอาร์ไอ

“หากเศรษฐกิจขยายตัวจากปัจจัยอื่นๆ เช่น เกิดวิกฤติเศรษฐกิจ จะทำให้สัดส่วนหนี้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีเพิ่มขึ้นเร็วมาก โดยจากการประมาณการพบว่า หากเศรษฐกิจขยายตัวต่ำกว่ากรณีฐาน หรือขยายตัวเพียง 3% (nominal GDP 5%) จะทำให้หนี้สาธารณะต่อจีดีพีพุ่งสูงขึ้นเกิน 100% ในช่วง 2 ปีสุดท้ายของโครงการ คือปี 2562-2563 ซึ่งเป็นความเสี่ยงฐานะการคลังที่ต้องระวัง แต่ถ้าทุกอย่างเป็นไปตามที่วางไว้ก็ไม่น่ากลัว” ดร.สมชัยกล่าว

อยางไรก็ตาม เพื่อเป็นการติดตามดูฐานะการคลัง ดร.สมชัยเสนอว่า ควรมีบทเฉพาะกาลกำหนดให้รัฐบาลจัดทำงบประมาณรายจ่ายระยะปานกลาง (Medium-term/multi-year budgeting) เสนอต่อรัฐสภาและประชาชนทุนปี เพื่อให้รัฐสภาและสาธารณรับรู้ประมาณการรายได้ในระยะปานกลาง แผนการหารายได้ของรัฐบาลเพิ่มเติม สมมติฐานที่รัฐบาลใช้ในการประเมินความเสียหายทางการคลัง รวมทั้งต้นทุนค่าเสียโอกาสของโครงการลงทุนว่าไปเบียดบังการใช้จ่ายภาครัฐในส่วนอื่นอย่างไร

“การทำแผนงบประมาณรายจ่ายระยะปาานกลาง เป็นเรื่องสำคัญและมีความจำเป็น เพราะจะทำให้การติดตามและวิเคราะห์ความเสี่ยงทางการคลังได้ชัดเจน และหากมีข้อสมมติฐานหรือสถานการณ์ต่างไปจากที่คาดหวัง จะได้หาแนวทางแก้ไขเพื่อลดความเสี่ยงฐานะการคลัง” ดร.สมชัยกล่าว

นอกจากนี้ ทีดีอาร์ไอเสนอว่า การลงทุนในอนาคตควรอยู่ในรูปเงิน “ในงบประมาณ” เท่านั้น และควรจัดให้มีแผนแม่บทคมนาคมขนส่งที่ศึกษาอย่างรอบคอบและเป็นระบบ และในกรณีที่ติดปัญหาเพดานการกู้เงินในงบประมาณ ดร.สมชัยเสนอว่า อาจออกเป็น พ.ร.บ.ยกระดับเพดานการกู้เงินเป็นการชั่วคราว โดยระบุว่าเพดานส่วนเกินต้องนำมาใช้ในโครงการลงทุนที่ระบุใน พ.ร.บ. เท่านั้น

พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้าน เป็น “เช็คเปล่า”

ดร.นิตินัย ศิริสมรรถการ ประธานกรรมการ บริษัท มาร์เก็ต เมทริกซ์ เอเชีย จำกัด ซึ่งเข้าร่วมสัมมนาฯ ในฐานะผู้เสนอคำวิจารณ์กล่าวว่า การออก พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท เปรียบเหมือนการตี “เช็คเปล่า” ให้รัฐบาล เพราะเอกสารประกอบการพิจารณาร่าง พ.ร.บ. กว่า 200 หน้าไม่ได้เป็นบัญชีแนบท้าย จึงไม่มีผลบังคับใช้ทางกฎหมาย แต่ถ้าเป็นบัญชีแนบท้าย ก็ไม่มีผลบังคับใช้เป็นราย “รายการ” เหมือนงบประมาณปกติ เนื่องจากในเอกสารกำหนดเป็นยุทธศาตร์ หรือต่อให้มีผลบังคับใช้เป็นรายรายการ แต่พบรบ. 2502 มาตรา 18 และ มาตรา 19 ก็ไม่มีผลบังคับใช้ ดังนั้นก็โยกได้อีก เพราะไม่มีกฎหมายคุ้มครอง

ทั้งนี้ ระบบงบประมาณจะมีการจัดสรรงบประมาณแบบ “ระบบ Line Item” คือ “รายรายการ” ซึ่งไม่ใช่เป็น “รายโครงการ” และในรายรายการนั้น หลังจากงบประมาณคลอดออกมาแล้วจะมี พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ 2502 คลุมอยู่ โดยมาตรา 18 ระบุห้ามโยกข้ามกระทรวง และมาตรา 19 ระบุว่าห้ามโยกข้ามรายการ

ดร.นิตินัยกล่าวว่า ในทางปฏิบัติ พ.ร.บ.ฯ เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท ก็มีข้อดี คือ ไม่มีการผูกพัน ทำให้การปรับปรุงทำได้สะดวก แต่หากเป็นงบประมาณปกติจะปรับปรุงไม่ได้ เพราะงบประมาณปรับปรุงเป็นรายปี ถ้าพลาดไปแล้วต้องปรับปรุงในปีหน้า จึงเห็นงบประมาณเบิกจ่ายไม่ค่อยได้ เนื่องจากตอนตั้งงบประมาณไม่ได้พิจารณาต้นทุนอย่างรอบคอบ เมื่อปฏิบัติจริงทำไม่ได้ต้องรอปรับปรุงปีหน้า ข้อเสียระบบงบประมาณจึงมีลักษณะ “ตั้งไปพับไป”

ดร.นิตินัย ศิริสมรรถการ

ดร.นิตินัย ศิริสมรรถการ

นอกจากนี้ ดร.นิตินัยมีความเห็นสนับสนุนข้อเสนอของทีดีอาร์ไอเรื่องการวิเคราะห์โครงการ และการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ ว่าเป็นเรื่องสำคัญ เพราะหากไม่มีการศึกษาวิเคราะห์ความเป็นไปได้กลัวว่าจะซ้อลอย “โครงการแอร์พอร์ทลิ้ง” เชื่อมดอนเมืองกับสนามบินสุวรรณภูมิ

“ถ้าใครถามว่า กู้ครั้งนี้จะมีหนี้อยู่ 50 ปี ถ้าโครงสร้างพื้นฐานรถไฟมีคุณภาพอยู่ด้วย 50 ปี ก็ไม่เป็นไร แต่ถ้าอยู่อย่างเจ๊งก็เป็นประเด็น แต่ถ้าไม่เจ๊งก็ไม่น่าเป็นห่วง” ดร.นิตินัยกล่าว

ทั้งนี้ ดร.นิตินัยระบุว่า ไม่แปลกใจที่รัฐบาลออก พ.ร.บ.กุู้เงิน 2 ล้านล้านบาท เพราะหากดูวินัยการคลังจะพบว่าเริ่มชนเพดานการก่อหนี้ในงบประมาณแล้ว ซึ่งทำให้ fiscal space (พื้นที่ทางการคลัง) หายไปจากการถาโถมประชานิยม และเป็นดินพอกหางหมูไปเรื่อยๆ ปัจจุบันต้องยอมรับว่า เมื่อเก็บภาษีได้มา 100 บาท แทบไม่ต้องพัฒนาอะไรเลย แค่เอาไปจ่ายงบที่ตัดไม่ได้ และโครงการประชานิยม งบประมาณก็หมดแล้ว จนทำให้ในปี 2553 เหลือ fiscal space เพียง 12% แต่ถ้ามองตั้งแต่ปี 2548 ที่รัฐบาลทำงบสมดุลครั้งสุดท้าย ตอนนั้นพื้นที่การดำเนินนโยบายการคลังเหลือ 32%

“เรามีกฎหมายกำหนดว่า รัฐบาลอย่าใช้จ่ายเงินเกินตัว แต่ประชานิยมเป็นดินพอกหางหมูขึ้นมาเรื่อยๆ ก็ทำให้วินัยการคลังชนเพดาน ซึ่งก่อนหน้านี้ต้องแก้ปัญหาด้วยการออก พ.ร.ก.กู้เงินโครงการไทยเข้มแข็งมาแล้ว” ดร.นิตินัยกล่าว

เอกสารนำเสนอ “ร่าง พ.ร.บ.กู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ: เดินหน้าอย่างไรให้คุ้มค่า ถูกทางและเป็นประชาธิปไตย” โดย ดร.สมชัย จิตสุชน และ ดร.สุเมธ องกิตติกุล

เอกสารนำเสนอคำวิจารณ์ “พ.ร.บ. 2 ล้านล้านบาท” โดย ดร.นิตินัย ศิริสมรรถการ

เครือข่ายสังคม