มูลค่าคลื่น 3G กับบทบาทของราคาตั้งต้นการประมูล

พรเทพ เบญญาอภิกุล
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

เมื่อวันที่ 27 สิงหาคม 2555 คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ได้ออกหลักเกณฑ์และวิธีการอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่สำหรับกิจการโทรคมนาคมเคลื่อนที่สากล บนคลื่นความถี่ย่าน 2.1 GHz (ประกาศ 3G) และประกาศลงในราชกิจจานุเบกษา ซึ่งถือว่าเป็นการเริ่มต้นกระบวนการจัดสรรคลื่นความถี่ 3G ด้วยวิธีการประมูลอย่างเป็นทางการ โดยการประมูลจะมีขึ้นในวันที่ 16 ตุลาคม 2555

ขนาดคลื่นความถี่ที่นำมาประมูลครั้งนี้มีขนาด 45 MHz โดยแบ่งคลื่นออกเป็น 9 ชุด ชุดละ 5 MHz ด้วยวิธีการประมูลทั้ง 9 ชุด พร้อมกันแบบเพิ่มราคาอย่างเปิดเผย (Simultaneous Ascending Bid Auction) โดยผู้ร่วมประมูลแต่ละรายมีสิทธิ์ยื่นประมูลได้ไม่เกิน 3 ชุด หรือ 15 MHz ทั้งนี้ กสทช. ได้กำหนดราคาตั้งต้นการประมูล (Reserve Price) อยู่ที่ 4,500 ล้านบาทต่อชุดคลื่น 5 MHz

การออกแบบการประมูลซึ่งจำกัดให้ผู้ร่วมประมูลได้ขนาดคลื่นสูงสุด 15 MHz จาก 45 MHz ในตลาดที่มีผู้ให้บริการรายใหญ่ในประเทศ 3 ราย รวมทั้งการตั้งราคาตั้งต้นที่ค่อนข้างต่ำ ก่อให้เกิดการวิพากษ์วิจารณ์และความกังวลว่าการประมูลจะไม่มีการแข่งขันที่เพียงพอ และจะสร้างรายได้ให้กับรัฐต่ำกว่าที่ควรจะเป็น

กสทช. ชี้แจงว่า การคำนวณหามูลค่าคลื่นและราคาตั้งต้นการประมูลเป็นไปตามหลักการทางวิชาการ ซึ่งเป็นการอ้างอิงจากร่างรายงานการประเมินมูลค่าคลื่นที่จัดทำโดยคณะนักวิจัยจากคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ซึ่งสำนักงาน กสทช. ได้มอบหมายให้ไปศึกษาวิจัยหาราคาตั้งต้นการประมูล โดยผลการวิจัยระบุว่า มูลค่าประมาณการคลื่นความถี่ย่าน 2.1 GHz อยู่ที่ 6,440 ล้านบาทต่อ 5 MHz และราคาตั้งต้นการประมูลควรจะมีค่า 70% ของมูลค่าคลื่น ซึ่งเป็นที่มาของราคาตั้งต้น 4,500 ล้านบาทต่อชุดคลื่น

ประเด็นที่น่าสนใจก็คือ ตัวเลขมูลค่าคลื่น 6,440 ล้านบาท และหลักเกณฑ์ 70% ซึ่งใช้คำนวณราคาตั้งต้นนั้น เป็นไปตามหลักการทางวิชาการตามที่กล่าวอ้างโดย กสทช. มากน้อยเพียงใด ซึ่งหากพิจาณางานศึกษาชิ้นดังกล่าวจะพบว่า คณะนักวิจัยใช้ข้อมูลราคาชนะจากการประมูลคลื่นของประเทศอื่นๆ มาประมาณค่ามูลค่าคลื่นด้วยวิธีทางสถิติและเศรษฐมิติ โดยประเทศที่นำมาพิจารณามีลักษณะพื้นฐานที่แตกต่างกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งวิธีการประมูลและความสำเร็จของการประมูล ซึ่งนักวิจัยไม่ได้คำนึงถึงในการคำนวณ

ดังนั้น ตัวเลข 6,440 ล้านบาทต่อชุด ที่ประมาณการได้ดังกล่าว ไม่ควรจะถูกตีความว่าเป็นมูลค่าที่แท้จริงของคลื่น หากแต่ควรจะมองว่าเป็นมูลค่าของคลื่นที่คาดว่าจะได้รับจากการประมูล ซึ่งใช้ประสบการณ์จากต่างประเทศที่มีทั้งสำเร็จและล้มเหลวเป็นเกณฑ์เฉลี่ย ฉะนั้นแล้ว กสทช. ควรคาดหวังที่จะได้รายรับไม่ต่ำกว่า 6,440 ล้านบาทต่อชุด มิใช่คาดหวังว่าจะได้เพียงแค่นี้หรือต่ำกว่านี้ ซึ่งถ้าการจัดการประมูลเป็นไปอย่างรอบคอบรัดกุม และประสบความสำเร็จดีกว่าประเทศอื่นๆ โดยเฉลี่ย ราคาสุดท้ายของการประมูลก็ย่อมที่จะสูงกว่านี้

ในทางตรงกันข้าม ผลการวิจัยฉบับดังกล่าวกลับเสนอแนะให้ กสทช. ใช้เกณฑ์การตั้งราคาขั้นต่ำ โดยให้ตั้งราคาขั้นต่ำเพียงแค่ 67% ของมูลค่าคลื่นประมาณการ ซึ่งสุดท้าย กสทช. ใช้ตัวเลข 70% โดยให้เหตุผลว่าปรับเพิ่มตามอัตราเงินเฟ้อ ซึ่งหากพิจารณาผลการวิจัยฉบับนี้จะพบว่า คณะผู้วิจัยได้ตัวเลข 67% มาจากการคำนวณว่าแต่ละประเทศมีราคาตั้งต้นคิดเป็นกี่เปอร์เซ็นต์ของราคาสุดท้ายที่ชนะการประมูล แล้วนำตัวเลขดังกล่าวของทุกประเทศมาหาค่าเฉลี่ย ซึ่งค่าเฉลี่ยที่ได้ก็คือ 67% คณะผู้วิจัยจึงสรุปโดยไร้หลักฐานทางวิชาการว่า สัดส่วนดังกล่าวเป็นสัดส่วนที่ “เหมาะสม” กับประเทศไทยในการกำหนดราคาตั้งต้น

ทำไมสัดส่วนระหว่างราคาตั้งต้นและราคาชนะประมูลที่เหมาะสมของไทย ต้องเท่าพอดีกับค่าเฉลี่ยของประเทศอื่นๆ ซึ่งมีพื้นฐานแตกต่างกัน มีการออกแบบการประมูลที่ต่างกัน และมีความสำเร็จของการประมูลที่แตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง และเป็นที่น่าแปลกใจว่า เหตุใดคณะผู้วิจัยถึงให้ความสำคัญกับสัดส่วนระหว่างราคาตั้งต้นกับราคาชนะในการกำหนดราคาตั้งต้น จนถึงขั้นยึดกำหนดสัดส่วนดังกล่าวเป็นค่าที่เหมาะสมกับประเทศไทย?

เหตุผลเดียวที่พอจะเข้าใจได้คือ ผู้วิจัยคาดหวังว่าถ้าตั้งราคาเป็น 67% ของมูลค่าประมาณการ ซึ่งเป็นค่าเฉลี่ยของต่างประเทศ ราคาสุดท้ายของการประมูลจะเท่ากับมูลค่าประมาณการพอดี การคาดหวังดังกล่าวถือว่าขาดหลักการทางวิชาการที่หนักแน่น เพราะไม่ได้คำนึงถึงสภาวะแวดล้อมทางการแข่งขัน และรูปแบบการประมูลที่ประเทศต่างๆ มีความแตกต่างกันและต่างจากประเทศไทย ยังไม่ต้องกล่าวถึงว่าราคาที่ชนะการประมูลนั้นไม่สามารถกำหนดกะเกณฑ์ได้ล่วงหน้า ซึ่งผู้ที่จัดการประมูลย่อมต้องพยายามให้การประมูลมีการแข่งขันมากที่สุดเพื่อให้ได้ราคาสุดท้ายสูงที่สุด

ดังนั้น สัดส่วนระหว่างราคาตั้งต้นและราคาสุดท้ายจึงเป็นผลลัพธ์จากการออกแบบการประมูลและการแข่งขันในการประมูล ไม่ใช่วัตถุประสงค์ในการตั้งราคาขั้นต่ำ กล่าวคือ ผู้จัดประมูลไม่ควรจะไปกำหนดว่าราคาขั้นต่ำควรจะเป็นสัดส่วนเท่าไหร่ของราคาชนะ เพราะเป็นไปไม่ได้ที่จะรู้ราคาขั้นสุดท้ายก่อนการประมูล และไม่มีใครสามารถบอกได้ด้วยว่าสัดส่วนราคาขั้นต่ำต่อราคาสุดท้ายจะเป็นไปตามที่กำหนด ในกรณีของประเทศไทยไม่มีอะไรการันตีว่าถ้าตั้งราคาขั้นต่ำที่ 4,500 ล้านบาทแล้ว ราคาสุดท้ายที่รัฐได้รับจะเท่ากับ 6,440 ล้านบาท ซึ่งทำให้สัดส่วนเท่ากับ 0.7 ตามที่ กสทช. กำหนดไว้พอดี

การยึดโยงราคาตั้งต้นกับราคาชนะก่อนที่จะมีการประมูลจึงถือเป็นเรื่องตลก เพราะยังไม่มีใครทราบราคาสุดท้ายของการประมูล และการยึดโยงดังกล่าวไม่ได้ให้อะไรที่มีความหมายในทางเศรษฐศาสตร์ ราคาตั้งต้นควรใช้เป็นเครื่องมือประกันความเสี่ยงจากข้อจำกัดหรือความล้มเหลวของการออกแบบวิธีการประมูล โดยเฉพาะอย่างยิ่งการประมูลที่มีการแข่งขันต่ำ หากตั้งราคาตั้งต้นที่ต่ำเกินไป รัฐจะได้รับผลตอบแทนที่ไม่สะท้อนกับพื้นฐานทางเศรษฐกิจ

เหตุการณ์เช่นนี้เคยเกิดขึ้นแล้วในการประมูลคลื่น 3G ของประเทศสวิสเซอร์แลนด์ในปี 2000 ซึ่งการออกแบบมีปัญหาจนก่อให้เกิดพฤติกรรมสมยอมระหว่างผู้ประมูล โดยมีการประมูลใบอนุญาต 4 ใบ แม้ว่าในตอนต้นจะมีผู้สนใจเข้าประมูลจำนวนมาก แต่ท้ายที่สุดแล้วผู้เข้าร่วมประมูลจริงมีเพียงรายใหญ่เพียง 4 รายเท่านั้น ในขณะที่รัฐตั้งราคาตั้งต้นไว้ต่ำมาก ทำให้การประมูลจบลงใกล้เคียงกับราคาตั้งต้น ซึ่งรายรับที่ได้ต่ำกว่ามูลค่าประมาณการถึง 30 เท่า ในขณะที่ประเทศเบลเยียมซึ่งจัดการประมูลใบอนุญาตในปี 2001 โดยการประมูลมีการแข่งขันที่ต่ำเช่นเดียวกันและราคาที่รัฐได้รับคือราคาตั้งต้น แต่เบลเยียมตั้งราคาตั้งต้น (ในรูปของราคาต่อคลื่นต่อประชากร) ไว้สูงกว่าสวิสเซอร์แลนด์ถึง 2 เท่า ซึ่งทำให้รายรับที่ได้นั้นอยู่ในระดับที่ไม่ต่ำจนเกินไปนัก

อย่างไรก็ดี การตั้งราคาตั้งต้นก็มีข้อเสียบางประการเช่นกัน ซึ่งทั้ง กสทช. และคณะผู้วิจัยใช้เป็นเหตุผลสนับสนุนการตั้งราคาตั้งต้นที่ต่ำกว่ามูลค่าคลื่นประมาณการ ประการแรก หากราคาตั้งต้นสูงเกินไป จะมีความเสี่ยงที่ราคาดังกล่าวจะสูงกว่ามูลค่าที่ผู้ประกอบการต้องการจ่าย ส่งผลให้ไม่มีผู้เข้าร่วมประมูล และไม่เกิดการให้บริการ 3G ขึ้น ซึ่งผู้บริโภคก็จะเสียประโยชน์

แม้ว่าเหตุผลข้อนี้จะมีหลักการทางวิชาการรองรับ แต่ความเสี่ยงดังกล่าวจะสูงก็ต่อเมื่อผู้จัดการประมูลมีข้อมูลไม่ชัดเจนเกี่ยวกับมูลค่าที่ผู้ประกอบการแต่ละรายยินดีจ่ายให้กับคลื่นความถี่ ซึ่งในกรณีของประเทศไทยไม่เป็นเช่นนั้น ผู้ประกอบการแต่ละราย โดยเฉพาะผู้ประกอบการรายใหญ่ที่ประกอบกิจการอยู่แล้ว ย่อมมีความยินดีที่จะจ่ายให้กับคลื่นในราคาที่ใกล้เคียงกัน และข้อมูลที่ปรากฏอยู่ก็ทราบโดยไม่ยากว่ามูลค่าที่ผู้ประกอบการให้มีมูลค่าอย่างน้อยเท่าไร เช่น ข้อมูลจากการให้สัมภาษณ์ของผู้บริหาร AIS ที่เตรียมเงินสำหรับประมูลไว้ 17,000 ล้านบาท และ DTAC 15,000 ล้านบาท หรือแม้แต่ข้อมูลที่ว่าผู้ประกอบการ 3 รายจ่ายค่าสัมปทานในปี 2554 เพียงปีเดียวรวมกันประมาณ 48,000 ล้านบาท ดังนั้น ความเสี่ยงที่ว่าจะไม่มีผู้เข้าร่วมประมูลเนื่องจากราคาตั้งต้นสูงเกินไปแล้วผู้บริโภคจะเสียประโยชน์จึงไม่มีน้ำหนักมากนัก

ประการที่สอง กสทช. ให้เหตุผลว่า การตั้งราคาตั้งต้นจะต้องคำนึงถึงโครงสร้างตลาด และโครงสร้างในการแข่งขันหลังจากการประมูลด้วย การตั้งราคาตั้งต้นที่สูงเกินไปจะเป็นการกีดกันผู้ประกอบการรายใหม่ไม่ให้เข้ามาแข่งขันประมูล ส่งผลให้การแข่งขันของผู้ประกอบการหลังการประมูลมีระดับต่ำ และกระทบกับราคาค่าบริการที่เพิ่มสูงขึ้น
ข้อกังวลนี้เกี่ยวข้องกับบทบาทของราคาตั้งต้นต่อการกำหนดโครงสร้างตลาดและการแข่งขันภายหลังการประมูล ซึ่งแท้ที่จริงแล้วราคาตั้งต้นมีบทบาทไม่มากนัก จริงอยู่ที่ว่าราคาตั้งต้นในระดับที่ต่ำอาจดึงดูดให้ผู้ประกอบการรายใหม่เข้าร่วมประมูล แต่ไม่ได้หมายความว่าจะส่งผลให้โครงสร้างตลาดหลังการประมูลแตกต่างจากกรณีที่ราคาตั้งต้นถูกกำหนดให้มีค่าสูง เนื่องจากท้ายที่สุดแล้วความยินดีที่จะจ่ายจะเป็นตัวกำหนดว่าผู้เข้าร่วมประมูลรายใดจะเป็นผู้ชนะ ถ้าหากผู้ประกอบการรายเดิมมีความเต็มใจที่จะจ่ายมากกว่าผู้ประกอบการรายใหม่ อย่างไรเสีย ผู้ประกอบการรายใหม่ก็ไม่สามารถชนะการประมูลได้ไม่ว่าราคาตั้งต้นจะเป็นเท่าไร (ตราบเท่าที่ราคาตั้งต้นไม่สูงเกินกว่ามูลค่าที่ผู้เข้าร่วมประมูลยินดีจ่าย) ซึ่งราคาตั้งต้นจะไม่มีผลต่อโครงสร้างตลาดหลังการประมูล แต่ถ้าราคาตั้งต้นถูกตั้งไว้ต่ำมาก ผู้ให้บริการที่มีความเต็มใจจะจ่ายมากกว่าอาจจะชนะในราคาที่ต่ำมาก

แท้จริงแล้ว กสทช. มีเครื่องมืออื่นที่เหมาะสมในการกำหนดโครงสร้างตลาดภายหลังการประมูลที่เอื้อต่อการแข่งขันนอกเหนือไปจากการใช้ราคาตั้งต้น ยกตัวอย่างเช่น การออกแบบการประมูลที่เอื้อให้ผู้ให้บริการรายใหม่มีโอกาสที่จะชนะมากขึ้น เช่น การใช้ระบบการประมูลแบบเป็นความลับ (Sealed-bid auction) ที่ใช้ในการประมูลคลื่น 3G ของประเทศเดนมาร์ก ระบบนี้มีข้อดีในการป้องกันพฤติกรรมสมยอม โดยเฉพาะอย่างยิ่งการประมูลที่มีผู้เข้าร่วมน้อยราย ซึ่งผู้เข้าร่วมประมูลอาจสื่อสารผ่านราคาการประมูลได้ การประมูลแบบปกปิดจะเพิ่มโอกาสการชนะของผู้ประกอบการรายใหม่ เนื่องจากผู้ประมูลจะไม่สามารถเห็นราคาที่ผู้เข้าร่วมประมูลรายอื่นเสนอได้ อีกวิธีที่สามารถการันตีการเข้าสู่ตลาดของผู้ประกอบการรายใหม่ได้คือ การกำหนดให้มีใบอนุญาตสำหรับผู้ประกอบการรายใหม่โดยเฉพาะ ดังเช่นในการประมูล 3G ของประเทศอังกฤษ

ประการสุดท้าย กสทช. อธิบายว่า ถึงแม้ราคาขั้นต่ำจะไม่สูงนัก และกำหนดให้ผู้เข้าร่วมประมูลได้รับคลื่นไม่เกิน 3 ชุด จาก 9 ชุด ซึ่งมีแนวโน้มอย่างมากที่ผู้ประกอบการรายใหญ่ 3 รายจะได้รับคลื่นไปรายละ 3 ชุดหรือ 15 MHz การแข่งขันการประมูลก็ยังน่าจะมีอยู่ เนื่องจากผู้ประกอบการจะต้องพยายามแข่งขันเสนอราคาเพื่อให้ได้สิทธิในการเลือกย่านคลื่นที่มีคุณสมบัติที่ดีก่อน

คำกล่าวอ้างนี้ไม่ใช่ประเด็นใหม่แต่อย่างใด หากพิจารณาดูประสบการณ์การประมูลจากต่างประเทศจะพบว่า ความแตกต่างของช่องคลื่นไม่ได้ให้แรงจูงใจที่เพียงพอในการแข่งขันเสนอราคา และมีผลต่อราคาสุดท้ายน้อยมาก ยกตัวอย่างเช่น การประมูลคลื่น 3G ในประเทศสวิสเซอร์แลนด์ ซึ่งมีลักษณะโครงสร้างการแข่งขันในประมูลคล้ายกับประเทศไทย คือ มีจำนวนใบอนุญาตเท่ากับจำนวนผู้ประกอบการรายใหญ่ และมีการตั้งราคาตั้งต้นที่ต่ำ ซึ่งในกรณีของสวิสเซอร์แลนด์ การแข่งขันในการเลือกช่องคลื่นส่งผลให้ราคาสุดท้ายสูงกว่าราคาตั้งต้นเพียง 2.5% เท่านั้น

สุดท้ายแล้ว ปัจจัยที่สำคัญที่สุดในการกำหนดความสำเร็จของการประมูลคือ ระดับการแข่งขันและการป้องกันพฤติกรรมสมยอม ซึ่งขึ้นอยู่กับการออกแบบการประมูล การประมูลที่มีการแข่งขันสูงราคาตั้งต้นอาจจะไม่สำคัญนัก แต่ในกรณีที่คาดการณ์ได้ว่าการประมูลจะมีระดับการแข่งขันที่ต่ำเช่นในกรณีของประเทศไทย ราคาตั้งต้นจะเป็นเครื่องมือที่มีความสำคัญอย่างยิ่งในการการันตีรายรับขั้นต่ำที่เหมาะสม และปกป้องความเสี่ยงจากความผิดพลาดของการออกแบบการประมูลและจากพฤติกรรมสมยอม เพื่อไม่ให้รัฐได้มีรายรับจากการประมูลที่ต่ำเกินไป และไม่ควรหลงประเด็นใช้ราคาตั้งต้นเป็นเครื่องมือในการส่งเสริมการแข่งขันเพราะไม่ใช่เครื่องมือที่มีประสิทธิภาพ