ผศ.ดร. สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ นิด้า [email protected]
ท่ามกลางประเด็นข้อถกเถียงสำหรับนโยบายกระเป๋าเงินดิจิทัล (Digital Wallet) ที่จะเป็นการโอน “เงินดิจิทัล” ให้กับประชาชนที่มีอายุ 16 ปีขึ้นไป เพื่อให้เกิดการใช้จ่ายเพื่อการบริโภค โดย “คาดหวัง” ว่าการกระตุ้นโดยการโอนเงินให้กับประชาชนได้ใช้จ่ายบริโภคสินค้าและบริการ (ซึ่งก็คงจะต้องติดตามรายละเอียดกันอีกต่อไปว่าการใช้จ่ายนั้นจะให้ครอบคลุมสินค้าใดบ้าง ใช้จ่ายอย่างไร มีการจำกัดพื้นที่การใช้จ่ายอย่างไร) เมื่อเกิดการใช้จ่ายแล้ว ก็คาดการณ์อีกเช่นเดียวกันการการบริโภคที่เกิดขึ้นนั้น จะทำให้มีการผลิตมากขึ้น (สร้างมูลค่าเพิ่มขึ้นในระบบเศรษฐกิจ) แล้วจึงจะส่งผลให้เกิดการเติบโตทางเศรษฐกิจได้ ซึ่งก็หมายถึงว่า ถ้าเกิดกระบวนการที่กล่าวถึงนี้จริง เม็ดเงิน 1 บาทที่รัฐโอนไปให้ประชาชนใช้จ่าย ก็จะสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจได้ 1 บาท (ใช้จ่าย 1 บาทเท่ากัน เพียงแต่รัฐโอนอำนาจการตัดสินใจเลือกซื้อสินค้าประเภทใด รายการใด ไปให้ประชาชนเป็นผู้ตัดสินใจเลือกเอง)
มูลค่าทางเศรษฐกิจที่จะถูกสร้างขึ้นจากนโยบายตามที่ได้กล่าวถึงข้างต้นนี้ จะเป็น “มูลค่าเพิ่ม” ที่ถูกสร้างขึ้นมาและส่งผลให้มีการเติบโตทางเศรษฐกิจเมื่อมีการผลิตเพิ่มขึ้นเท่านั้น ถ้าการบริโภคที่เกิดขึ้นจากการที่รัฐโอนเงินให้ประชาชนใช้จ่ายนี้ เป็นการไปเลือกซื้อหรือใช้จ่ายกับสินค้าที่มีการผลิตขึ้นมาแล้ว อาทิเช่น กรณีที่การจับจ่ายใช้สอยที่เกิดขึ้นเป็นการซื้อสินค้าคงคลัง (Inventory) ซึ่งย่องหมายความว่า ผลต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อมีการผลิตเพิ่มขึ้นเพื่อมาทดแทนสินค้าคงคลังที่ลดลง แต่การผลิตเพื่อทดแทนสินค้าคงคลังที่ลดลงไม่ได้เกิดขึ้นโดยอัตโนมัติ ขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของผู้ผลิตที่ต้องพิจารณาว่ามีความจำเป็นที่จะต้องผลิตเพิ่มขึ้นเพื่อมาทดแทนสินค้าคงคลังที่ลดลงหรือไม่ ดังนั้น ก็จึงมีความคาดหวังต่อไปอีกว่า ถ้ากระบวนการที่กล่าวถึงข้างต้นนี้ (บริโภค แล้วก่อให้เกิดการผลิต มีการสร้างรายได้เพิ่มขึ้น ก็จะมีการบริโภคเพิ่มขึ้น) เกิดขึ้นเป็นวงจรได้หลายรอบในกรอบระยะเวลาหนึ่ง (เช่น 1 ปี หมุนไปได้ 3 หรือ 4 รอบ)
ผลจากการใส่เม็ดเงินของภาครัฐเข้าไปในระบบเศรษฐกิจผ่านการบริโภคภาคครัวเรือนก็จะส่งผลต่อการเติบโต (การสร้างมูลค่าเพิ่ม) ได้เป็นทวีคูณ (ภาษาทางเศรษฐศาสตร์เราเรียกว่า ตัวคูณทางเศรษฐกิจหรือสั้นๆ ว่า multiplier effects) ซึ่งก็เป็นที่ถกเถียงกันได้อีกว่าตัวคูณที่ว่ามันจะมีค่าเป็นเท่าไหร่กันแน่ (เอาจริง ๆ มันจะ “คูณลง” หรือ “คูณขึ้น” หรือ “คูณขึ้นเท่าไหร่” ไม่แน่ชัด) เพียงแต่เราตั้งสมมติฐานว่ามันจะเป็นตัวทวีคูณเท่านั้น
นอกจากนี้ การดำเนินนโยบายนี้รัฐบาลตั้งเป้าหมายว่าจะใช้นโยบายนี้ในการ “กระตุ้น” เศรษฐกิจ ก็คงจะคาดหวังว่า เมื่อเพิ่มการบริโภคแล้ว ก็จะเกิดการผลิต สร้างรายได้ให้กับประชาชน เมื่อมีรายได้แล้ว คนก็จะใช้จ่ายเพิ่มขึ้นต่อไปตามกลไกของระบบเศรษฐกิจ ว่าง่าย ๆ คือ ส่งเสริมให้ใช้จ่ายครั้งเดียว ด้วยขนาดของการใช้จ่ายที่ใหญ่เพียงพอ เพื่อจุดสตาร์ทให้เครื่องยนต์เศรษฐกิจสามารถเดินเครื่องได้ต่อไปโดยไม่จำเป็นที่ภาครัฐจะต้องใส่เม็ดเงินลงไปอีกเรื่อย ๆ จนกลายเป็นการกระตุ้นเป็นประจำ
ประเด็นข้อขัดข้องใจสำหรับผู้ที่เห็นต่างกับรัฐบาลสำหรับนโยบายนี้ก็คงจะเป็นคำถามที่ว่าการดำเนินนโยบายลักษณะนี้มีความคุ้มค่าหรือไม่ มีทางเลือกอื่นที่ดีกว่าหรือเปล่า โอกาสที่จะประสบความสำเร็จตามที่ประเมินกันไว้มีมากเพียงใด ที่สำคัญ มีความเสี่ยงที่จะก่อให้เกิดปัญหาอื่น ๆ อีกหรือไม่ และภาครัฐเองจะมีความรับผิดรับชอบ (Accountability) ต่อการดำเนินมาตรการในลักษณะนี้อย่างไรถ้าผลจากการดำเนินมาตรการไม่บรรลุตามที่ได้วางแผนไว้ คล้ายกับกรณี “Brexit” ที่ประชาชนสหราชอาณาจักรลงคะแนนเสียงให้สหราชอาณาจักรถอดตัวจากการเป็นสมาชิกของสหภาพยุโรป 7 ปีผ่านไป กลายสภาพไปเป็น “Bregret” เมื่อผลการสำรวจพบว่า ประชาชนจำนวนมากรู้สึกเสียใจที่ไปลงคะแนนเสียงสนับสนุนให้สหราชอาณาจักรออกจากการเป็นสมาชิกของสหภาพยุโรป
สาเหตุแท้จริงที่ทำให้เศรษฐกิจไทยไม่เติบโต (มากเทียบเท่ากับประเทศในอาเซียน) ไม่ได้มาจากการที่เกิดการหดตัวของการบริโภคภายในประเทศ สัดส่วนของการบริโภคภายในประเทศต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศยังคงอยู่ในระดับเดิมหรือใกล้เคียงกับระเดิมเดิมมาตลอดในช่วง 5 ปีที่ผ่านมาเป็นอย่างน้อย การลดลงของอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจเป็นเพราะประเทศสูญเสียขีดความสามารถในการแข่งขัน (การส่งออกไม่สามารถขยายตัวได้ในอัตราเดิมและมีการหดตัวในหลายไตรมาสในช่วงที่ผ่านมา) โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายหลังจากที่สถานการณ์การระบาดของโควิด-19 คลี่คลายลง การส่งออกของไทยมีการขยายตัวได้ดีเพียง 2-3 ไตรมาส ซึ่งเป็นอัตราการขยายตัวที่เทียบกับการส่งออกในช่วงการระบาดของโรค (เรียกว่า “เทียบกับฐานต่ำ”) หลังจากนั้นก็มีการหดตัวมาโดยตลอดแม้แต่ในช่วงที่ค่าเงินบาทอ่อนค่า การลดลงของขีดความสามารถในการแข่งขันสะท้อนปัญหาเชิงโครงสร้างที่เศรษฐกิจไทยจำเป็นต้องมีการยกระดับผลิตภาพการผลิต (Productivity) ซึ่งจะเป็นการสร้างรายได้โดยการสร้างมูลค่าเพิ่มในระบบเศรษฐกิจ ลำพังเพียงการกระตุ้นเศรษฐกิจทางด้านอุปสงค์โดยการส่งเสริมให้เกิดการบริโภคไม่สามารถสร้างรายได้ให้เกิดขึ้นได้โดยเฉพาะในระยะยาว (ได้อย่างยั่งยืน) แต่กลับจะส่งผลลบต่อสถานะทางการคลังของประเทศและมีความเสี่ยงต่อการขาดดุลการค้า (โดยปกติ การบริโภคภายในประเทศมีสัดส่วนหนึ่งที่เป็นการบริโภคจากการนำเข้า: Import contents in consumption) และการขาดดุลบัญชีเดินสะพัด (ถ้าภาคการท่องเที่ยวไม่สามารถสร้างรายได้ตามที่คาดหมายไว้)
ปัจจุบันประเทศไทยมีการขาดดุลการค้ามาอย่างต่อเนื่องหลายไตรมาส ทั้งหมดนี้เป็นความเสี่ยงที่จะทำให้เกิดปัญหาการขาดดุลแฝด (Twin Deficit) ได้ในอนาคต ดังนั้น ในแง่ของความจำเป็นของการดำเนินนโยบาย จึงยังเป็นข้อคำถามอยู่ว่า ปัญหาที่เศรษฐกิจไทยกำลังเผชิญอยู่นี้ เป็นเพราะเราเติบโตต่ำกว่าศักยภาพการเติบโต (Potential Growth) ? (ถ้าเติบโตได้ตามศักยภาพอยู่แล้ว การกระตุ้นการบริโภคก็จะเป็นเพียงแค่การเติบเชื้อไฟให้กับเงินเฟ้อได้ขยายตัวขึ้นเท่านั้น)
หรือแม้ว่าจะเติบโตได้ต่ำกว่าศักยภาพ การกระตุ้นให้เกิดการบริโภคจะเป็นการเสริมเพิ่มให้เติบโตได้ตามศักยภาพได้อย่างไร และยั่งยืนหรือไม่ (โดยปกติ การกระตุ้นการบริโภคจะใช้เมื่อมีความจำเป็นเท่านั้น เพราะมีความเสี่ยงที่จะได้ไม่คุ้มเสียมาก และมักจะใช้เมื่อเศรษฐกิจประสบกับวิกฤติจนทำให้ผู้บริโภคขาดความเชื่อมั่นในการใช้จ่าย ไม่ใช่กรณีที่ไม่มีรายได้เพียงพอต่อการใช้จ่าย แต่ไม่ใช้จ่ายเพราะไม่มีความเชื่อมั่นต่อการสร้างรายได้ในอนาคต ถ้าไม่มีรายได้เพียงพอ มาตรการทางการคลังของรัฐย่อมต้องมุ่งเน้นไปที่การสร้างรายได้ คือ รายใช้จ่ายไปเพื่อให้ประชาชนสร้างรายได้ ไม่ใช่โอนเงินไปให้ประชาชนใช้จ่าย)
ที่กล่าวถึงข้างต้นนั้น เป็นเพียงความเสี่ยงบางส่วนของการดำเนินนโยบายทางการคลังโดยใช้มาตรการกระเป๋าเงินดิจิทัลที่กำลังเป็นที่ถกเถียงกันมาเป็นตัวอย่าง โชคไม่ดีที่เศรษฐกิจไทยแม้ว่าจะประคับประคองผ่านช่วงที่ยากลำบากของการระบาดของโควิด-19 มาได้ แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่ายังมีปัญหาเชิงโครงสร้างอีกหลายปัญหาที่รอการแก้ไข (หลายปัญหามีอยู่ก่อนการระบาดของโรค บางปัญหาเป็นปัญหาที่การระบาดของโรคสร้างขึ้นและมีผลกระทบต่อเนื่องมาบางปัญหาเป็นปัญหาใหม่ที่กำลังเกิดขึ้น)
หนึ่งในปัญหาที่มีอยู่กับเศรษฐกิจไทยมาก่อนการระบาดอยู่แล้วคือ การสูญเสียขีดความสามารถในการแข่งขันควบคู่กับปัญหาความเหลื่อมล้ำ (แม้ว่าภาครัฐจะยืนยันด้วยดัชนี GINI มาตลอดว่าค่าดัชนีความเหลื่อมล้ำในช่วงที่ผ่านมาของไทยปรับดีขึ้นเล็กน้อยก็ตาม แต่ก็ดูเหมือนค่าของดัชนีที่แสดงออกมาจะขัดแย้งกับความรู้สึกของประชาชนในประเทศ ความเหลื่อมล้ำที่มีอยู่ในสังคมไทย (ผู้เขียนเองคิดว่าส่วนหนึ่งอาจจะมีพื้นฐานมาจากความแตกต่างหรือความเหลื่อมล้ำของผลิตภาพการผลิต (Productivity Inequality) ที่เป็นเหตุให้เกิดความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ (Income Inequality) และความเหลื่อมล้ำทางด้านความมั่งคั่ง (Wealth Inequality) สังคมที่มีความเหลื่อมล้ำสูงมักจะมีความขัดแย้งที่รุนแรงของการดำเนินมาตรการทางการคลังในลักษณะนี้ (การโอนเงินเพื่อให้เกิดการใช้จ่ายหรือการบริโภค) เพราะต่างฝ่ายต่างมีความเข้าใจถึงความจำเป็น เป้าหมาย และความคุ้มค่าของการดำเนินนโยบายที่แตกต่างกัน และบ่อยครั้งก็มักจะทำให้มาตรการทางการคลังนั้นขาดประสิทธิภาพ เป็นความท้าทายของการดำเนินนโยบายทางการคลังอย่างมากในปัจจุบัน
จะเห็นได้ว่า การบริหารการคลังให้เกิดความยั่งยืนนั้น เป็นบทบาทหน้าที่สำคัญของภาครัฐที่จะทำให้ประเทศตอบโจทย์การพัฒนาที่ยั่งยืนในเป้าหมายที่ 8 (Decent work and economic growth: การมีงานทำและการเติบโตทางเศรษฐกิจ) และเป้าหมายที่ 12 (Responsible consumption and production: การบริโภคและการผลิตอย่างมีความรับผิดชอบ) การกระตุ้นให้เกิดการบริโภคด้วยมาตรการทางการคลังโดยการโอนเงินให้ประชาชนจับจ่ายใช้สอยเป็นความเสี่ยงอย่างหนึ่งที่จะทำให้พฤติกรรมการใช้จ่ายและการผลิตบิดเบือนไป เช่น การบริโภคมากเกินไป (Over Consumption) ซึ่งถ้าพฤติกรรมการใช้จ่ายไม่สอดคล้องกับความสามารถในการสร้างรายได้ (ที่มักจะถูกกำหนดโดยผลิตภาพ) สะสมนานเข้าก็จะกลายเป็นปัญหาหนี้ และหนี้เรื้อรัง
ในขณะเดียวกัน ภาคการผลิตก็ตอบสนองกับควาใต้องการที่เกิดจากการกระตุ้น ซึ่งก็มีความเสี่ยงอีกเช่นเดียวกันต่อการจัดสรรทรัพยากรของประเทศไปสู่กิจกรรมการผลิตนั้นๆ ในระยะสั้นก็อาจตะเกิดปัญหาเงินเฟ้อเพราะผลิตเพื่อตอบสนองไม่ทัน ในระยะยาวเมื่อผลิตมากขึ้น แต่อุปสงค์ที่เกิดขึ้นเป็นอุปสงค์ชั่วคราวที่เกิดจากการกระตุ้น ผู้ผลิตก็อาจจะเกิดปัญหาต้องขาดทุน เลิกกิจการ กลายเป็นความเสียหายต่อภาคเศรษฐกิจได้เช่นเดียวกัน สำหรับมาตรการทางการคลังที่ต้องใช้เม็ดเงินจำนวนมากถึงกว่า 5.6 แสนล้านอย่างมาตรการกระเป๋าเงินดิจิทัล จำเป็นต้องมีการพิจารณาอย่างละเอียดรอบคอบเพื่อลดความไม่แน่นอนของนโยบายที่จะล้มเหลว ไม่บรรลุตามเป้าหมายหรือวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ รวมทั้งต้องคำนึงถึงผลกระทบข้างเคียงที่อาจจะเกิดขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่กระทบต่อความยั่งยืนทางการคลังของประเทศ ข้อท้วงติงและข้อกังวลที่นักวิชาการหลายฝ่ายกำลังนำเสนอกันออกมานั้น เป็นสิ่งบ่งชี้ที่สำคัญถึงความไม่ยั่งยืนของการดำเนินมาตรการทางการคลังในลักษณะนี้โดยเฉพาะอย่างยิ่งในสังคมที่มีความเหลื่อมล้ำสูงอย่างที่ประเทศไทยเป็นอยู่ในปัจจุบัน
