ว่าที่ร้อยเอกปิติคุณ นิลถนอม
ในแต่ละประเทศไม่ว่าจะมีรูปแบบการปกครองแบบใด จะมีองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน หรือ Supreme Audit Institution (SAI) ทำหน้าที่เป็นผู้ตรวจสอบการใช้จ่ายเงินแผ่นดินและการใช้ทรัพย์สินของรัฐเพื่อสร้างวินัยทางการเงินการคลังที่ดีให้กับระบบการบริหารการเงินการคลังภาครัฐ (Public Financial Management – PFM) ของประเทศเสมอ นอกเหนือจากหน้าที่และอำนาจข้างต้นแล้ว กฎหมายของบางประเทศได้บัญญัติให้องค์กรตรวจเงินแผ่นดินเข้าไปมีบทบาทที่สำคัญยิ่งในการสร้างความโปร่งใสในกระบวนการเลือกตั้งและการทำงานของพรรคการเมืองอีกด้วย
การที่ในบางประเทศได้บัญญัติกฎหมายให้องค์กรตรวจเงินแผ่นดินมีหน้าที่และอำนาจในการตรวจสอบการใช้จ่ายเงินที่ใช้ในกระบวนการเลือกตั้งหรือการทำงานของพรรคการเมืองนั้น หากพิจารณาในมุมมองทางนิติเศรษฐศาสตร์ (Law and Economics) แล้วถือว่าการบัญญัติกฎหมายดังกล่าวเป็นการเพิ่มต้นทุนให้กับผู้ที่คิดจะประพฤติไม่สุจริตในการใช้จ่ายเงินเพื่อให้การเลือกตั้งไม่เป็นธรรม รวมถึงเพิ่มต้นทุนให้กับผู้ที่อยู่ในแวดวงการเมืองรวมถึงเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีหน้าที่ในกระบวนการเลือกตั้งอีกด้วย นับได้ว่าเป็นมาตรการป้องกันที่ผู้ร่างกฎหมายพยามยามผลักดันให้เกิดขึ้น
ในประเด็นนี้มีหลักฐานสนับสนุนที่เป็นรายงานผลการวิจัย เรื่อง Do Government Audits Reduce Corruption? Estimating the Impacts of Exposing Corrupt Politicians เมื่อปี ค.ศ. 2016 ของ Eric Avis และคณะ ที่เก็บข้อมูลในประเทศบราซิล และพบว่าการเข้าทำการตรวจสอบหน่วยงานส่วนท้องถิ่นที่ใช้งบประมาณของรัฐบาลกลางที่ผ่านมาสามารถลดการทุจริตคอร์รัปชันได้ร้อยละ 8 และลดลงถึงร้อยละ 20 ในกรณีที่ผู้ที่เกี่ยวข้องถูกดำเนินคดีตามกฎหมาย Avis และคณะสรุปว่าการลดลงของการทุจริตคอร์รัปชันนั้นเป็นผลสืบเนื่องมาจากกลไกการตรวจสอบเงินแผ่นดิน ทำให้นักการเมืองไม่กล้ากระทำผิดเพราะกลัวการถูกตรวจสอบและกลายเป็นข่าวอื้อฉาวจนไม่ได้รับการเลือกตั้งจากประชาชน หรือ “สอบตก” ในการเลือกตั้งสมัยถัดไป
ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่าองค์กรตรวจเงินแผ่นดินบางแห่งมีหน้าที่และอำนาจในการตรวจสอบการใช้จ่ายเงินที่ใช้ในกระบวนการเลือกตั้งหรือการทำงานของพรรคการเมือง แต่บางแห่งไม่มีหน้าที่และอำนาจเช่นว่านี้ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับรัฐธรรมนูญและกฎหมายของประเทศนั้นๆ ที่บัญญัติรูปแบบองค์กร ตลอดจนหน้าที่และอำนาจไว้ ซึ่งในปัจจุบันอาจจำแนกรูปแบบองค์กรตรวจเงินแผ่นดินได้ 3 รูปแบบ คือ
- 1. รูปแบบเวสมินสเตอร์ (Westminster Model) ที่มีผู้อำนวยการหรือผู้ว่าการเป็นหัวหน้าองค์กรและรายงานผลการตรวจสอบไปยังรัฐสภา
2. รูปแบบคณะบุคคล (Collegiate Model)
3. รูปแบบศาลบัญชี (Court of Audit หรือ Napoleonic Model) ที่มีอำนาจตุลาการ (Judicial Power)
จากการสืบค้นพบว่า ในปัจจุบันองค์กรตรวจเงินแผ่นดินบางแห่งมีหน้าที่และอำนาจในการตรวจสอบการใช้จ่ายเงินงบประมาณที่เกี่ยวกับกระบวนการเลือกตั้งหรือการตรวจสอบการเงินของพรรคการเมืองด้วย (โปรดดูตาราง)
ผู้เขียนพบว่า ศาลบัญชีอิตาลีมีหน้าที่ร่วมทำการตรวจสอบค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้ง เพื่อให้การใช้จ่ายเงินในการจัดการเลือกตั้งเป็นไปอย่างโปร่งใส ศาลบัญชีเสปน มีหน้าที่ตรวจสอบการจัดหาเงินทุนทางการเมืองว่าเป็นไปตามกฎหมายหรือไม่ สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินแอฟริกาใต้มีหน้าที่ตรวจสอบงบการเงินของพรรคการเมืองในส่วนที่เกี่ยวกับการใช้จ่ายเงินกองทุนสาธารณะตามกฎหมาย Public Funding of Represented Political Parties Act ว่าสอดคล้องกับกฎหมายดังกล่าวหรือไม่ เพียงใด สำนักงานตรวจสอบแห่งอิสราเอลมีหน้าที่และอำนาจตรวจสอบกลุ่มรัฐสภา เป็นต้น
จากข้อมูลดังกล่าวมีข้อสังเกตว่า องค์กรตรวจเงินแผ่นดินที่มีรูปแบบการจัดตั้งในรูปแบบศาลบัญชีมีแนวโน้มที่จะมีหน้าที่และอำนาจในเรื่องนี้ค่อนข้างกว้างขวาง หากเปรียบเทียบกับองค์กรตรวจเงินแผ่นดินที่จัดตั้งในรูปแบบอื่น
ในส่วนของประเทศไทยนั้น เป็นที่ชัดเจนแล้วว่าการเลือกตั้งทั่วไปที่มีขึ้นในวันที่ 24 มีนาคม 2562 (บทความเขียนขึ้นก่อนมีการเลือกตั้ง) ในไม่ช้านี้ก็จะมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือ ส.ส. และเมื่อกระบวนการสรรหาและแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภา หรือ ส.ว. แล้วเสร็จ ทั้ง ส.ส. และ ส.ว. ก็จะมาทำหน้าที่เป็นฝ่ายนิติบัญญัติในระบบสภาคู่ (bicameral system) ทำหน้าที่ตรากฎหมายและตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลตามครรลองของระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข
ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 องค์กรตรวจเงินแผ่นดินไทยที่ประกอบด้วยคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน และสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เป็นอีกหนึ่งองค์กรที่เข้ามามีบทบาทในการสร้างความโปร่งใสในกระบวนการเลือกตั้ง ซึ่งก่อนที่จะมีการประกาศใช้กฎหมายตรวจเงินแผ่นดินฉบับใหม่นี้ สตง. ก็ทำหน้าที่อยู่ก่อนแล้ว กล่าวคือสำนักงาน กกต. จัดว่าเป็นหน่วยรับตรวจที่ สตง. ต้องตรวจสอบตามกฎหมาย ดังนั้น งบประมาณที่สำนักงาน กกต. ใช้จ่ายในการบริหารการเลือกตั้งย่อมต้องถูกตรวจสอบจาก สตง. นอกจากนี้แล้ว สตง. ยังมีหน้าที่และอำนาจตามกฎหมายฉบับอื่นที่เกี่ยวข้องกับพรรคการเมือง เช่น พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560 มาตรา 95 ที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ สตง. ชําระบัญชีกรณีที่พรรคการเมืองสิ้นสภาพหรือถูกยุบ เป็นต้น
อย่างไรก็ตาม นับได้ว่าเป็นครั้งแรกที่กฎหมายว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดินได้มีการบัญญัติไว้เป็นการเฉพาะกรณีการตรวจสอบแล้วพบว่าอาจมีการทําให้การเลือกตั้งมิได้เป็นไปโดยสุจริตหรือเที่ยงธรรม รวมถึงการที่ตรวจสอบพบว่า ส.ส., ส.ว. หรือกรรมาธิการเข้าไปมีส่วนไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่ายซึ่งเป็นการสร้างความโปร่งใสในการปฏิบัติหน้าที่ของสมาชิกรัฐสภา ทั้งนี้มีสาระสำคัญดังนี้
1. กรณีพบว่าการใช้จ่ายเงินแผ่นดินมีพฤติการณ์อันเป็นการทุจริตต่อหน้าที่ จงใจปฏิบัติหน้าที่หรือใช้อํานาจขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย หรืออาจทําให้การเลือกตั้งมิได้เป็นไปโดยสุจริตหรือเที่ยงธรรม
กล่าวคือ เมื่อมีหลักฐานอันควรเชื่อได้ว่าการใช้จ่ายเงินแผ่นดินมีพฤติการณ์อันเป็นการทุจริตต่อหน้าที่ จงใจปฏิบัติหน้าที่หรือใช้อํานาจขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย หรืออาจทําให้การเลือกตั้งมิได้เป็นไปโดยสุจริตหรือเที่ยงธรรม และเป็นกรณีที่ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินไม่มีอํานาจจะดําเนินการอย่างใดได้ กฎหมายได้ให้อำนาจผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินแจ้งคณะกรรมการ ป.ป.ช. หรือ กกต. หรือหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้อง เพื่อทราบและดําเนินการตามหน้าที่และอํานาจต่อไป โดยกฎหมายให้ถือว่าเอกสารและหลักฐานที่ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินตรวจสอบหรือจัดทําขึ้นเป็นส่วนหนึ่งของสํานวนการสอบสวนด้วย (พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 มาตรา 7 วรรคหนึ่งและวรรคสอง)
2. กรณีที่พบว่ามีการกระทําที่มีผลให้ ส.ส., ส.ว. หรือกรรมาธิการ มีส่วนไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่าย
กล่าวคือ เมื่อมีหลักฐานอันควรเชื่อได้ว่า มีการกระทําที่มีผลให้ ส.ส., ส.ว. หรือกรรมาธิการ มีส่วนไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่าย หรือตรวจสอบพบว่าคณะรัฐมนตรีเป็นผู้กระทําการหรืออนุมัติ หรือรู้ว่ามีการกระทําดังกล่าวแล้วแต่มิได้สั่งยับยั้ง หรือพบว่ามีเจ้าหน้าที่ของหน่วยรับตรวจจัดทําโครงการหรืออนุมัติหรือจัดสรรเงินงบประมาณโดยรู้ว่ามีการดําเนินการดังกล่าว กฎหมายให้หน้าที่และอำนาจผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินแจ้งคณะกรรมการ ป.ป.ช. เพื่อดําเนินการตามหน้าที่และอํานาจต่อไป ซึ่งในการดําเนินการของคณะกรรมการ ป.ป.ช. นั้นให้ถือว่ารายงานและเอกสารและหลักฐานที่ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินจัดส่งให้เป็นส่วนหนึ่งของสํานวนการไต่สวนหรือสอบสวนด้วย (พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 มาตรา 88)
เมื่อพิจารณาหน้าที่และอำนาจตามกฎหมายฉบับใหม่ข้างต้นแล้ว ผู้เขียนมีความเห็นว่าการบัญญัติกฎหมายดังกล่าวเป็นการเพิ่มต้นทุนให้กับผู้ที่คิดจะประพฤติไม่สุจริตในการใช้จ่ายเงินเพื่อให้การเลือกตั้งไม่เป็นธรรม รวมถึงเพิ่มต้นทุนให้กับ ส.ส. ส.ว. หรือกรรมาธิการ หรือแม้แต่คณะรัฐมนตรี และเจ้าหน้าที่ของรัฐ ที่เข้าไปมีส่วนได้เสียในการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน นับได้ว่าเป็นมาตรการป้องกันที่ผู้ร่างกฎหมายพยามยามผลักดันให้เกิดขึ้น
นอกจากนี้ หากมองในมุมศักยภาพแล้ว ถือได้ว่าองค์กรตรวจเงินแผ่นดินไทยมีศักยภาพเพิ่มมากขึ้น กล่าวคือ หากพิจารณาตามแนวทางของ INTOSAI Development Initiatives (IDI) ที่เป็นหน่วยงานด้านการพัฒนาองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน ขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินระหว่างประเทศ หรือ International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) แล้ว ศักยภาพขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินแบ่งออกเป็น 3 มิติ ได้แก่ 1. ศักยภาพเชิงสถาบัน (institutional capacity) ที่ยึดโยงกับกฎหมายที่จัดตั้งและกำหนดอำนาจหน้าที่องค์กรตรวจเงินแผ่นดิน 2. ศักยภาพเชิงบุคลากร (professional staff capacity) ที่ยึดโยงกับความเป็นมืออาชีพของบุคลากรทั้งผู้ที่ทำหน้าที่ตรวจสอบและหน้าที่สนับสนุน และ 3. ศักยภาพเชิงระบบองค์กร (organizational system capacity) ที่ยึดโยงกับมาตรฐานของระบบการทำงาน
จากแนวคิดดังกล่าวถือได้ว่าองค์กรตรวจเงินแผ่นดินไทยมีการพัฒนาศักยภาพเชิงสถาบันที่เพิ่มมากขึ้น สืบเนื่องมาจากการประกาศใช้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 นับเป็นพัฒนาการอีกก้าวหนึ่งของประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทยที่ยืนหยัดเป็นเสาหลักคุณธรรมให้กับประเทศมากว่า 104 ปี
เอกสารอ้างอิง
2.IDI, About IDI Capacity Development Programmes
3.OECD, Chile’s Supreme Audit Institution Enhancing Strategic Agility and Public Trust
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
