พม่ากับปัญหาผู้อพยพชาวโรฮิงญา วิกฤติด้านการพัฒนา สิทธิมนุษยชน และความมั่นคง

รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ

ที่มาภาพ : https://www.theguardian.com/world/2017/sep/05/more-than-120000-rohingya-flee-myanmar-violence-un-says

เมื่อวันที่ 25 สิงหาคม ที่ผ่านมา กองกำลังติดอาวุธของกลุ่มโรฮิงญาที่เรียกตัวเองว่า Arakan Rohingya Salvation Army (ARSA) ได้โจมตีสถานีตำรวจและที่ตั้งกองทหารของพม่าในรัฐยะไข่ ทำให้มีคนเสียชีวิต 71 คน นับจากนั้นเป็นต้นมา กองทัพพม่าได้ออกปฏิบัติการเพื่อกวาดล้าง ทำให้ภายใน 1 สัปดาห์ ชาวโรฮิงญา 75,000 คน ต้องเดินทางอพยพหนีความรุนแรงออกจากรัฐยะไข่ไปยังชายแดนที่อยู่ติดกับบังกลาเทศ ปฏิบัติการทางทหารครั้งนี้ทำให้มีคนเสียชีวิตไปแล้วกว่า 400 คน ในจำนวนนี้ 370 คนเป็นกองกำลังกลุ่ม ARSA ที่รัฐบาลพม่าเรียกว่าผู้ก่อการร้าย

ส่วนนายอันโตนิโอ กูเตอร์เรส เลขาธิการสหประชาชาติ กล่าวเรียกร้องให้พม่ายุติการใช้ความรุนแรง ภายในระยะเวลา 2 สัปดาห์ที่ผ่านมา ชาวโรฮิงญาต้องอพยพลี้ภัยแล้วกว่า 120,000 คน และกล่าวเตือนว่า เหตุการณ์นี้จะบ่อนทำลายความสงบของภูมิภาค สำนักงานข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยของสหประชาชาติก็กล่าวว่า ในแต่ละวัน จะมีชาวโรฮิงญา 15,000 คน ข้ามแม่น้ำนาฟ ที่เป็นเส้นแบ่งพรมแดนระหว่างพม่ากับบังกลาเทศ ทำให้เกิดวิกฤติมนุษยธรรมครั้งใหญ่

ส่วนองค์กร Human Rights Watch ได้เผยแพร่ภาพถ่ายดาวเทียมที่แสดงให้เห็นถึงการทำลายโดยการเผาซึ่งเกิดขึ้นอย่างกว้างขวางในรัฐยะไข่ อย่างน้อย 10 จุด ผู้อพยพโรฮิงญาคนหนึ่งที่ข้ามเข้าไปบังกลาเทศบอกกับ New York Times ว่า ทหารพม่าและคนพม่าหัวรุนแรงในรัฐยะไข่เป็นคนเผาทำลายหมู่บ้านชาวโรฮิงญา แต่ทางการพม่าก็แถลงว่า ชาวพุทธและฮินดูก็ต้องอพยพออกจากพื้นที่เช่นกัน เพราะถูกโจมตีจากกองกำลังติดอาวุธของพวกโรฮิงญา

วิกฤติความรุนแรงครั้งนี้ ทำให้เกิดปฏิกิริยาอย่างกว้างขวางจากนานาชาติ กลุ่มที่ชื่อว่า Migrant Offshore Aid Station (MOAS) ตั้งอยู่ที่เกาะมอลตา ได้ประกาศยุติปฏิบัติการช่วยเหลือผู้อพยพตามชายฝั่งลิเบีย โดยจะส่งเรือมาที่อ่าวเบงกอล เพื่อให้การช่วยเหลือแก่การอพยพที่เกิดขึ้นตามชายแดนพม่ากับบังกลาเทศ ในช่วง 3 ปีที่ผ่านมา กลุ่ม MOAS ได้ให้การช่วยเหลือแก่ผู้อพยพจากแอฟริกาจำนวน 40,000 คน ที่พยายามเดินทางเข้าไปยุโรปทางทะเล

ชาวโรฮิงญาข้ามแม่น้ำนาฟ ที่มาภาพ : bbc.com

ประวัติศาสตร์ที่ขัดแย้งกัน

เมื่อเดือนสิงหาคมที่ผ่านมา คณะกรรมาธิการที่ปรึกษารัฐยะไข่ (Advisory Commission on the Rakhine State) ที่มีนายโคฟี่ อันนัน อดีตเลขาธิการสหประชาชาติ เป็นประธาน ได้เผยแพร่รายงานชื่อTowards a Peaceful, Fair and Prosperous Future for the People of Rakhine รายงานนี้กล่าวถึงประวัติศาสตร์ความขัดแย้งของรัฐยะไข่ว่า เป็นปัญหาความขัดแย้งระหว่างประชาชนในรัฐยะไข่กับรัฐบาลกลางพม่า และความขัดแย้งระหว่างชุมชนชาวยะไข่กับชุมชนชาวมุสลิม

รัฐยะไข่มีสภาพภูมิศาสตร์ที่เป็นเต็มไปด้วยภูเขา ที่แยกตัวออกจากพื้นที่อื่นๆ ของพม่า และเป็นรัฐที่มีประวัติศาสตร์ที่เป็นเอกลักษณ์ของตัวเอง ยะไข่ตั้งอยู่บริเวณที่เหมือนกับเป็นพรมแดนระหว่างเอเชียที่นับถือพุทธกับเอเชียที่นับถืออิสลาม ในอดีตมีความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจและการค้ากับอาณาจักรสุลต่านเบงกอล ยะไข่เป็นส่วนหนึ่งของพม่าระหว่างปี 1784-1785 แต่สงครามอังกฤษกับพม่าในปี 1824-1826 ทำให้ยะไข่ตกอยู่ภายใต้การปกครองของอังกฤษ และต่อมากลายเป็นส่วนหนึ่งของอินเดียสมัยอาณานิคมอังกฤษ (British India)

หมู่บ้านโรฮิงญาถูกเผา ที่มาภาพ : theguardian.com

แม้จะมีคนมุสลิมอาศัยอยู่แล้ว ก่อนที่ยะไข่จะขึ้นกับการปกครองของพม่า แต่จำนวนคนมุสลิมเพิ่มมากขึ้นในสมัยการปกครองอาณานิคมอังกฤษ นโยบายอาณานิคมอังกฤษที่ต้องการขยายการเพาะปลูกข้าวในยะไข่ จึงต้องอาศัยแรงงานมุสลิมจากเบงกอล ทำให้ช่วงปี 1880-1930 ชุมชนมุสลิมเพิ่มขึ้นเท่าตัว จาก 13% เป็น 25% ของประชากรในยะไข่

ที่ผ่านๆ มา แม้จะมีความขัดแย้งระหว่างชุมชนในรัฐยะไข่ แต่ทั้งคนพม่าและคนมุสลิมก็อยู่ร่วมกันอย่างสันติมาตลอด แต่เมื่อเดือนตุลาคม 2012 เกิดเหตุการณ์ที่เป็นความรุนแรงระหว่างชุมชนครั้งใหญ่ในรัฐยะไข่ มีคนเสียชีวิต 192 คน เป็นคนมุสลิม 134 คน และคนพม่า 58 คน ส่วนความเสียหายของทรัพย์สินมีมากมาย บ้านพักอาศัยเสียหายทั้งหมด 8,614 หลัง เป็นบ้านของคนมุสลิม 7,422 หลัง คนจำนวนมากต้องพลัดพลาดจากที่อยู่ และไปอาศัยอยู่ในค่ายผู้อพยพถึง 140,000 คน ส่วนใหญ่เป็นคนมุสลิม

รายงานของโคฟี่ อันนัน กล่าวว่า รากเหง้าความขัดแย้งระหว่างชุมชนชาวพุทธกับมุสลิมในรัฐยะไข่ มาจากการอธิบายประวัติศาสตร์ที่แตกต่างกัน ทำให้ไม่สามารรถจะปรองดองกันได้ คำอธิบายประวัติศาสตร์ความเป็นมาของแต่ละฝ่าย ไม่ว่าจะเป็นของคนพม่าหรือของชาวโรฮิงญาล้วนต้องการสร้างความชอบธรรมทางการเมืองให้แก่ฝ่ายตัวเอง โดยมองข้ามและละเลยความหวาดกลัวและความเจ็บปวดของชุมชนอีกฝ่ายหนึ่ง

กลุ่มคนไร้รัฐที่ใหญ่สุดในโลก

โรฮิงญาเป็นชนกลุ่มน้อยมุสลิมที่อาศัยอยู่ในรัฐยะไข่ ที่ตั้งอยู่ทางตะวันตกของพม่า โดยนับถือศาสนาอิสลามนิกายซูฟี (Sufi) ที่แตกแขนงมาจากนิกายซุนนี คาดกันว่ามีชาวโรฮิงญาจำนวน 1 ล้านคนที่อาศัยอยู่ในรัฐยะไข่ หรือ 1 ใน 3 ของประชากรทั้งหมดของรัฐนี้

นับตั้งแต่ที่พม่าได้รับเอกราชเมื่อปี 1948 รัฐบาลของพม่าปฏิเสธความเป็นมาทางประวัติศาสตร์ของชาวโรฮิงญา และไม่ยอมรับว่าพวกโรฮิงญาเป็น 1 ในชนกลุ่มน้อยของพม่าที่มีทั้งหมด 135 กลุ่ม พม่าถือว่าโรฮิงญาเป็นพวกอพยพที่ผิดกฎหมาย เรียกคนกลุ่มนี้ว่า “เบงกาลี” แม้ว่าจะมีชาวโรฮิงญาจำนวนมากที่อยู่ในยะไข่มาแล้วเป็นศตวรรษ ทำให้ชาวโรฮิงญาไม่มีฐานะเป็นพลเมืองของประเทศ แผนดำเนินงานของรัฐยะไข่ปี 2014 ก็ระบุว่า ชาวโรฮิงญาจะต้องแสดงหลักฐานว่าอยู่อาศัยมาแล้วกว่า 60 ปี จึงจะได้รับสิทธิเป็นพลเมืองในระดับหนึ่ง

การปฏิเสธของรัฐบาลพม่าเรื่องฐานะการเป็นพลเมือง ทำให้ชาวโรฮิงญากลายเป็น “คนไร้รัฐ” (stateless person) เพราะไม่มีเอกสารแสดงตัวตน โรฮิงญาจึงเป็นกลุ่มคนไร้รัฐที่ใหญ่สุดในโลก แต่เมื่อไม่นานมานี้ ทางการพม่าอนุญาตให้ชาวโรฮิงญาสามารถลงทะเบียน เป็นผู้อาศัยอยู่ชั่วคราว โดยจะมีการออกบัตรประชาชนแก่คนโรฮิงญา แต่ต้องแสดงตนว่าเป็นชาวเบงกาลี ในปี 2014 พม่าทำการสำรวจประชากรเป็นครั้งแรกในรอบ 30 ปี คนพม่าที่เป็นคนพุทธคัดค้านที่จะให้คนมุสลิมระบุว่าตัวเองเป็นชาวโรฮิงญา ทำให้ทางการพม่าต้องกำหนดว่า ชาวโรฮิงญาจะลงทะเบียนได้ ต้องแสดงตัวว่าเป็นชาวเบงกาลีเท่านั้น

ที่มาภาพ : https://twitter.com/ECHO_Asia/status/905694016368386048/photo/

วิกฤติที่ร้ายแรง 3 ด้าน

รายงานของโคฟี อันนัน กล่าวว่า ปัญหาความขัดแย้งในรัฐยะไข่เป็นตัวอย่างของวิกฤติที่ร้ายแรง 3 ด้านด้วยกัน ประการแรก คือ วิกฤติการพัฒนา (Development Crisis) ยะไข่ประสบปัญหาความยากจนอย่างต่อเนื่อง ชีวิตความเป็นอยู่ของคนในยะไข่ ต่ำกว่ามาตรฐานของประเทศในทุกๆ ด้าน ความขัดแย้งที่ยืดเยื้อ และการขาดโอกาสทำงานหาเลี้ยงชีพ ทำให้คนจำนวนมากต้องอพยพออกไป แม้เป็นรัฐที่มีทรัพยากรด้านพลังงาน เช่น น้ำมันและก๊าซธรรมชาติ แต่อุตสาหกรรมนี้ก็ไม่ได้ทำให้มีการจ้างงานมากแก่คนท้องถิ่น

รายงานยังกล่าวว่า รัฐยะไข่เป็นตัวอย่างของวิกฤติด้านสิทธิมนุษยชน (Human Rights Crisis) แม้ว่าคนทุกกลุ่มทุกศาสนาในรัฐยะไข่จะได้รับผลกระทบจากปัญหาความรุนแรงที่เกิดขึ้น แต่การถูกกีดกันและสถานภาพที่เป็นคนไร้รัฐที่ดำรงอยู่มายาวนาน ทำให้ชาวโรฮิงญากลายเป็นจุดอ่อนที่จะเป็นเหยื่อของการละเมิดสิทธิมนุษยชน ปัจจุบัน 10% ของคนที่ไร้รัฐในโลกทั้งหมดคือชาวโรฮิงญาที่อาศัยอยู่ในรัฐยะไข่ และยังมีคนโรฮิงญาราวๆ 120,000 คน ที่อาศัยอยู่ในค่ายพักของคนที่พลัดที่อยู่ในรัฐยะไข่

รายงานกล่าวอีกว่า รัฐยะไข่ยังเป็นตัวอย่างของวิกฤติด้านความมั่นคง (Security Crisis) ชุมชนต่างๆ มีชีวิตอยู่ท่ามกลางความหวาดกลัว ความรุนแรงที่เกิดขึ้นในปี 2012 ยังฝังอยู่ในใจของคนในรัฐนี้ คนพม่าที่อยู่ในรัฐนี้ก็กลัวว่า ในอนาคต ตัวเองจะกลายเป็นคนกลุ่มน้อย การกีดกันทางเชื้อชาติและศาสนา ทำให้ความเข้าใจระหว่างกลุ่มคนที่แตกต่างกันในชุมชนเลวร้ายลงไปอีก กาลเวลาไม่สามารถเป็นปัจจัยที่จะช่วยเยียวยาการหวาดระแวงระหว่างชุมชน รัฐบาลพม่าจะต้องดำเนินการทำให้ชุมชนต่างๆ เกิดความรู้สึกปลอดภัยและหาทางฟื้นฟูความเป็นอันหนึ่งอันเดียวระหว่างชุมชน

รายงานของโคฟี อันนัน เห็นว่า ปัญหาสำคัญสุดที่มีผลต่อความสงบสุขในรัฐยะไข่ คือเรื่องฐานะการเป็นพลเมืองของชาวโรฮิงญา หากปัญหานี้ไม่ได้รับการแก้ไขก็จะส่งผลต่อความทุกข์ยากของประชาชน และก่อให้เกิดความไม่มั่นคง รวมทั้งเป็นปัจจัยฉุดรั้งการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของรัฐยะไข่ คณะกรรมาธิการฯ ยังเสนอให้พม่ากำหนดนโยบายและระยะเวลาที่แน่ชัดในกระบวนการให้สิทธิการเป็นพลเมือง รวมทั้งแก้ไขกฎหมายเรื่องพลเมืองปี 1982 ของพม่า ให้เป็นไปตามหลักสากล

ที่มาภาพ : https://www.hrw.org/news/2017/09/08/burma-rohingya-describe-military-atrocities
ที่มาภาพ : https://www.hrw.org/news/2017/09/08/burma-rohingya-describe-military-atrocities

ผลกระทบต่อเศรษฐกิจพม่า

วิกฤติกรณีโรฮิงญาล่าสุดครั้งนี้ ทำให้นักวิเคราะห์เศรษฐกิจมองว่า หากพม่ายังใช้ปฏิบัติการทางทหารอย่างต่อเนื่อง และคลื่นผู้อพยพโรฮิงญายังเกิดขึ้นอย่างไม่หยุด พม่าจะต้องเผชิญกับแรงกดดันจากนานาชาติ ที่อาจหมายถึงการระงับการช่วยเหลือและการลงทุนจากต่างประเทศ นักลงทุนต่างชาติที่ฝากความหวังไว้กับกระบวนการประชาธิปไตยและการปฏิรูปเศรษฐกิจของพม่า ต่างก็วิตกกังวลมากหากพม่าจะถูกนานาชาติคว่ำบาตรแบบเดียวกับอดีตเพราะปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชน

แม้ยะไข่จะเป็นรัฐที่ยากจนที่สุดในบรรดา 14 รัฐของพม่า แต่พื้นที่ชายฝั่งทะเลของยะไข่เป็นแหล่งลงทุนด้านอุตสาหกรรมน้ำมันและก๊าซธรรมชาติมูลค่าหลายพันล้านดอลลาร์ จีนมีแผนการลงทุนก่อสร้างท่อน้ำมันและก๊าซที่จะมีเส้นทางยาวไปถึงยูนาน นอกจากนี้ ยะไข่ยังมีศักยภาพด้านการท่องเที่ยวชายทะเล เพราะมีชายฝั่งที่ยังบริสุทธิ์แบบธรรมชาติ อินเดียให้เงินทุนสนับสนุนการพัฒนาท่าเรือที่ซิตต์เว (Sittwe) เมืองหลวงของรัฐยะไข่

นักวิเคราะห์เห็นว่า จนถึงเวลานี้ ความรุนแรงในรัฐยะไข่ที่ส่งผลกระทบต่อพม่าคือ “ความเสี่ยงด้านชื่อเสียง” (Reputational Risk) เว็บไซต์ asia.nikkei.com อ้างความเห็นของนาย Katsuji Nakagawa ประธานหอการค้าญี่ปุ่นในพม่าที่กล่าวว่า “เราไม่คิดว่าจะมีผลทันทีต่อการลงทุนในพม่า เพราะทุกคนเห็นว่า ปัญหานี้ไม่สามารถแก้ได้ทันที เพราะเป็นเรื่องที่ฝังลึกในจิตใจคนและทางประวัติศาสตร์ แต่หากสถานการณ์ยังเกิดขึ้นต่อเนื่อง ก็สามารถทำลายชื่อเสียงของพม่า”

ปัญหาโรฮิงญาแสดงให้เห็นว่า วิกฤติต่างๆ ที่เกิดขึ้นในพม่าเป็นเรื่องที่นานาชาติต้องให้ความสนใจ เพราะเป็นวิกฤติที่เกิดไม่ได้จำกัดอยู่ภายในพรมแดนพม่าเท่านั้น แต่ส่งผลกระทบข้ามพรมแดนไปประเทศเพื่อนบ้านเช่นเดียวกับวิกฤติในอดีตของพม่า เช่น ปัญหาผู้อพยพ ปัญหาคนกลุ่มน้อย ปัญหาแรงงานที่หนีความยากจนของประเทศ และปัญหาอาชญากรรมระหว่างประเทศ เช่น ยาเสพติด การที่รัฐบาลพม่าไม่สามารถแก้ปัญหาเหล่านี้ ได้สร้างวิกฤติและความตึงเครียดให้กับประเทศเพื่อนบ้าน ไม่ว่าจะเป็นบังกลาเทศหรือไทย

เอกสารประกอบ
Advisory Commission on Rakhine State. Towards a Peaceful, Fair and Prosperous Future for the People ofRakhine, August 2017.
Asia.nikkei.com. Rakhine crisis blights Myanmar economic outlook, September 5, 2017.