ThaiPublica > คอลัมน์ > การยกระดับความโปร่งใสทางการคลังของไทยไปถึงไหนแล้ว?

การยกระดับความโปร่งใสทางการคลังของไทยไปถึงไหนแล้ว?

10 มีนาคม 2017


รศ.ดร.ศาสตรา สุดสวาสดิ์ คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์
ดร.ฐิติมา ชูเชิด ธนาคารแห่งประเทศไทย

โครงการวิจัย การปฏิรูประบบงบประมาณเพื่อเพิ่มความโปร่งใสให้กับการดำเนินนโยบายกึ่งการคลัง ต้องการวิเคราะห์หาแนวทางสนับสนุนการเพิ่มความโปร่งใสให้กับการดำเนินนโยบายกึ่งการคลังของประเทศไทย โดยศึกษาระบบงบประมาณของรัฐบาลควบคู่ไปกับการดำเนินการทางงบประมาณของหน่วยงานภาครัฐที่มักถูกใช้เป็นช่องทางในการดำเนินนโยบายกึ่งการคลัง อันได้แก่ เงินนอกงบประมาณและทุนหมุนเวียน รัฐวิสาหกิจทั้งที่เป็นสถาบันการเงินและมิใช่สถาบันการเงิน และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อจัดทำข้อเสนอแนะในการเพิ่มความโปร่งใสให้กับการดำเนินงานของรัฐบาล โครงการวิจัยนี้ได้รับการสนับสนุนเงินทุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ทั้งนี้ ความเห็นในบทความที่นำเสนอนี้เป็นของผู้วิจัย โดยที่ สกว. ไม่จำเป็นต้องเห็นด้วยเสมอไป

บทความนี้เป็นภาคต่อของบทความสองครั้งก่อนเรื่อง “ความโปร่งใสทางการคลังและความโปร่งใสในงบประมาณของไทยตามหลักสากล” และ “ความโปร่งใสทางการคลังในระบบงบประมาณของไทย” ที่เราได้นำเสนอหลักการของความโปร่งใสทางการคลังและความโปร่งใสทางงบประมาณ วิธีการประเมินตามหลักสากล รวมถึงผลประเมินของไทย ซึ่งพบว่า ผลประเมินด้านที่ไทยได้คะแนนต่ำกว่าเกณฑ์สากลช่วยชี้ให้เห็นปัญหาความโปร่งใสทางการคลังของไทยที่ผ่านมาได้ในระดับนึง แต่ก็ยังไม่สะท้อนปัญหาที่เกิดจากลักษณะเฉพาะของประเทศไทยได้หมด

ต่อมาเราได้นำเสนอลักษณะเฉพาะเชิงสถาบันของไทยที่สะท้อนให้เห็นว่ากฎหมายการคลังที่ใช้กันมายาวนานมีช่องโหว่เกิดขึ้น ทำให้ความโปร่งใสทางการคลังเริ่มเป็นประเด็นที่กล่าวถึงกันมากในระยะหลังทั้งในระบบงบประมาณและการกู้เงินนอกระบบงบประมาณ ในส่วนของความโปร่งใสในระบบงบประมาณนั้น เราเห็นว่า มี 6 ประเด็นที่น่าจะหยิบยกขึ้นมา คือ

    (1) การใช้เงินคงคลังในยามจำเป็นเร่งด่วน
    (2) ความล่าช้าในการตั้งงบประมาณที่รัฐบาลค้างจ่ายหน่วยงานภาครัฐอื่น
    (3) สัดส่วนภาระหนี้ต่องบประมาณไม่ส่งสัญญาณให้สาธารณะรับรู้ถึงภาระหนี้ที่รัฐแบกรับจริง
    (4) สัดส่วนงบกลางรายการเงินสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นสูงขึ้นในระยะหลัง
    (5) สัดส่วนงบลงทุนลดลงหลัง พ.ร.บ.งบประมาณฯ ประกาศใช้
    และ (6) รายจ่ายภาษีผ่านระบบงบประมาณไม่ถูกประเมินขนาดและความคุ้มค่า นอกจากนี้ ยังมีอีก 2 ประเด็นของความโปร่งใสในการกู้เงินนอกระบบงบประมาณของรัฐบาลที่น่าสนใจติดตาม คือ (7) การกู้เงินนอกงบประมาณตามกฎหมายการบริหารหนี้สาธารณะ และ (8) การกู้เงินนอกงบประมาณตามกฎหมายพิเศษ

    ที่ผ่านมา ผู้กำหนดนโยบายของประเทศหลายฝ่ายต่างเห็นถึงความสำคัญของการสร้างวินัยและการยกระดับความโปร่งใสทางการคลังของไทยให้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองที่เปลี่ยนไป จึงพอเห็นถึงความพยายามในการปรับปรุงกฎหมายการคลังที่มีอยู่ในปัจจุบัน รวมถึงการร่างกฎหมายฉบับใหม่ขึ้น ที่เห็นได้ชัดคือ การผลักดันร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลังของรัฐฯ และการปรับปรุงแก้ไขร่าง พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณฯ ที่ ครม. อนุมัติหลักการไปเมื่อวันที่ 15 มีนาคม 2559 และต่อมาเมื่อวันที่ 14 มิถุนายน 2559 ครม. ก็ได้อนุมัติหลักการของการปรับปรุงแก้ไขร่าง พ.ร.บ. การบริหารหนี้สาธารณะฯ เพิ่มเติม ซึ่งในขณะนี้ร่างกฎหมายการคลังทั้ง 3 ฉบับอยู่ระหว่างการตรวจสอบของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาก่อนนำเสนอสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ต่อไป

    โดยที่ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลังของรัฐฯ จัดว่าเป็นหนึ่งในกฎหมายเร่งด่วนที่เตรียมเข้าสู่การพิจารณาของ สนช. อีกทั้งยังมีความพยายามที่จะผลักดันให้มีกฎหมายใหม่เพื่อจัดตั้งสถาบันทางการคลังที่มีเป็นอิสระจากรัฐบาลและมีความชำนาญขึ้นมาช่วยสนับสนุนการทำงานของฝ่ายนิติบัญญัติในการติดตามการดำเนินงานของรัฐบาลผ่านร่าง พ.ร.บ. สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภาฯ แต่ ร่างกฎหมายฉบับนี้ก็ยังไม่ผ่านการพิจารณาอนุมัติหลักการจาก ครม. นอกจากนี้ ในระหว่างนี้ยังมีการดำเนินการเพื่อปรับปรุงแก้ไขร่าง พ.ร.บ. เงินคงคลังฯ ภายใต้ความรับผิดชอบของกระทรวงการคลังอีกหนึ่งฉบับด้วย

    เมื่อเราทำการประมวลข้อเสนอเพื่อยกระดับปัจจัยเชิงสถาบันของไทยใน 2 รูปแบบเพื่อให้เห็นถึงภาพรวมของการยกระดับวินัยและความโปร่งใสทางการคลังของไทย ซึ่งจะช่วยให้เห็นถึงจุดแข็งและข้อจำกัดในประเด็นความโปร่งใสทางการคลังของไทย และนำเสนอแนวทางในการยกระดับความโปร่งใสทางการคลังในจุดที่ยังไม่ได้รับการหยิบยกขึ้นมาพิจารณา

    ภาพที่ 1(คลิกที่ภาพเพื่อขยาย)

    ในแบบแรกจะเปรียบเทียบผลประเมินจากเกณฑ์สากล 3 เกณฑ์เข้าด้วยกัน (ตามรูปที่ 1) ได้แก่ (1) ความโปร่งใสทางการคลังตามหลักปฏิบัติของ International Monetary Fund (IMF) (2) การเปิดเผยงบประมาณของ International Budget Partnership (IBP) และ (3) กรอบความรับผิดชอบทางด้านการเงินการคลังสาธารณะของ Public Expenditure and Financial Accountability Program (PEFA) ส่วนในแบบที่สองจะประมวลความคืบหน้าของการยกระดับปัจจัยเชิงสถาบันจากการออกกฎหมายใหม่และการแก้ไขกฎหมายที่มีอยู่ (ตามรูปที่ 2)

    ภาพที่ 2 ที่มาภาพ : ศาสตรา สุดสวาสดิ์ และฐิติมา ชูเชิด (2560)
    หมายเหตุ: สาระของการแก้ไขหรือยกร่างกฎหมายอ้างอิงจากฉบับที่ ครม. พิจารณาอนุมัติหลักการแล้ว
    ซึ่งอาจมีการเปลี่ยนแปลงในรายละเอียดได้อีกในกระบวนการพิจารณาร่างกฎหมายในชั้นการพิจารณาของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและสภานิติบัญญัติแห่งชาติ(คลิกที่ภาพเพื่อขยาย)

    ผลการศึกษาพบว่า ความคืบหน้าของการดำเนินการเพื่อยกระดับปัจจัยเชิงสถาบันส่วนใหญ่ เกิดจากการผลักดันร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลังของรัฐฯ ซึ่งจะมีส่วนช่วยเพิ่มวินัยและสร้างความโปร่งใสทางการคลังที่เป็นช่องโหว่ทางกฎหมายได้ใน 3 ประเด็น คือ (1) ความล่าช้าในการตั้งงบประมาณค้างจ่ายหน่วยงานภาครัฐอื่น รวมถึงการควบคุมภาระการคลังจากการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลัง (2) การกำหนดเพดานงบกลางรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินและจำเป็น และ (3) การกู้เงินนอกงบประมาณด้วยการออกกฎหมายพิเศษต้องระบุวัตถุประสงค์ แผนการใช้จ่าย ระยะเวลา และแหล่งเงินที่ชัดเจน นอกจากนี้ สิ่งที่น่าสนใจอีกประการ คือ แม้จะมีความพยายามที่จะแก้ไขร่าง พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณฯ ร่าง พ.ร.บ. การบริหารหนี้สาธารณะฯและร่าง พ.ร.บ. เงินคงคลังฯ ก็ยังไม่ได้ปิดช่องโหว่ความไม่โปร่งใสทางการคลังหลายด้านที่ยังไม่ถูกหยิบยกขึ้นมาจัดการ

    ในส่วนท้ายของบทความนี้ เราจึงขอนำเสนอแนวทางในการปรับปรุงปัจจัยเชิงสถาบันทางการคลังของไทยเพิ่มเติมจากแนวทางที่ผู้กำหนดนโยบายได้ผลักดันในการแก้ไขร่างกฎหมายตามที่กล่าวมาแล้ว แบ่งได้ 2 ส่วน

    ส่วนแรก การยกระดับความโปร่งใสทางการคลังตามเกณฑ์สากล

      (1) จัดตั้งสถาบันภายนอกที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหารในการทำหน้าที่สอดส่องดูแลในระบบงบประมาณ โดยการผ่านร่าง พ.ร.บ. สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา พ.ศ. … เพื่อจัดตั้งหน่วยงานที่สามารถวิเคราะห์และติดตามผลการดำเนินนโยบายการคลังได้อย่างอิสระและทำหน้าที่สนับสนุนการทำงานของฝ่ายนิติบัญญัติ รวมทั้งทำหน้าที่สื่อสารสู่สาธารณะได้อย่างมีประสิทธิภาพ นอกจากนี้ กระบวนการพิจารณารายงานการตรวจสอบจากองค์กรอิสระ (อาทิ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน) โดยฝ่ายนิติบัญญัติ และกระบวนการติดตามผลการปรับปรุงแก้ไข ควรได้รับการปรับปรุงให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น อีกทั้งรัฐบาลควรเพิ่มการสนับสนุนการทำงานขององค์กรอิสระ ทั้งในด้านทรัพยากรและกำลังคน เพื่อให้การทำหน้าที่ตรวจสอบหน่วยงานต่างๆ ทั้งหมดของรัฐบาล (รวมถึงรัฐวิสาหกิจและ อปท.) เป็นไปอย่างทั่วถึง แม้ในปัจจุบันจะมีสำนักงบประมาณทำหน้าที่ดูแลระบบงบประมาณของไทย หรือ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณของรัฐอยู่แล้ว แต่ก็จัดว่าเป็นส่วนราชการภายใต้การกำกับของฝ่ายบริหาร ซึ่งอาจไม่สามารถวิเคราะห์การใช้จ่ายของรัฐบาลได้ตรงไปตรงมานัก ต่างจากการหน่วยงานอิสระภายใต้อำนาจฝ่ายนิติบัญญัติที่โดยหลักการแล้วน่าจะมีความเป็นกลางในการวิเคราะห์มากกว่า
      (2) เพิ่มกลไกการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ ตั้งแต่ขั้นตอนการจัดทำงบประมาณ – ขั้นตอนการติดตามและตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณ ซึ่งจะช่วยยกระดับความโปร่งใสในระบบงบประมาณในปัจจุบันให้ดีขึ้นได้ อาทิ แนวทางในการปฏิรูปของเกาหลีใต้ (Three plus one reform) ให้ภาคประชาสังคมเข้ามามีส่วนร่วมตั้งแต่เริ่มจัดทำงบประมาณ จนถึงการติดตามและตรวจสอบงบประมาณ
      (3) จัดทำเอกสารงบประมาณและเผยแพร่ข้อมูลประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการใช้จ่ายเงินงบประมาณที่ยังขาดอยู่หรือยังระดับการเปิดเผยข้อมูลไม่เพียงพอตามเกณฑ์สากลให้ครอบคลุมและสมบูรณ์ขึ้น นอกจากนี้ การเผยแพร่รายงานทางการคลังแก่สาธารณะ โดยเฉพาะเอกสารงบประมาณที่ได้รับอนุมัติ และรายงานการเงินแผ่นดิน ควรเป็นไปอย่างสม่ำเสมอและทันท่วงที เพื่อให้การติดตามการใช้เงินงบประมาณเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ
      (4) จัดแบ่งหน้าที่ในการจัดหาบริการสาธารณะระหว่างรัฐบาลและ อปท. รวมถึงจัดทำเกณฑ์การจัดสรรเงินอุดหนุนให้รัฐบาลท้องถิ่นให้ชัดเจนยิ่งขึ้น นอกจากนี้ ควรปรับปรุงกระบวนการจัดทำงบประมาณของ อปท. ให้ได้รับการชดเชยการขาดรายได้อันเนื่องจากการดำเนินมาตรการภาษีตามนโยบายของรัฐบาลอย่างเพียงพอ รวมถึงการจัดทำรายงานผลการดำเนินงานและการใช้จ่ายเงินของ อปท. อย่างเป็นระบบ
      (5) จัดทำงบประมาณและประมาณการทางการคลัง รวมถึงการวิเคราะห์และบริหารจัดการความเสี่ยงในระยะปานกลางถึงระยะยาว โดยเฉพาะการจัดทำและนำเสนอกรอบการคลังระยะปานกลาง การเสนอแผนการลงทุนภาครัฐระยะปานกลาง การวิเคราะห์ความอ่อนไหวทางการคลังภายใต้ข้อสมมติฐานทางเศรษฐกิจมหภาคสำคัญ การวิเคราะห์ความยั่งยืนทางการคลังระยะยาว และการระบุความเสี่ยงทางการคลังสำคัญที่อาจเกิดขึ้นไว้ในเอกสารงบประมาณ

    ส่วนที่สอง การยกระดับความโปร่งใสทางการคลังเพื่อปิดช่องโหว่กฎหมายการคลัง อันเกิดจากลักษณะเฉพาะของปัจจัยเชิงสถาบันของไทย

      (1) จัดทำกฎหมายการคลังหรือกฎการคลังเพิ่มเติม เพื่อให้สามารถ (1.1) กำกับระยะเวลาในการจ่ายชำระภาระการคลังที่ค้างจ่ายหน่วยงานอื่นของรัฐที่สะสมมา (1.2) ควบคุมขนาดและกำหนดข้อจำกัดของมาตรการรายจ่ายภาษี รวมถึงมีการประเมินผลความคุ้มค่าของมาตรการว่าบรรลุตามวัตถุประสงค์หรือไม่ และ (1.3) ติดตามสัดส่วนงบลงทุนในโครงสร้างงบประมาณภายหลังการโอนเปลี่ยนแปลงงบประมาณ เพื่อไม่ให้เปลี่ยนแปลงไปจากโครงสร้างตามเจตนารมณ์แรกในการออกกฎหมาย แต่หากมีความจำเป็นต้องเปลี่ยนแปลง ก็ต้องระบุเหตุผลอธิบายให้รัฐสภาหรือสาธารณชนได้รับทราบ
      (2) เปิดเผยข้อมูลการชดใช้เงินคงคลังในเอกสารงบประมาณเพิ่มเติมจากวงเงินรวมที่มีการระบุไว้แล้ว นอกจากนี้ ควรให้มีการเปิดเผยข้อมูลภาระหนี้จริงที่รัฐบาลแบกรับ (ยอดหนี้ครบกำหนดชำระจริงและดอกเบี้ยจ่าย) โดยอาจจัดทำเป็นส่วนหนึ่งของการวิเคราะห์ความเสี่ยงทางการคลังระยะปานกลางถึงยาว
      (3) เปิดเผยข้อมูลผลการวิเคราะห์ต้นทุนและประเมินความคุ้มค่าของโครงการลงทุนขนาดใหญ่ของภาครัฐ ที่ได้รับการบรรจุในแผนการบริหารหนี้สาธารณะประจำปีที่สาธารณชนเข้าถึงง่าย

    แนวทางในการปรับปรุงหรือปฏิรูปปัจจัยเชิงสถาบันเพื่อเพิ่มความโปร่งใสทางการคลังในระบบงบประมาณและการกู้เงินนอกงบประมาณที่ได้นำเสนอไปนี้ เป็นส่วนหนึ่งที่จะช่วยพัฒนาระบบการเงินการคลังภาคสาธารณะของประเทศไทย โดยทำให้กลไกการเปิดเผยข้อมูล การตรวจสอบ และติดตามการดำเนินนโยบายการคลังเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น นอกจากจะช่วยเพิ่มความโปร่งใส ความน่าเชื่อถือ และความยั่งยืนทางการคลังของประเทศไทยได้แล้ว ยังมีส่วนช่วยให้การจัดสรรทรัพยากรของรัฐบาลเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้นอีกด้วย

    อย่างไรก็ดี มีข้อสังเกตว่า การปฏิรูปปัจจัยเชิงสถาบันจะเกิดขึ้นได้จริงมากน้อยเพียงใดนั้นขึ้นกับ 4 ปัจจัย ได้แก่ หนึ่ง ความตั้งใจจริงและแรงผลักดันจากรัฐบาลที่บริหารประเทศ สอง การมีส่วนร่วมจากองค์กรภาคประชาสังคมที่เข้มแข็ง สาม สมรรถนะของรัฐ และ สี่ ทิศทางของการปฏิรูปที่ชัดเจน ซึ่งปัจจัยเหล่านี้จัดว่าเป็นทั้งข้อจำกัด อุปสรรค และความท้าทายสำคัญในการปฏิรูปปัจจัยเชิงสถาบันเพื่อเพิ่มความโปร่งใสทางการคลังของไทยในระยะต่อไปอีกด้วย

    หมายเหตุ: เนื้อหาของบทความนี้สรุปจากรายงานวิจัยศาสตรา สุดสวาสดิ์ และฐิติมา ชูเชิด, 2560, รายงานวิจัยเรื่อง “การประเมินความโปร่งใสทางงบประมาณตามหลักสากล เพื่อส่งเสริมความยั่งยืนทางการคลังของประเทศไทย” นำเสนอต่อสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย