ไทยยกร่างกฎหมายล้มละลายข้ามชาติ – อนาคตบังคับยึดทรัพย์สินลูกหนี้นอกประเทศได้

เมื่อวันที่ 23 มิถุนายน 2559 มีการประชุมระหว่างประเทศว่าด้วยการล้มละลายข้ามชาติ (International Conference on Cross-Border Insolvency) ศาสตราจารย์ ชาร์ลส์ ดี. บูธ ผู้อำนวยการศูนย์กฎหมายเอเชียแปซิฟิก คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยฮาวาย วิทยาเขตมาโนอา ปาฐกถาหัวข้อ “การล้มละลายข้ามชาติในประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน

ศาตราจารย์ ชาร์ลส์ ดี. บูธ ผู้อำนวยการศุนย์กฎหมายธุรกิจเอเชียแปซิฟิก คณะนิติศาตร์ มหาวิทยาลัยฮาวาย วิทยาเขตมาโนอา
ศาตราจารย์ ชาร์ลส์ ดี. บูธ ผู้อำนวยการศูนย์กฎหมายธุรกิจเอเชียแปซิฟิก
คณะนิติศาตร์ มหาวิทยาลัยฮาวาย วิทยาเขตมาโนอา

ศาสตราจารย์ชาร์ลส์ได้นำเสนอประวัติความเป็นมาของการล้มละลายในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกว่ามีพัฒนาการอย่างต่อเนื่องเพื่อแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจที่เปลี่ยนแปลงไปในแต่ละสมัย และปัจจุบันนี้เราไม่สามารถหลีกเลี่ยงความเจริญทางด้านเทคโนโลยีที่อำนวยความสะดวกให้การค้าและการลงทุนได้รวดเร็วและข้ามพรมแดนมากยิ่งขึ้น ดังนั้น จึงปฏิเสธไม่ได้ว่าทุกประเทศมีความจำเป็นในการพัฒนาปรับปรุงกฎหมายล้มละลายให้สามารถตอบสนองความเป็นระหว่างประเทศของปัญหาทางเศรษฐกิจของตน

แต่อย่างไรก็ตาม การแก้ไขปรับปรุงกฎหมายล้มละลายเกี่ยวกับการล้มละลายข้ามชาตินั้น จะต้องคำนึงถึงบริบทอื่นๆ ของกฎหมายล้มละลายด้วย เพราะนอกจากกฎหมายล้มละลายจะต้องโปร่งใส แน่นอน และมีประสิทธิภาพแล้ว ปัจจัยอื่นๆ ก็มีผลสำคัญต่อประสิทธิภาพของกฎหมายล้มละลายเองด้วยเช่นกัน เช่น เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการล้มละลายต้องมีความรู้ความเข้าใจกฎหมายอย่างถูกต้อง โดยเข้าใจถึงประวัติศาสตร์และความเป็นมาของกฎหมายล้มละลายของประเทศตน กฎหมายเกี่ยวกับหลักประกันทางธุรกิจ ที่ส่งเสริมการบังคับใช้กฎหมายล้มละลาย ความโปร่งใสในการดำเนินนโยบายของรัฐบาล กระบวนการบังคับคดีที่เป็นธรรมโดยได้รับการยอมรับจากนานาประเทศ และบรรษัทภิบาล

นอกจากนี้ องค์กรที่เกี่ยวกับการบริหารจัดการทรัพย์สินและหนี้สิน เช่น บริษัทบริหารสินทรัพย์ ก็จะต้องมีความชำนาญทางด้านกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ตลอดจนกฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการล้มละลายจะต้องมีประสิทธิภาพ เช่น ในการพิจารณาให้สินเชื่อของสถาบันการเงินนั้น สถาบันการเงินจะพิจารณาจากทั้งสภาพคล่องทางการเงินของลูกหนี้ ความสามารถในการชำระหนี้คืน และประวัติทางการเงินย้อนหลังของลูกหนี้ ประกอบกับพิจารณาสินทรัพย์อื่นๆ ของลูกหนี้ เป็นต้น และกฎหมายอื่นๆ นั้นจะต้องเอื้ออำนวยต่อการบังคับคดีล้มละลายเพื่อการแก้ไขปัญหาทางการเงินจะสามารถประสบความสำเร็จได้ในระยะยาว ดังนั้น นอกจากกฎหมายในภาคทฤษฎีจะต้องมีประสิทธิภาพแล้ว การบังคับใช้กฎหมายในทางปฏิบัติก็เป็นปัจจัยสำคัญด้วยเช่นกัน เนื่องด้วยปัจจัยทั้งสองส่งผลกระทบต่อความมั่นใจในการลงทุนของนักลงทุนอย่างยิ่ง

โดยกฎหมายล้มละลายที่ดีควรจะต้องกำหนดกฎเกณฑ์ที่ชัดเจนแน่นอนถึงการเริ่มต้นของกระบวนการล้มละลาย การให้ความสำคัญกับการฟื้นฟูกิจการของลูกหนี้มากกว่าการให้ลูกหนี้ล้มละลาย การให้โอกาสลูกหนี้ให้สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้แม้ลูกหนี้เข้าสู่กระบวนการล้มละลายแล้ว ความร่วมมือระหว่างประเทศในคดีล้มละลายข้ามชาติ และการส่งเสริมการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทระหว่างเจ้าหนี้และลูกหนี้ภายนอกกระบวนการทางศาล

ในส่วนการพิจารณารับหลักเกณฑ์ของกฎหมายแม่แบบว่าด้วยการล้มละลายข้ามชาติ (UNCITRAL Model Law on Cross-border Insolvency) นั้น แต่ละประเทศควรคำนึงถึงสภาพบริบทของประเทศตนเป็นสำคัญ เช่น หากประเทศที่ยังไม่สามารถบังคับใช้กฎหมายล้มละลายข้ามชาติเนื่องจากบริบทของสังคมไม่เอื้ออำนวย อาจจะเลือกใช้หลักความร่วมมือระหว่างประเทศเพื่อบังคับกับทรัพย์สินของลูกหนี้ที่อยู่นอกประเทศได้ เช่น ข้อตกลงระหว่างประเทศ เป็นต้น

แนวโน้มปัจจุบันของการล้มละลายข้ามชาติ

จากซ้ายไปขวา นางสาวรังสิมา รัตนะ ผู้ดำเนินรายการ , ศจ.ชาร์ลส์ ดี. บูธ,เคท ลันนัน,คันนัน ราเมซ, นายเื้อน ขุนแก้ว,นายวีระวงศ์ จิตต์มิตรภาพ
จากซ้ายไปขวา นางสาวรังสิมา รัตนะ ผู้ดำเนินรายการ, ศจ.ชาร์ลส์ ดี. บูธ,เคท ลันนัน, คันนัน ราเมซ, นายเอื้อน ขุนแก้ว, นายวีระวงศ์ จิตต์มิตรภาพ

สำหรับการประชุมสัมมนาหัวข้อที่ 1 “แนวโน้มปัจจุบันของการล้มละลายข้ามชาติ” ดำเนินรายการโดย นางสาวฑิตา ตันคณิตเลิศ นิติกรปฏิบัติการ กรมบังคับคดี ผู้ร่วมอภิปราย และวิทยากร ได้แก่ ศาสตราจารย์ ชาร์ลส์ ดี. บูธ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยฮาวาย วิทยาเขตมาโนอา, เคท ลันนัน UNCITRAL, นายคันนัน ราเมช ผู้พิพากษาศาลสูงของสาธารณรัฐสิงคโปร์, นายเอื้อน ขุนแก้ว ผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา และนายวีระวงศ์ จิตต์มิตรภาพ บริษัทวีระวงค์ ชินวัฒน์ และเพียงพะนอ จำกัด

ศาสตราจารย์ ชาร์ลส์ ดี. บูธ กล่าวว่า แนวโน้มของกฎหมายล้มละลายข้ามชาติกำลังเป็นที่ยอมรับและนานาประเทศกำลังหันมาให้ความสำคัญ กฎหมายแม่แบบของสำนักงานคณะกรรมาธิการกฎหมายการค้าระหว่างประเทศแห่งสหประชาชาติเป็นต้นแบบที่ดีสำหรับประเทศต่างๆ ที่จะนำไปศึกษาและนำไปพัฒนาแก้ไขกฎหมายล้มละลายในประเทศของตนให้มีความโปร่งใส มีแนวปฏิบัติที่แน่นอนและเป็นไปในทิศทางเดียวกัน และมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น

นอกจากนี้ กฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง เช่น กฎหมายในเรื่องหลักประกันทางธุรกิจ ก็ควรมีการนำมาบังคับใช้เพื่อให้ส่งเสริมซึ่งกันและกัน และยิ่งไปกว่านั้น ในอนาคต เนื่องจากการเติบโตของเศรษฐกิจและการร่วมมือทางการค้าการลงทุนข้ามชาติ เราอาจเห็นการเปลี่ยนแปลงของทิศทางของกฎหมายล้มละลายในภูมิภาคอาเซียนที่มากยิ่งขึ้น เช่น อาจมีการนำหลักการในเรื่องของการทำแผนสำเร็จรูป (pre-package) มาใช้เพื่อทำให้การแก้ไขปัญหาภาวะขัดข้องทางการเงินเป็นไปด้วยความรวดเร็วและประหยัดค่าใช้จ่าย การที่กฎหมายแต่ละประเทศให้การปกป้องนักลงทุนต่างชาติก็จะทำให้นักลงทุนมีความเชื่อมั่นและสนใจที่จะเข้ามาลงทุน การที่กฎหมายมีความยืดหยุ่นและประเทศต่างๆ มีการให้ความช่วยเหลือด้านการแลกเปลี่ยนข้อมูลซึ่งกันและกัน กับทั้งความร่วมมือระหว่างศาลของแต่ละประเทศ จะยิ่งช่วยเสริมสร้างความน่าลงทุน และยิ่งหากมีการบังคับใช้กฎหมายล้มละลายข้ามชาติก็จะทำให้ประเทศนั้นมีเครื่องมือที่ช่วยยุติข้อพิพาทในระดับสากลได้

การยอมรับและบังคับตามคำพิพากษาของศาลต่างประเทศ

ส่วนเคท ลันนัน ให้ข้อสังเกตในเรื่องนี้ว่า กฎหมายต้นแบบของกฎหมายล้มละลายข้ามชาติ (หรือ Model Law on Cross-Border Insolvency) ได้ถูกนำไปใช้เป็นกฎหมายแม่แบบแล้วในปัจจุบันรวม 41 ประเทศ เฉพาะในภูมิภาคอาเซียนมีทั้งหมด 3 ประเทศ ได้แก่ ญี่ปุ่น (2000) ฟิลิปปินส์ (2010) และเกาหลีใต้ (2006) และประเทศที่กำลังอยู่ในระหว่างดำเนินการยกร่างกฎหมายในภูมิภาคนี้มี 2 ประเทศ ได้แก่ สิงคโปร์และไทย โดยมีประเด็นในเรื่องการยอมรับและบังคับตามคำพิพากษาของศาลต่างประเทศ

เคท ลันนัน ได้กล่าวถึงแนวทางในการร่างและตีความกฎหมาย โดยเฉพาะความหมายของ กระบวนพิจารณาของศาลต่างประเทศ (Foreign Proceeding) และศูนย์กลางของผลประโยชน์หลักของลูกหนี้ (COMI) ที่ต้องอาศัยความร่วมมือและการสื่อสารระหว่างกัน โดยได้มีการกล่าวในรายละเอียดไว้ในคู่มือเชิงปฏิบัติ สำนักงานคณะกรรมาธิการกฎหมายการค้าระหว่างประเทศแห่งสหประชาชาติ ซึ่งมีหัวข้อหลักเกี่ยวกับกรณีการล้มละลายของกลุ่มบรรษัทวิสาหกิจ 4 ประการ ได้แก่ 1) ในเรื่องของความร่วมมือระหว่างกัน 2) ในเรื่องปัจจัยที่จำเป็นพื้นฐานต่อการพัฒนาเพื่อหาทางออกร่วมกันสำหรับกลุ่มบรรษัทวิสาหกิจ 3) การใช้มาตรการสังเคราะห์ (Synthetic Measures) 4) การยอมรับแนวทางการแก้ปัญหาร่วมกัน

ทั้งนี้ เคท ลันนัน ได้เน้นย้ำถึงความสำคัญของการปฏิรูปกฎหมายล้มละลายภายในประเทศ และการปรับใช้วิธีปฏิบัติที่เป็นสากล โดยเห็นว่าในเรื่องของกฎหมายล้มละลายข้ามชาตินั้นกำลังได้รับการยอมรับและเข้ามามีบทบาทมากขึ้นในระดับนานาชาติ

การสื่อสารระหว่างศาลแต่ละประเทศ สร้างความมั่นใจนักลงทุน

คันนัน ราเมช ผู้พิพากษา ได้นำเสนอข้อสังเกตในเรื่องกฎหมายล้มละลายข้ามชาติในฐานะบทบาทของผู้พิพากษาว่า เนื่องจากในปัจจุบันได้มีการขยายตัวทางเศรษฐกิจและการเคลื่อนไหวการลงทุน ยกตัวอย่างเช่น สมาคมเศรษฐกิจอาเซียนที่ก่อตั้งขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์หลักในการรวมเศรษฐกิจของภูมิภาคอาเซียนเข้าเป็นหนึ่งเดียว รวมทั้งการเติบโตของการค้าการลงทุนระหว่างประเทศ และข้อพิพาททางเศรษฐกิจที่เพิ่มขึ้นทั้งในด้านจำนวนทุนทรัพย์และความซับซ้อน

คันนัน ราเมช ได้กล่าวถึงแนวทางการดำเนินงานอย่างคู่ขนานระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายตุลาการ โดยเน้นว่าในฝ่ายตุลาการนั้นควรมีการให้ความร่วมมือกันระหว่างศาลต่างประเทศ ซึ่งประเด็นนี้มีความสำคัญและจะทำให้ได้รับประโยชน์ในหลายด้าน ทั้งในเรื่องของความต่อเนื่องของคำพิพากษา ทำให้เกิดผลลัพธ์ที่แน่นอนสำหรับนักลงทุนและผู้ถือหุ้น ช่วยในการส่งเสริมการค้าและการลงทุน และเสริมสร้างแนวปฏิบัติที่ดี

อย่างไรก็ดี คันนัน ราเมซ เห็นว่า เพียงแค่การเริ่มต้นของกฎหมายต้นแบบเพียงอย่างเดียวนั้นยังไม่เพียงพอ จะต้องมีการให้ความร่วมมือกันระหว่างศาลต่างประเทศโดยทำหน้าที่เป็นเสมือนทูตทางการศาลเพื่ออำนวยความสะดวกและส่งเสริมการพัฒนาและแลกเปลี่ยนความคิดเห็น รวมทั้งได้กล่าวถึงประเด็นปัญหาสำคัญบางประการ เช่น เรื่องการยอมรับคำพิพากษาของศาลต่างประเทศ ค่าใช้จ่ายในการดำเนินคดี และปัญหาการที่เจ้าหนี้อาจจะไม่ยินยอมให้กู้ยืมหากไม่มีการยอมรับในเรื่องบุริมสิทธิที่เหนือกว่าของเจ้าหนี้มีประกันในเขตอำนาจศาลอื่น

พร้อมยกตัวอย่างคดีของประเทศสิงคโปร์ที่มีการยอมรับบังคับตามคำสั่งล้มละลายของศาลต่างประเทศ โดยในคดีดังกล่าวเป็นกรณีที่ลูกหนี้มีธุรกิจหลักอยู่ที่ประเทศญี่ปุ่น และเจ้าหนี้หลักเป็นคนญี่ปุ่น โดยมีเจ้าหนี้สิงคโปร์เพียงสองสามราย ศาลสิงคโปร์ก็ได้สั่งให้มีการยอมรับคำสั่งแต่งตั้งเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ของศาลญี่ปุ่นและสามารถบังคับทรัพย์สินของลูกหนี้ที่อยู่ในประเทศสิงคโปร์ได้

ทั้งนี้ได้ย้ำว่า หากมีการสื่อสารระหว่างกันของศาลแต่ละประเทศ และมีการเชื่อมโยงข้อมูลระหว่างกัน ก็จะทำให้มีการบังคับใช้กฎหมายไปในทิศทางเดียวกันและสร้างความเชื่อมั่นให้กับนักลงทุนได้ในที่สุด

นายเอื้อน ขุนแก้ว ได้นำเสนอความคิดเห็นในเรื่องกฎหมายล้มละลายข้ามชาติ โดยแบ่งเป็น 3 ประเด็นหลัก คือ 1) หลักการตามแบบของสำนักงานคณะกรรมาธิการกฎหมายการค้าระหว่างประเทศแห่งสหประชาชาติ 2) ทิศทางของกฎหมายไทย และ 3) ความเห็นของท่านที่มีต่อการรับเอากฎหมายดังกล่าวมาปรับใช้ในประเทศ

โดยในหัวข้อแรกได้กล่าวเกี่ยวกับวัตถุประสงค์ของกฎหมายแม่แบบในการเป็นสื่อกลางเพื่อสร้างความเชื่อโยงระหว่างศาล และสร้างความยุติธรรมและมีประสิทธิภาพในการดำเนินการ รวมทั้งปกป้องเจ้าหนี้ให้ได้รับชำระหนี้ให้ได้มากที่สุด และช่วยเหลือลูกหนี้ที่ประสบปัญหาทางการเงิน ซึ่งหลักการของกฎหมายดังกล่าวแบ่งเป็น 4 หัวข้อสำคัญ ได้แก่ การเข้าถึง การยอมรับ การฟื้นฟู และการร่วมมือ ซึ่งพระราชบัญญัติล้มละลายฯ ของไทยได้มีการให้ความคุ้มครองเจ้าหนี้ในประเทศตาม มาตรา 20 และ 21 ส่วนเจ้าหนี้ต่างประเทศนั้นก็ได้รับความคุ้มครองตามมาตรา 13, 90/9, 90/24 และได้มีแนวคำพิพากษาศาลฎีกาเกี่ยวกับประเด็นดังกล่าวนี้ เช่น คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 4444/2546 และ 652/2549

นายเอื้อนได้ยกประเด็นปัญหามาตรา 177 ที่คำสั่งให้พิทักษ์ทรัพย์ลูกหนี้เด็ดขาดนั้นสามารถรวบรวมทรัพย์สินของลูกหนี้ได้ภายในประเทศเท่านั้น อย่างไรก็ดี ขณะนี้ประเทศไทยได้ทำการร่างกฎหมายเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าวแล้ว ซึ่งร่างกฎหมายได้เสร็จสมบูรณ์ไปแล้วเกือบครบถ้วนสมบูรณ์และอยู่ในระหว่างกำลังจะดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของภาคประชาชน

พร้อมย้ำว่า ตนเห็นด้วยเป็นอย่างยิ่งกับการที่ประเทศไทยจะมีบทบัญญัติว่าด้วยการล้มละลายข้ามชาติ หากความร่วมมือดังกล่าวเกิดขึ้นจริงก็จะส่งผลดีให้กับประเทศไทยเป็นอย่างมาก

กฎหมายล้มละลายของไทยหลายข้อไม่เอื้อ-ไม่จูงใจนักลงทุน

นายวีระวงศ์ จิตต์มิตรภาพ ได้แสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับเรื่องกฎหมายล้มละลายข้ามชาติในมุมมองของทนายความซึ่งเป็นผู้ใช้กฎหมายในทางปฏิบัติว่า แท้จริงแล้วเราเข้าใจกฎหมายล้มละลายภายในประเทศของเรากันดีแค่ไหน ก่อนจะเข้าใจบริบทของกฎหมายล้มละลายข้ามชาติ โดยส่วนตัวในฐานะผู้ปฏิบัติ ได้มีประสบการณ์โดยตรงกับการติดต่อกับลูกความซึ่งเป็นบรรษัทข้ามชาติที่ต้องการเข้ามาลงทุนภายในประเทศ พบว่า กฎหมายล้มละลายของไทยเองหลายข้อไม่เอื้อต่อนักลงทุนและไม่สร้างแรงจูงใจให้แก่นักลงทุน ทั้งยังบั่นทอนความเชื่อมั่น ยกตัวอย่างเช่น ในเรื่องของการบังคับทรัพย์สินของลูกหนี้ที่สามารถทำได้เพียงในเขตอำนาจศาลไทย ทำให้นักลงทุนหลายบริษัทตั้งข้อสงสัยและไม่มั่นใจว่าจะได้รับชำระหนี้อย่างครบถ้วนหรือไม่หากเกิดปัญหา โดยหลายครั้งได้รับคำถามจากนักลงทุน และมีการตั้งข้อเปรียบเทียบกับกฎหมายประเทศอื่นๆ เช่น จีน หรือฮ่องกง ซึ่งฮ่องกงได้มีข้อตกลงร่วมกันที่เอื้อให้มีการบังคับทรัพย์สินของลูกหนี้ในศาลต่างประเทศได้ หากกฎหมายล้มละลายไทยมีการพัฒนาและแก้ไขให้ตอบโจทย์กับสภาวะเศรษฐกิจในปัจจุบันก็จะทำให้ระบบกระบวนการยุติธรรมของไทยมีความน่าเชื่อถือและได้รับความเชื่อมั่นจากนักลงทุนต่างชาติมากยิ่งขึ้น