อุปสรรคของการปฏิรูปที่แท้จริง (1): มายาคติเกี่ยวกับคนจน

สฤณี อาชวานันทกุล

เมื่อวันที่ 29 มีนาคม 2559 ผู้เขียนรู้สึกเป็นเกียรติที่ได้รับเชิญจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ไปร่วมงานสัมมนาวิชาการประจำปี 2559 เรื่อง “ปรับบทบาทรัฐไทย ให้ประชาชนได้บริการที่ดี” โดยร่วมวงเสวนาปิดท้ายในหัวข้อ “ปฏิรูปภาครัฐไทย เริ่มอย่างไรดี”

บรรยากาศงานเสวนาเรื่อง "ปฏิรูปภาครัฐไทย เริ่มอย่างไรดี" ในงานประชุมวิชาการ TDRI ประจำปี 2559 ที่่มาภาพ: https://www.facebook.com/photo.php?fbid=10209263620969994&set=a.1847179781672.2109127.1306015132
บรรยากาศงานเสวนาเรื่อง “ปฏิรูปภาครัฐไทย เริ่มอย่างไรดี” ในงานประชุมวิชาการ TDRI ประจำปี 2559 ที่่มาภาพ: https://www.facebook.com/photo.php?fbid=10209263620969994&set=a.1847179781672.2109127.1306015132

ผู้เขียนตอบคำถามในหัวข้อนี้สั้นๆ ว่า การปฏิรูปภาครัฐจะต้องเริ่มที่การ “ปรับทัศนคติ” ของภาครัฐเองเป็นหลัก – หลักๆ คือ ต้องเปลี่ยนจากทัศนคติแบบ “ผู้ควบคุม” ที่คิดแบบอำนาจนิยม มาเป็น “ผู้ให้บริการ” และ “ผู้ประสาน” ให้ประชาชนได้รับบริการที่ดี สร้างโอกาสที่เท่าเทียม โดยเปิดให้ภาคเอกชน ชุมชน และประชาชนเองเข้ามามีส่วนร่วม แต่รัฐก็ต้อง “กำกับ” อย่างรัดกุม เนื่องจากประชาชนและชุมชนย่อมมีอำนาจต่อรองน้อยกว่าภาคเอกชน ซึ่งมีทรัพยากร อิทธิพล และข้อมูลมากกว่ามาก

กลไกอย่างเช่น กฎหมายผังเมือง รายงานประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (อีไอเอ) กฎหมายฟ้องคดีแบบรวมกลุ่ม และประชาพิจารณ์ (ซึ่งวันนี้ยังเป็นเพียงระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ยังไม่เคยมีกฎหมาย) ล้วนแต่เป็นกลไกที่จำเป็นต่อการสร้างหลักประกันว่า ผู้มีส่วนได้เสียฝ่ายต่างๆ จะสามารถส่งเสียง ออกความเห็น มีส่วนร่วมกับการพัฒนาได้อย่างแท้จริง

กลไกเหล่านี้จำเป็นในหลักการ ฉะนั้นข้อเท็จจริงที่ว่ากลไกเหล่านี้มีข้อบกพร่อง เช่น กระบวนการเชื่องช้าทำให้การพัฒนาล่าช้า ฯลฯ จึงเป็นได้อย่างมากเพียงเหตุผลที่เราจะต้องปรับปรุงแก้ไขให้มันใช้การได้ดียิ่งขึ้น ไม่ใช่โยนมันทิ้งไปหรือทำให้มันไม่มีความหมาย

นอกจากนี้ ความท้าทายที่ใหญ่ที่สุดตอนต้นศตวรรษที่ 21 อาทิ ภัยแล้ง การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ หรือการสร้างเศรษฐกิจสร้างสรรค์ที่ขับเคลื่อนด้วยความรู้และนวัตกรรม ล้วนแต่เป็นสิ่งที่ใช้อำนาจ “ชี้นิ้วสั่ง” ให้แก้หรือเกิดไม่ได้ ทำได้แต่การพยายาม “สร้างสภาพแวดล้อมที่ดี” และ “ประสานความร่วมมือจากทุกภาคส่วน” เท่านั้น

ทัศนคติแบบ “อำนาจนิยม” ของภาครัฐไทยแต่ไหนแต่ไรมา จึงเดินสวนทางกับความต้องการของประชาชน อีกทั้งยังสวนทางกับกระแสโลกในศตวรรษนี้ด้วย

ผู้เขียนเห็นว่า ผู้มีอำนาจ เจ้าหน้าที่รัฐ และ “ผู้เชี่ยวชาญ” ที่ไปทำงาน “ช่วยชาติ” จำนวนมาก นอกจากจะมีทัศนคติที่ล้าสมัยแล้ว ยังมีความเชื่อที่ล้าสมัยหลายข้อด้วยกัน ซึ่งความเชื่อเหล่านั้นก็ประกอบกันเป็นรากฐานของทัศนคติผิดๆ

ความเชื่อหลายข้อฝังลึกมาหลายชั่วอายุคน คนเชื่อก็ยึดมั่นถือมั่นว่าเป็นความจริง ถึงแม้ข้อมูลหลักฐานเชิงประจักษ์มากมายวันนี้จะพิสูจน์ชัดแล้วว่า เป็นเพียง “มายาคติ” หรือความเชื่อที่ไม่ใช่ความจริง

มายาคติเรื่องหนึ่งซึ่งดูจะฝังลึกมาก เมื่อดูจากแนวคิดที่จะปรับลดหรือยกเลิกสวัสดิการพื้นฐานในไทยซึ่งพัดกระพือเป็นข่าวลือข่าวลวงอยู่เนืองๆ คือ ความเชื่อที่ว่า “ถ้ารัฐแจกเงินคนจน คนจนก็จะประพฤติตัวเหลวไหล แบมือขอรัฐอยู่ร่ำไป”

คติพจน์ยอดฮิต “ให้เบ็ดและสอนตกปลา ดีกว่าให้ปลา” ซึ่งฟังเผินๆ ดูดี แต่ที่แท้สะท้อนมายาคติของผู้พูดหลายคน เพราะข้อเท็จจริงคือ การแจกเงินหลายกรณีเทียบเท่ากับการให้เบ็ดมากกว่าการให้ปลา เพราะผู้รับสามารถนำเงินไปซื้อเบ็ดเองได้

ปัญหาคือ “ผู้เชี่ยวชาญ” หลายคนนึกไม่ถึงและไม่เชื่อว่าคนจนรู้ดีพอที่จะนำเงินไปซื้อเบ็ด จึงไม่เห็นด้วยกับการแจกเงิน และเลยไพล่ไปไม่เห็นด้วยกับการให้สวัสดิการพื้นฐานแนวช่วยเหลือทำนองนี้

ในความเป็นจริง ข้อมูลหลักฐานที่เพิ่มพูนขึ้นเรื่อยๆ จากทั้งประเทศร่ำรวยและประเทศยากจน โลกพัฒนาแล้วจรดโลกกำลังพัฒนา บ่งชี้ว่าการ “แจกเงิน” ให้กับคนจนนั้นถ้าทำอย่างถูกวิธีก็สามารถช่วยเหลือคนจนได้มหาศาลโดยไม่บิดเบือนพฤติกรรม ไม่ทำให้คนจน “งอมืองอเท้า” ดังอคติของคนไม่จนหลายคน

วันนี้ทั่วโลกมีคนราวหนึ่งพันล้านคนที่พึ่งพา “ตาข่ายสวัสดิการ” ของรัฐ 119 ประเทศมีโครงการแจกเงินคนจนโดยไม่มีเงื่อนไขอย่างน้อยหนึ่งชนิด อีก 52 ประเทศแจกเงินโดยผูกกับเงื่อนไขบางประการ เช่น ผู้ปกครองยากจนต้องส่งลูกไปโรงเรียนจึงจะเข้าข่ายได้เงินช่วยเหลือจากรัฐ

ในปี 2015 อภิจิต แบนเนอร์จี (Abhijit Bannerjee) นักเศรษฐศาสตร์ในดวงใจคนหนึ่งของผู้เขียน ปัจจุบันดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการ “ห้องแล็บปฏิบัติการความจน” (Poverty Action Lab) ที่มหาวิทยาลัยเอ็มไอที ตีพิมพ์เผยแพร่ผลการศึกษาชิ้นสำคัญร่วมกับเพื่อนร่วมงานของเขาสามคน ชื่อรายงาน “ทลายมายาคติเรื่องผู้รับสวัสดิการขี้เกียจ: หลักฐานจากโครงการแจกเงินทั่วโลก” (Debunking the Stereotype of the Lazy Welfare Recipient: Evidence from Cash Transfer Programs Worldwide – ดาวน์โหลดได้จากหน้านี้บนเว็บเอ็มไอที)

Abhijit Banerjee ผู้อำนวยการ Poverty Action Lab มหาวิทยาลัย MIT ที่มาภาพ: http://www.theguardian.com/books/2012/apr/22/abhijit-banerjee-poor-chances-minimal
Abhijit Banerjee ผู้อำนวยการ Poverty Action Lab มหาวิทยาลัย MIT ที่มาภาพ: http://www.theguardian.com/books/2012/apr/22/abhijit-banerjee-poor-chances-minimal

ในรายงานฉบับนี้ แบนเนอร์จีกับเพื่อนร่วมงานประเมินผลกระทบจากโครงการแจกเงินคนจนโดยรัฐเจ็ดโครงการทั่วโลก ในประเทศเม็กซิโก โมร็อกโก ฮอนดูรัส นิคารากัว ฟิลิปปินส์ และอินโดนีเซีย โดยใช้วิธีทดลองแบบสุ่มและมีกลุ่มควบคุม (randomized controlled trial ย่อว่า RCT) ได้ข้อสรุปว่า “ไม่พบหลักฐานที่เป็นระบบใดๆ ว่า โครงการแจกเงินเหล่านี้ลดแรงจูงใจของผู้รับที่จะหางานทำ”

ข้อค้นพบของแบนเนอร์จีกับทีมสอดคล้องกับผลการศึกษาชิ้นอื่นๆ เช่น รายงานปี 2014 ของธนาคารโลก ซึ่งสรุปผลการทบทวนวรรณกรรมเกี่ยวกับการประเมินผลกระทบของโครงการแจกเงินทั่วโลก พบว่าคนจนไม่ได้นำเงินที่ได้รับแจกไปใช้อย่างสิ้นเปลืองกับสุรา บุหรี่ หวย หรือสินค้าอื่นๆ ที่ไม่ก่อให้เกิดประโยชน์แต่อย่างใด ข้อค้นพบดังกล่าวคัดง้างกับความเชื่อของคนทั่วไปอย่างชัดเจน

การประเมินผลกระทบ 44 ชิ้น ของโครงการจากทวีปแอฟริกา เอเชีย และอเมริกาใต้ ล้วนแต่ให้ผลลัพธ์สอดคล้องกัน คณะวิจัยของธนาคารโลกสรุปผลการทบทวนวรรณกรรมว่า โครงการที่เน้นการแจกเงินให้กับสตรีมีแนวโน้มที่จะลดการใช้จ่ายด้านสุราและบุหรี่ (ผู้หญิงมีแนวโน้มมากกว่าผู้ชายที่จะใช้เงินเพื่อลูก ไม่ใช่ใช้เพื่อความสะดวกสบายของตัวเอง)

การเติบโตของโครงการแจกเงินแบบมีเงื่อนไข (conditional cash transfer) ทั่วโลก ระหว่างปี 1997 กับ 2008 ที่มาภาพ: http://siteresources.worldbank.org/INTCCT/Images/Conditional-Cash-Transfers-large.gif
การเติบโตของโครงการแจกเงินแบบมีเงื่อนไข (conditional cash transfer) ทั่วโลก ระหว่างปี 1997 กับ 2008 ที่มาภาพ: http://siteresources.worldbank.org/INTCCT/Images/Conditional-Cash-Transfers-large.gif

นอกจากนี้ โครงการแจกเงินส่วนใหญ่ในโลกก็ถูกออกแบบให้ส่ง “สาร” ที่ชัดเจน เช่น ในกรณีของโครงการแจกเงินแบบมีเงื่อนไข ผู้รับเงินจะต้องส่งลูกไปโรงเรียน ตรวจสุขภาพ ฯลฯ พูดง่ายๆ คือ เงื่อนไขของโครงการเหล่านี้บอกคนจนอย่างชัดเจนว่า พวกเขาไม่ควรหมดเงินไปกับสุราและสินค้าสิ้นเปลืองอื่นๆ แต่ควรใช้เงินที่ได้รับไปกับการซื้อสินค้าและบริการที่ช่วยเพิ่มสารอาหาร การศึกษา และสุขภาพของคนในครอบครัว ซึ่งส่วนใหญ่ก็ไปทำแบบนี้จริงๆ

ในบทสัมภาษณ์กับ นิวยอร์ก ไทม์ส์ อาจารย์แบนเนอร์จีชี้ว่า คนจำนวนมากในหลายประเทศยังเชื่อผิดๆ ว่า “การแจกเงินทำให้คนขี้เกียจ” และเสนอต่อไปว่า ความเกลียดกลัวสวัสดิการทั่วโลกวันนี้อาจเป็นอาการที่แพร่เชื้อมาจากสหรัฐอเมริกา เขาชี้ว่า “รัฐบาลหลายแห่งมีที่ปรึกษาทางเศรษฐกิจที่จบปริญญาจากสหรัฐอเมริกา ที่ปรึกษาเหล่านี้มีอุดมการณ์เดียวกัน ….และอุดมการณ์ก็แพร่หลายมากกว่าข้อเท็จจริงมาก”

ผู้มีอำนาจรัฐและที่ปรึกษาที่ไป “ช่วยชาติ” หลายคนมีมายาคติอะไรอีกบ้างเกี่ยวกับคนจน ประชาชน และ “ความฉลาด” ของตัวเอง?

โปรดติดตามตอนต่อไป.