ThaiPublica > คอลัมน์ > ประชาชน ประชานิยม และประชารัฐ (2)

ประชาชน ประชานิยม และประชารัฐ (2)

1 กุมภาพันธ์ 2016


สฤณี อาชวานันทกุล

ตอนที่แล้วผู้เขียนสรุป “นโยบายประชานิยม” ในประสบการณ์สากลว่า “ไม่ได้มีความหมายด้านบวกหรือลบในตัวมันเอง …มีเพียงความหมายกลางๆ ว่า เป็นนโยบายที่ให้ความสำคัญกับคนส่วนใหญ่ของประเทศ ซึ่งก็หมายถึงคนจนและชนชั้นกลางระดับล่างในประเทศกำลังพัฒนา”

ในยุคแบ่งขั้วแยกข้างมากขึ้นเรื่อยๆ อย่างปัจจุบัน อคติเกี่ยวกับประชานิยมเลยเถิดไปเป็นเส้นแบ่งระหว่างค่ายด้วย คนจำนวนมากที่ชื่นชอบพรรคไทยรักไทย/พลังประชาชน/เพื่อไทย เจ้าตำรับนโยบายประชานิยมในไทย ยืนกระต่ายขาเดียวเหมือนพวก “ซ้ายตกขอบ” ว่า ขึ้นชื่อ “ประชานิยม” แล้วย่อม “ดี” ทั้งนั้น ส่วนใครก็ตามที่เกลียดพรรคนี้ (รวมถึงหลายคนที่พานเกลียดนักการเมืองทุกพรรค หันมาเชียร์เผด็จการทหารแทน) ก็จะก่นด่าเหมือนพวก “ขวาตกขอบ” ว่า ขึ้นชื่อว่าประชานิยมแล้วย่อม “ไม่ดี” ทั้งนั้น

เพียงแต่ให้เหตุผลต่างไปว่า ที่เลวไม่ใช่เพราะบิดเบือนกลไกตลาด แต่เพราะเป็น “นโยบายหาเสียง” ลดแลกแจกแถมระยะสั้นที่ทำให้ประชาชนเสียนิสัย เสพติดเงิน มักง่าย ฯลฯ

ในเมื่อประชานิยมเป็นนโยบายที่ต้องใช้เงินงบประมาณ ลองมาดูความเห็นของนักเศรษฐศาสตร์ไทยกันบ้าง เพราะพวก “ขวาตกขอบ” กับ “ซ้ายตกขอบ” (ผู้เขียนหวังว่า)น่าจะเป็นส่วนน้อยอยู่

ผลการสำรวจความคิดเห็นนักเศรษฐศาสตร์ ปี 2555 ที่มาภาพ: http://bangkokpoll.bu.ac.th/poll/result/poll593.php
ผลการสำรวจความคิดเห็นนักเศรษฐศาสตร์ ปี 2555 ที่มาภาพ: http://bangkokpoll.bu.ac.th/poll/result/poll593.php

ในปี 2555 ศูนย์วิจัยมหาวิทยาลัยกรุงเทพ (กรุงเทพโพลล์) เปิดเผยผลสำรวจความเห็นนักเศรษฐศาสตร์ทั่วประเทศ 70 คน 29 องค์กร เรื่องนโยบายประชานิยมของรัฐบาลยิ่งลักษณ์ 1 ได้ข้อสรุปดังนี้

มีโครงการประชานิยมที่นักเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่บอกว่า “ไม่ดี” จำนวน 7 โครงการ โดยโครงการที่นักเศรษฐศาสตร์ระบุมากที่สุด 3 ลำดับแรก ได้แก่ โครงการรับจำนำข้าวเปลือก (ร้อยละ 65.7) โครงการแจกแท็บเลต พีซี (ร้อยละ 65.7) และโครงการรถยนต์คันแรก (ร้อยละ 58.6)

มีโครงการประชานิยมที่ “ดีแต่ใช้วิธีดำเนินโครงการที่ไม่ถูกต้อง” จำนวน 5 โครงการ โดยโครงการที่นักเศรษฐศาสตร์ระบุมากที่สุด 3 ลำดับแรก ได้แก่ โครงการการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำ 300 บาทต่อวัน (ร้อยละ 50.0) โครงการจบปริญญาตรี เงินเดือนเริ่มต้น 15,000 บาท (ร้อยละ 45.7) และโครงการพักหนี้ครัวเรือนของเกษตรกรรายย่อยและผู้มีรายได้น้อย (ร้อยละ 40.0)

มีโครงการประชานิยมที่ “ดี” จำนวน 4 โครงการ ได้แก่ โครงการเบี้ยยังชีพคนชราแบบขั้นบันได (ร้อยละ 80.0) โครงการอินเทอร์เน็ตฟรีในที่สาธารณะ (ร้อยละ 78.6) โครงการ 30 บาทรักษาทุกโรคได้จริง (ร้อยละ 71.4) และโครงการบ้านหลังแรก (ร้อยละ 47.1)

บางโครงการผลออกมาก้ำกึ่ง เช่น โครงการเพิ่มเงินทุนกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองอีกแห่งละ 1 ล้านบาท นักเศรษฐศาสตร์ร้อยละ 40 มองว่า “ไม่ดี” อีกร้อยละ 40 มองว่า “ดีแต่วิธีไม่ถูกต้อง”

ภาพรวมการใส่เงินให้กับกองทุนหมู่บ้าน ที่มาภาพ: https://thaipublica.org/2015/09/villagefund-1/
ภาพรวมการใส่เงินให้กับกองทุนหมู่บ้าน ที่มาภาพ: https://thaipublica.org/2015/09/villagefund-1/

ผลสำรวจความคิดเห็นข้างต้นชี้ชัดว่า นักเศรษฐศาสตร์ไม่ได้เห็นตรงกันทุกคน และไม่มีโครงการใดที่นักเศรษฐศาสตร์ร้อยละ 100 เห็นว่า “ดี” หรือร้อยละ 100 เห็นว่า “ไม่ดี” และนโยบายประชานิยมส่วนใหญ่ก็ไม่ได้แย่ทุกมิติ หรือดีทุกมิติ บางนโยบายหลักการอาจดี แต่วิธีการไม่ดี บางนโยบายใช้เงินมหาศาลแต่รัฐไม่หาเงินเพิ่ม พอกหนี้สาธารณะจนอาจถึงจุดอันตรายในอนาคต ฯลฯ

(ควรหมายเหตุว่า ถ้าถามนักเศรษฐศาสตร์ในวันนี้ หลายคนอาจเปลี่ยนความคิดเพราะมีข้อมูลมากขึ้นแล้ว โดยเฉพาะข้อมูลด้านผลกระทบจากโครงการต่างๆ)

มิติหลักๆ ที่นักเศรษฐศาสตร์มองในการประเมินนโยบายประชานิยมได้แก่

1. เป้าหมาย/หลักการ: นโยบายประชานิยมควรเน้นการช่วยเหลือผู้ด้อยโอกาส คนจน หรือประชาชนส่วนใหญ่ เน้นสวัสดิการพื้นฐานเพื่อสร้าง “โอกาส” ไม่ใช่เอาใจชนชั้นกลางหรือบริษัทใหญ่ด้วยการลดแลกแจกแถมในสิ่งที่คนมีกำลังซื้อ และตลาดทำงานได้ดีพอควร

มองในแง่นี้ นโยบายรถยนต์คันแรกจึงมีปัญหาตั้งแต่ชั้นหลักการ เพราะยากที่จะอธิบายว่ารถยนต์คือสวัสดิการพื้นฐานอย่างไร ยังไม่ต้องไปพูดถึงว่าตลาดรถยนต์มีปัญหาตรงไหน

ต่างจากนโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรค ซึ่งถูกต้องทั้งหลักการและกลุ่มเป้าหมาย – ให้ประชาชนทั้งประเทศได้เข้าถึงบริการสุขภาพ ซึ่งสังคมสมัยใหม่มองว่าเป็นสวัสดิการขั้นพื้นฐาน

ผลสรุปโครงการรถคันแรก 2554-2555 ที่มาภาพ: http://hilight.kapook.com/view/80273
ผลสรุปโครงการรถคันแรก 2554-2555 ที่มาภาพ: http://hilight.kapook.com/view/80273

บางโครงการอย่างเช่นจำนำข้าวรอบหลังๆ น่ากังขาในหลักการ ถึงแม้จะจับกลุ่มเป้าหมายที่ถูกต้องคือเกษตรกร เพราะการรับจำนำ “ทุกเมล็ด” ทำให้รัฐบาลกลายเป็นผู้รับซื้อข้าวแต่เพียงผู้เดียวโดยปริยาย นักเศรษฐศาสตร์จำนวนมากจึงเตือนตั้งแต่ต้นว่า นอกจากจะต้องใช้เงินมหาศาลแล้ว รัฐบาลยังจะขาดทุนมโหฬารอย่างแน่นอน เพราะกำหนดราคาขายในตลาดโลกไม่ได้ (ไทยไม่ได้ขายข้าวอยู่เจ้าเดียว และข้าวเก็บไว้นานไม่ได้ ไม่เหมือนกับน้ำมัน) ยังไม่นับว่าสร้างแรงจูงใจผิดๆ ให้เกษตรกรไม่สนใจคุณภาพข้าว

ผลขาดทุนจากโครงการรับจำนำข้าวที่ผ่านมา 15 ปี จำแนกตามรัฐบาล ที่มาภาพ: https://thaipublica.org/2014/11/the-rice-mortgage-scheme-damage/
ผลขาดทุนจากโครงการรับจำนำข้าวที่ผ่านมา 15 ปี จำแนกตามรัฐบาล ที่มาภาพ: https://thaipublica.org/2014/11/the-rice-mortgage-scheme-damage/

2. วิธีการ: ถ้าเป้าหมายผ่าน หลักการผ่าน ก็ต้องมาดู “วิธี” ดำเนินโครงการว่า ผู้ได้รับประโยชน์คือกลุ่มเป้าหมายจริงหรือไม่ กลุ่มเป้าหมายได้ประโยชน์เต็มเม็ดเต็มหน่วยหรือไม่ การดำเนินโครงการมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลหรือไม่ เปิดช่องให้เกิดการรั่วไหลหรือทุจริตเพียงใด

ยกตัวอย่างเช่น นโยบายพักชำระหนี้ 3 ปี ฟังเผินๆ อาจดูดี เพราะมุ่งช่วยเหลือเกษตรกรที่มีหนี้สินล้นพ้นตัว แต่ถ้าหากธนาคารเพียงแต่ “เลื่อน” กำหนดการชำระหนี้ ไม่ “หยุด” คิดดอกเบี้ยระหว่างนั้น ยังคงคิดดอกเบี้ยทบต้นทบดอกไปเรื่อยๆ สุดท้ายเกษตรกรก็จะมีภาระดอกเบี้ยจ่ายมากขึ้นมากเมื่อโครงการหมดอายุลง ยิ่งถ้าความสามารถในการหารายได้(มาชำระหนี้)ไม่เพิ่ม สุดท้ายรัฐก็ต้องออกนโยบายพักชำระหนี้รอบใหม่ไปเรื่อยๆ ไม่รู้จบ

3. ผลลัพธ์/ผลกระทบ: ประเด็นนี้สำคัญ แต่ไม่ใช่สิ่งที่ประเมินได้ง่าย เพราะนโยบายทุกนโยบายล้วนแต่มีความไม่แน่นอน และมีปัจจัยที่เกี่ยวข้องมากมาย นักเศรษฐศาสตร์อาจใช้สมมุติฐานคนละชุด แน่นอนว่าเมื่อเวลาผ่านไป นักเศรษฐศาสตร์ก็ย่อมได้ข้อมูลมากขึ้นจากโลกจริง

4. แหล่งทุน: ถ้ารัฐบาลไม่เก็บภาษีเพิ่ม หนี้สาธารณะก็ต้องเพิ่ม นักเศรษฐศาสตร์จึงกังวลกับนโยบายประชานิยมที่ต้องใช้เงินระดับหลายแสนล้านติดต่อกันทุกปีโดยที่รัฐไม่สนใจจะหาเงิน

ประมาณการแนวโน้มหนี้สาธารณะโดย TDRI ในปี 2555 ที่มาภาพ: http://tdri.or.th/wp-content/uploads/2013/03/Factsheet-PubDept.jpg
ประมาณการแนวโน้มหนี้สาธารณะโดย TDRI ในปี 2555 ที่มาภาพ: http://tdri.or.th/wp-content/uploads/2013/03/Factsheet-PubDept.jpg

“ความเสียหาย” จากนโยบายประชานิยมก็มีหลายแบบ:

1. ความเสียหายที่เกิดจากการ “ทุจริต” – แบบนี้เห็นตรงกันได้ว่าคนทำควรติดคุก (หมายถึงคนที่มีหลักฐานมัดว่าทุจริต ไม่ใช่ทุกคนในรัฐบาล)

2. ความเสียหายที่เกิดจากการ “ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง” กล่าวคือ นักเศรษฐศาสตร์จำนวนมากออกมาเตือนแล้วว่านโยบายนี้เสียหายมหาศาลแน่ๆ แต่รัฐบาลไม่ฟัง – แบบนี้อาจเห็นตรงกันได้ว่าเราควรวางกลไกป้องกัน และรัฐบาลเองก็ควรแสดงความรับผิดชอบทางการเมืองถ้าเสียหายในระดับมโหฬารเป็นแสนๆ ล้าน เช่น ปลดรัฐมนตรีเจ้าของนโยบาย ส่วนพรรคคู่แข่งก็มีสิทธิไปหาเสียงเรียกคะแนนจากประชาชน

3. ความเสียหายที่จริงๆ แล้วไม่ใช่ความเสียหาย เป็นเพียงเงินงบประมาณที่จำเป็นต้องใช้ในการดำเนินโครงการ และผลขาดทุนหรือขาดดุลที่ “โชคร้าย” คือเกิดจากปัจจัยภายนอกที่รัฐควบคุมไม่ได้ เช่น เกิดเหตุก่อการร้าย ฯลฯ – แบบนี้รัฐบาลไม่ผิด แต่ต้องรับความเสี่ยงทางการเมืองไป

พวกขวาตกขอบและเกลียดนักการเมืองส่งเสียงดังขึ้นเรื่อยๆ ว่า ศาลควรลงโทษรัฐบาลสำหรับความเสียหายแบบที่ 2 และ 3 ด้วย

คำถามคือ เราจะวางกลไกป้องกันความเสียหายแบบที่ 2 ได้อย่างไร ในทางที่ไม่จำกัดหรือริบสิทธิเสรีภาพของพรรคการเมืองในการออกแบบและดำเนินนโยบายประชานิยม ซึ่งปฏิเสธไม่ได้ว่าหลายนโยบายสะท้อนความต้องการของประชาชนจำนวนมาก?

โปรดติดตามตอนต่อไป.