การจัดทำงบประมาณแบบมีส่วนร่วม (Participatory Budgeting)

สฤณี อาชวานันทกุล

ผู้เขียนเชื่อ และข้อมูลหลักฐานก็เพิ่มพูนในทางที่ตอกย้ำความเชื่อนี้ว่า ปัญหาใดๆ ก็ตามในระบอบประชาธิปไตย จะต้องแก้ด้วยการเป็นประชาธิปไตยมากขึ้นเท่านั้น

ไม่ใช่โยนประชาธิปไตยทิ้งไปทั้งระบบ หรือแก้ให้มันเป็นประชาธิปไตยน้อยลง

น่าเสียดายที่ร่างรัฐธรรมนูญ 2558 ร่างแรก ดูจะมุ่งเน้นการเพิ่มอำนาจการตรวจสอบให้กับกลุ่มคนใหม่ๆ ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งทุกคน อย่าง “สมัชชาคุณธรรมแห่งชาติ” หรือ “สภาตรวจสอบภาคพลเมือง”

แทนที่จะเน้นกลไกใหม่ๆ เพื่อ “เพิ่มพลัง” และ “กระจายอำนาจ” ให้ประชาชนทุกคนทั้งประเทศ

โชคดีที่ในภาวะการเมืองติดขัดและจมปลักอยู่ในความขัดแย้งตลอดเวลาหนึ่งทศวรรษที่ผ่านมา ประชาธิปไตยประเทศอื่นเขาไม่ได้ติดขัดไปกับเราด้วย ภาคประชาชนในหลายประเทศก้าวหน้าทั้งในด้านวิธีคิด กลไก และวิธีทำงานร่วมกับภาครัฐและเอกชน

ผู้เขียนเคยเขียนถึงหลักการและวิธีปฏิบัติเรื่อง open data และ open government ตัวอย่างกลไกที่เพิ่มพลังตรวจสอบให้กับคนทุกคน เพราะหัวใจคือการให้รัฐเปิดเผยข้อมูลที่ควรเป็นข้อมูลสาธารณะเป็น “ค่าตั้งต้น” โดยไม่ต้องรอให้ใครร้องขอ โดยข้อมูลนั้นต้องปลอดกรรมสิทธิ์ อยู่ในรูปแบบที่คอมพิวเตอร์ประมวลผลได้ ไม่ต้องขออนุญาตใช้ ไม่ต้องลงทะเบียนก่อนใช้ เป็นข้อมูลชั้นแรกและทันการณ์ เพื่อเอื้อต่อการนำไปใช้ได้อย่างกว้างขวางที่สุด

กลไกสมัยใหม่อีกอันหนึ่งซึ่งน่าจะนำมาใช้ในประเทศไทย โดยเฉพาะในระดับท้องถิ่น คือ กระบวนการจัดทำงบประมาณแบบมีส่วนร่วม – Participatory Budgeting นิยมย่อว่า PB

PB หมายถึงกระบวนการที่ให้ประชาชนมาลงคะแนนกันว่า อยากให้รัฐบาลท้องถิ่นใช้จ่ายและลงทุนในโครงการอะไรบ้าง โครงการไหนได้คะแนนสูงสุดจะผูกพันรัฐบาลท้องถิ่นให้นำไปปฏิบัติ

ไม่ใช่ให้ อบต. อบจ. หรือผู้ว่าราชการจังหวัดตัดสินใจใช้เงินเองเหมือนที่ผ่านมา

พูดง่ายๆ คือ PB เป็นกลไก “ประชาธิปไตยทางตรง” อย่างหนึ่ง พยายามเชื่อมประชาชนเข้ากับผู้แทนโดยตรง โดยไม่ผ่านองค์กรการเมืองดั้งเดิม เช่น หัวคะแนน และไม่ต้องผ่านสื่อ เช่น ความเห็นของผู้นำทางความคิดก่อน

Real Money, Real Power: Participatory Budgeting from PBP on Vimeo.

ประวัติศาสตร์ของ PB ในโลกเปิดฉากเมื่อปี 1989 นี้เอง ที่เมือง ปอร์โต อัลเลเกร (Porto Alegre) ในบราซิล รายงานของธนาคารโลกชี้ว่า PB ในเมืองนี้ส่งผลให้สาธารณูปโภคในเมืองดีขึ้นมาก ยกตัวอย่างเช่น การเชื่อมต่อท่อระบายน้ำและประปาเพิ่มจากร้อยละ 75 ของครัวเรือนทั้งหมดในปี 1988 (ก่อนใช้ PB) เป็นร้อยละ 95 ในปี 1997 จำนวนโรงเรียนรัฐเพิ่มขึ้นสี่เท่าจากปี 1986 งบประมาณด้านสุขภาพและการศึกษาของเมืองเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 13 ของงบประมาณทั้งหมดในปี 1985 เป็นเกือบร้อยละ 40 ในปี 1996

รายงานนี้สรุปว่า PB ส่งผลให้ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองมากขึ้น คนจนมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น

บรรยากาศการโหวตเลือกโครงการใช้จ่ายของรัฐบาลท้องถิ่นในบราซิล ที่มาภาพ: http://annecolgan.ie/wp-content/uploads/2014/01/Participatory-Budgeting.jpg
บรรยากาศการโหวตเลือกโครงการใช้จ่ายของรัฐบาลท้องถิ่นในบราซิล ที่มาภาพ: http://annecolgan.ie/wp-content/uploads/2014/01/Participatory-Budgeting.jpg

ความสำเร็จของ PB ยุคบุกเบิกทำให้กลไกนี้แพร่หลายข้ามทวีป วันนี้มีเทศบาลต่างๆ ทั่วโลกกว่า 1,600 เมืองและอำเภอ ที่ใช้กลไก PB เป็นส่วนหนึ่งในการบริหารท้องถิ่น ประเทศประชาธิปไตยในเอเชียล้วนแต่ทยอยใช้กลไกนี้แล้ว ตั้งแต่อินเดีย เกาหลีใต้ อินโดนีเซีย ล่าสุดคือฟิลิปปินส์

งบประมาณท้องถิ่นที่เสนอให้คนโหวตว่าอยากเอาไปทำอะไรในแต่ละปีนั้นก็ไม่ใช่งบประมาณทั้งหมด เพราะบางส่วนต้องกันไว้จ่ายในเรื่องที่จำเป็นต้องจ่าย เช่น ดอกเบี้ยเงินกู้และเงินบำนาญ ฉะนั้นเรื่องที่ให้คนโหวตจะเป็นงบประมาณด้านการก่อสร้างและการบริการสาธารณะเป็นหลัก (ปัจจุบันงบประมาณที่ให้ทำ PB มีสัดส่วนประมาณหนึ่งในสี่ของงบประมาณเมือง ปอร์โต อัลเลเกร ทั้งหมด)

เมื่อครั้งไปเยือนอเมริกาในปี 2013 ผู้เขียนมีโอกาสนั่งฟัง ดร. ฮอลลี รัสสัน-กิลแมน (Hollie Russon-Gilman) บัณฑิตปริญญาเอกจากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ผู้ศึกษาเรื่องพัฒนาการของ PB ในสหรัฐอเมริกา

ดร. ฮอลลี รัสสัน-กิลแมน ผู้ทำวิจัยเรื่องกระบวนการ PB ที่มาภาพ: https://www.newamerica.org/experts/hollie-russon-gilman/
ดร. ฮอลลี รัสสัน-กิลแมน ผู้ทำวิจัยเรื่องกระบวนการ PB ที่มาภาพ: https://www.newamerica.org/experts/hollie-russon-gilman/

ฮอลลีเล่าว่า PB ในอเมริกาเพิ่งเกิดในปี 2009 นี่เอง ที่เขต 49 ในเมืองชิคาโก ซึ่งพอประสบความสำเร็จ (วัดจากการมีประชาชนเข้าร่วมกระบวนการพันกว่าคน) เมืองอื่นก็เริ่มทดลองใช้ PB บ้าง เช่น Buffalo ในนิวยอร์กให้ประชาชนมาโหวตกันว่า อยากใช้รายรับจากค่าปรับที่เก็บจากผู้ละเมิดกฎหมายสิ่งแวดล้อมไปสร้างอะไรในชุมชน

สาเหตุหลักๆ ที่ประชาชนรู้สึก “เซ็ง” กับระบบงบประมาณปกติคือ มันเป็นส่วนผสมของระบบ “จากบนลงล่าง” คือผู้แทนที่ชนะเลือกตั้งตัดสินใจว่าควรหาเงินและใช้เงินอย่างไร กับระบบ “จากล่างขึ้นบน” โดยการรณรงค์และข้อเสนอของเอ็นจีโอต่างๆ ในภาคประชาสังคม

ระบบผสมนี้ทำให้ประชาชนตัวเป็นๆ รู้สึกว่าไม่ได้มีส่วนร่วมกับกระบวนการงบประมาณเลย

ที่ผ่านมา PB ในภาคปฏิบัตินั้นขลุกขลักและมีปัญหามากมาย เช่น หลายพื้นที่ยังโหวตกันว่าควรเอางบไปลงทุน “ช่วยเหลือผู้สูงอายุ เลี้ยงดูเด็ก และสร้างทางเท้า” (คิดว่าอารมณ์คล้ายกับ “ช่วยค่างานศพ ให้สวัสดิการผู้สูงอายุ สร้างศาลาประชาคม” ในบ้านเรา)

พูดง่ายๆ คือ ผลลัพธ์จากการโหวต PB ไม่ต่างจากการตัดสินใจของรัฐบาลท้องถิ่นเองเท่าไร

อีกประเด็นปัญหาคือ จะมั่นใจได้อย่างไรว่าเสียงของ “ทุกคน” ในชุมชนจะถูกได้ยิน? อบต. หรือสมาชิกสภาเมืองทุกคนล้วนงานยุ่งมาก อาจได้ยินแต่เสียงคนที่พูดดังที่สุดเท่านั้น

จุดเด่นคือ PB จะใส่ใจกับเสียงของคนจนและชนกลุ่มน้อยเป็นพิเศษ ผู้จัดกระบวนการนี้จะไปเคาะประตูบ้าน จัดประชุมในโรงเรียนประจำเขตทุกโรงเพื่อให้ทุกคนได้มีส่วนร่วม บางพื้นที่เน้นเรื่องนี้มากจนเจอปัญหามุมกลับ คือ สมาชิกชุมชนที่มีฐานะดีไม่ได้มีส่วนร่วม เพราะผู้จัดมัวแต่หาวิธีกระตุ้นให้คนจนออกมาโหวตใน PB จนไม่สนใจคนรวย!

แต่ถึงแม้จะมีปัญหาและไม่ว่ากระบวนการจะขลุกขลักอย่างไร ประชาชนส่วนใหญ่ก็อยากให้มี PB มากกว่าไม่มี เพราะรู้สึกว่า “อยากทำไส้กรอกเอง ไม่ว่ามันจะอร่อยหรือเปล่า มากกว่ายืนดูผู้แทนทำไส้กรอกให้กิน” และรู้สึกว่า “คุ้มค่า” ที่จะเสียเงินเสียเวลาไปกับการทำ PB (การเคาะประตูบ้าน กระตุ้นให้คนออกมาร่วม จัดประชุมกลุ่มย่อย ฯลฯ ล้วนแต่ใช้คนและเงิน แถมยังกินเวลาขั้นต่ำ 1-2 เดือน)

ที่น่าสนใจคือ PB หลายแห่งมีการพัฒนา พยายามหาวิธีแก้ปัญหาไปเรื่อยๆ

ยกตัวอย่างเช่น หลายที่วันนี้ใช้ “กระบวนกร” หรือ facilitator ซึ่งสำคัญมาก ถ้าคนคนนี้ไม่เก่ง คนในชุมชนอาจไม่อยากมาประชุม หรือพอมาประชุมก็จะไม่อยากออกความเห็น เพราะรู้สึกน้อยใจ อาย หรือไม่มั่นใจ เช่น ถ้ากระบวนกรใช้ศัพท์แสงยากๆ หรือใช้ภาษาที่คนไม่คุ้นเคย

บางที่ให้นักพัฒนาชุมชนคอยช่วยประมวลและเรียบเรียงข้อเสนอต่างๆ ออกมาเป็นโครงการ ปกติจะใช้โบสถ์ประจำชุมชนเป็นสถานที่ติดแผ่นป้ายรายละเอียดของโครงการต่างๆ ให้คนแวะมาดูและโหวตตามสะดวกภายในระยะเวลาที่กำหนด

แน่นอนว่า ที่ไหนเริ่มทำ PB แล้วมักจะเลิกไม่ได้ เพราะประชาชนเมื่อมีอำนาจการตัดสินใจมากขึ้นก็จะไม่ยอมเสียอำนาจนั้นไป ฉะนั้นจึงต้องเตรียมการนานหลายปีกว่าจะเกิด PB ได้

แผนที่โครงการที่ชนะโหวตจากประชาชน กรุงนิวยอร์ก ในปี 2015 ที่มาภาพ: http://www.streetsblog.org/2015/05/20/livable-streets-projects-among-participatory-budgeting-winners/
แผนที่โครงการที่ชนะโหวตจากประชาชน กรุงนิวยอร์ก ในปี 2015 ที่มาภาพ: http://www.streetsblog.org/2015/05/20/livable-streets-projects-among-participatory-budgeting-winners/

บทเรียนที่สำคัญบทหนึ่งจาก PB คือ การเปลี่ยนแปลงเชิงบวกจาก PB มักเกิดขึ้นอย่างค่อยเป็นค่อยไป และบริบทของแต่ละพื้นที่ก็สำคัญ เช่น ชุมชนไหนคนชอบ อบต. ตัวเอง รู้สึกว่าทำหน้าที่ได้ดีแล้ว คนในชุมชนนั้นก็อาจรู้สึกว่า PB ไม่จำเป็น

ฮอลลีบอกว่ากลไกตรวจสอบยังเป็นจุดอ่อนของ PB เพราะหลายพื้นที่กว่าจะเห็นโครงการเกิดในชุมชนจริงๆ บางทีกินเวลา 6-7 ปีนับจากวันที่คนในชุมชนโหวตเลือกโครงการนั้นๆ ยากที่จะดึงความสนใจคนต่อเนื่องนานขนาดนั้น เพราะคนเราชอบความรู้สึกดีๆ ทันทีที่ทำอะไรสักอย่าง (instant gratification) มากกว่าการกัดไม่ปล่อยแบบนี้

ไม่ว่าจะมีข้อจำกัดและปัญหาในภาคปฏิบัติเพียงใด กระบวนการจัดทำงบประมาณแบบมีส่วนร่วมก็เป็นกลไกประชาธิปไตยทางตรงที่ทรงพลังอย่างยิ่ง

เพราะเป็นวิธี “เพิ่มพลัง” ให้ประชาชนทุกคน ให้ “พลเมืองเป็นใหญ่” อย่างแท้จริง.