อภิชาต สถิตนิรามัย
การถกเถียงเรื่องจำนำข้าวจนกลายเป็นประเด็นร้อนแรงทางการเมืองที่ผ่านมา มุ่งวิพากษ์วิจารณ์ปัญหาโดยจำกัดขอบเขตของการถกเถียงไว้ที่อุตสาหกรรมข้าวเท่านั้น แต่มิได้เชื่อมโยงว่าการรับจำนำข้าวนั้นเป็นเพียงมาตรการหนึ่งของการอุดหนุนภาคเกษตร แม้จะเป็นเรื่องที่ใช้เงินมากมายก็ตาม เอาเข้าจริงแล้วเราไม่ควรมองนโยบายจำนำข้าวอย่างโดดๆ อย่างน้อยที่สุด เราต้องเข้าใจเรื่องนี้ภายใต้บริบทของการเปลี่ยนแปลงภาคเกษตร-ชนบทในรอบยี่สิบกว่าปีที่ผ่านมาด้วย การเปลี่ยนแปลงสำคัญที่สุดคือ ภาคชนบทไม่ใช่แค่ภาคเกษตรกรรมเท่านั้น ตรงกันข้าม กิจกรรมการเกษตรกลับลดความสำคัญทางเศรษฐกิจลงเรื่อยๆ ในชนบทไทย ข้อเท็จจริงนี้มีผลอย่างยิ่งต่อการเข้าใจนโยบายอุดหนุนชนบท
ก่อนอื่นต้องถามว่า มีความจำเป็นที่จะต้องใช้ภาษีของรัฐไปอุ้มชูชนบทหรือไม่ มีสองเหตุผลที่จะตอบว่าควรช่วยเหลือ คือ หนึ่ง ควรไถ่บาป-ชดเชยการขูดรีดภาคเกษตรที่รัฐไทยในอดีตใช้การเก็บภาษีส่งออกสินค้าเกษตร โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้าว เพื่อนำเงินมาอุดหนุนภาคเมืองและอุตสาหกรรมมาเนินนาน จนเพิ่งยกเลิกไปเมื่อประมาณปี 2529-30 นี่เอง นับแต่นั้น ภาคเกษตรก็กลายเป็นผู้ได้รับความช่วยเหลือจากรัฐผ่านนโยบายอุดหนุนมาตลอด สอง เพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจระหว่างเมืองและชนบท ซึ่งประเด็นนี้คงไม่จำเป็นต้องขยายความต่อ
เมื่อตอบว่าควรช่วยเหลือแล้ว ก็ต้องเข้าใจก่อนว่า ภาคชนบทไทยในปัจจุบันใหญ่กว่าภาคเกษตร การเกษตรเป็นเพียงส่วนหนึ่งของกิจกรรมทางเศรษฐกิจในชนบทเท่านั้น และจะลดความสำคัญลงเรื่อยๆ ดังตารางที่ 1 กล่าวคือ สัดส่วนของรายได้จากภาคการเกษตร (farm income) ของครอบครัวเกษตรกรในภาคเหนือ อีสาน และภาคกลาง ลดความสำคัญลงเรื่อยๆ จนทั้งสามภาคนี้มีสัดส่วนของรายได้จากนอกภาคเกษตรประมาณหนึ่งในสามของรายได้ทั้งหมด คงเหลือแต่ภาคใต้เท่านั้นที่สัดส่วนรายได้จากภาคการเกษตรมิได้มีความสำคัญน้อยลง
ในทำนองเดียวกัน เฉพาะภาคใต้เท่านั้นที่สัดส่วนของผลผลิตภาคเกษตรต่อผลผลิตมวลรวมระดับภาค (Gross Regional Product) มีค่ามากกว่าสัดส่วนของภาคอุตสาหกรรม พูดอีกแบบคือ ความเป็นอุตสาหกรรมของภาคใต้ต่ำที่สุดเมื่อเทียบกับทุกภูมิภาค ดังรูปข้างล่าง
ยิ่งกว่านั้น เมื่อพิจารณาสองรูปข้างล่างต่อไปนี้ โดยเปรียบเทียบแหล่งรายได้ของเกษตรกรระหว่างปี 2529 กับปี 2552 จะเห็นชัดว่า รายได้จากเกษตรกรรมของกลุ่มเกษตรกรที่จนที่สุด 30% (D1-D3) ลดลงมาก แต่รายได้จากแหล่งอื่นๆ มีความสำคัญเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งรายได้จากแรงงานและการประกอบธุรกิจ ในขณะที่รายได้จากเกษตรกรรมยังคงมีความสำคัญมากต่อกลุ่มเกษตรกรที่ฐานะสูงสุด 30% (D8-D10)
นัยยะจากข้อมูลข้างต้นคือ รายได้จากนอกภาคการเกษตรมีความสำคัญเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ในเกือบทุกภูมิภาค โดยเฉพาะอย่างยิ่งภาคเหนือ-อีสาน และที่สำคัญคือ หากยิ่งเป็นกลุ่มเกษตรกรยากจน รายได้จากผลิตสินค้าเกษตรจะยิ่งมีความสำคัญน้อยลง พูดอีกแบบคือ ยิ่งเขาเป็นคนจนเขายิ่งพึ่งภาคเกษตรน้อยลง คิดในแง่นี้แล้ว หากเป้าหมายของนโยบายอุดหนุนสินค้าเกษตรทุกชนิด (ไม่ว่าจะเป็นการอุดหนุนด้านราคา เช่น โครงการรับจำนำ หรือการอุดหนุนด้านต้นทุนการผลิต) ต้องการช่วยเหลือเฉพาะกลุ่มเกษตรกรยากจน เช่น กลุ่มที่จนสุด 30% แรกแล้ว นโยบายอุดหนุนพวกนี้จะล้มเหลว เพราะแหล่งเงินได้หลักของเขามาจากนอกภาคการเกษตร แต่ถ้าหากเป้าหมายอยู่ที่การช่วยเกษตรกรทุกกลุ่มรายได้แล้ว เกษตรกรฐานะดีก็คงได้ส่วนแบ่งเงินอุดหนุนมากกว่ากลุ่มเกษตรกรจนอยู่ดี (เช่นกัน นโยบายอุดหนุนภาคเกษตรจะเป็นประโยชน์ต่อเกษตรกรภาคเหนือ-อีสานน้อยกว่าภาคกลางและภาคใต้ ทั้งๆ ที่ภาคกลางและภาคใต้ฐานะดีกว่า)
คำถาม ณ จุดนี้คือ สังคมควรอุดหนุนเกษตรกรทุกกลุ่มรายได้หรือไม่ แม้ข้อเท็จจริงจะชี้ว่า การช่วยเหลือนี้จะเป็นประโยชน์ต่อเกษตรกรรายได้สูงมากกว่ากลุ่มรายได้ต่ำ โดยส่วนตัวผมเห็นว่าควรช่วยเหลืออยู่ดี เนื่องจากเดาเอาเองซึ่งอาจจะผิดก็ได้ว่า ต่อให้เป็นเกษตรกรกลุ่มรายได้สูง ฐานะทางเศรษฐกิจของกลุ่มนี้ก็ยังต่ำกว่าคนในกลุ่มอาชีพอื่นๆ คำถามถัดไปคือ ควรอุดหนุนด้านราคาหรือด้านการผลิต ตอบโดยหลักการก็ต้องตอบว่า การช่วยลดต้นทุนการผลิตจะเป็นมาตรการที่ดีกว่าในระยะยาว เพราะจะทำให้เขาแข่งขันได้ในตลาด แต่เมื่อพูดถึงระยะยาว มันก็เหมือนเรื่องระยะยาวทุกเรื่องของสังคมไทย เช่น การยกระดับคุณภาพการศึกษา หรือยกระดับผลิตภาพของภาคอุตสาหกรรม ซึ่งยากมากที่จะแก้เมื่อมองภายใต้ขีดจำกัดเชิงโครงสร้างการเมือง-ความสามารถของรัฐไทยในปัจจุบัน ดังที่ Keynes เคยพูดไว้ว่า “in the long-run, we are all dead” ผมจึงยังยอมรับหลักการอุดหนุนด้านราคาในแง่ที่เป็นยาแก้ปวดได้ (อย่าลืมด้วยว่าการอุดหนุนราคาก็มีทั้งวิธีการที่ฉลาดและไม่ฉลาด) แต่ยาแก้ปวดก็เป็นแค่ยาแก้ปวดอยู่วันยังค่ำ เราจึงต้องคิดอะไรที่มากกว่ายาแก้ปวดต่อไป
ประเด็นที่สำคัญกว่าที่กล่าวมาทั้งหมดข้างต้นคือ ภาคเกษตรในปัจจุบันเป็นเพียงส่วนหนึ่งของชนบทเท่านั้น การอุดหนุนภาคเกษตรจึงไม่เท่ากับการอุดหนุนภาคชนบท ยิ่งเมื่อข้อเท็จจริงชี้ว่า กลุ่มคนจนของภาคเกษตรมีแหล่งรายได้หลักจากนอกภาคเกษตร ต่อให้เราอุดหนุนภาคเกษตรมากแค่ไหนก็ตาม ก็ช่วยเหลือกลุ่มคนเหล่านี้ได้น้อยมาก ดังนั้น เราจึงต้องคิดถึงการอุดหนุนขาข้างที่ไม่ได้อยู่ในภาคเกษตรของเขา ในแง่นี้ ก็ทำให้ไม่แปลกใจว่า เหตุใดกองทุนหมู่บ้านจึงได้รับความนิยมทางการเมืองมาก จะเป็นรองก็แค่โครงการ 30 บาทในยุครัฐบาลทักษิณ เท่านั้น หรือการที่กลุ่มออมทรัพย์-ปล่อยกู้ประเภทต่างๆ จะเกิดเป็นดอกเห็ด เพราะการก้าวเดินเปลี่ยนอาชีพหรือทำอาชีพเสริมเติมต่อจากการเกษตรต่างต้องใช้ทุนทั้งนั้น แต่การเข้าถึงสินเชื่อก็เป็นเพียงการเข้าถึงโอกาส หรือเป็นปัจจัยที่จำเป็นแต่คงไม่เพียงพอในการออกจากภาคการเกษตรอย่างราบรื่น ทักษะต่างๆ เช่น การเป็นแรงงานที่มีทักษะสอดคล้องกับความต้องการของตลาดแรงงาน ความสามารถในการบริหารจัดการในกรณีที่จะทำธุรกิจต่างๆ ฯลฯ ย่อมเป็นสิ่งที่จะทำให้ผู้ที่ต้องการเดินออกจากภาคเกษตรมีอำนาจต่อรองมากขึ้นในตลาดที่ตัวเลือก ไม่ใช่กลายเป็นแรงงานรับจ้างราคาถูกที่ไร้อำนาจต่อรอง
กล่าวอีกแบบคือ การคิดถึงนโยบายอุดหนุนชนบทในขณะนี้จะต้องเลิกคิดว่าชนบทเท่ากับเกษตร ดังประสบการณ์ของประเทศทั่วโลกที่ชี้ว่า เมื่อการพัฒนาเศรษฐกิจเพิ่มขึ้นภาคเกษตรต้องเล็กลง ขนาดของภาคเกษตรไทยลดลงมานานแล้วจนมีมูลค่าประมาณ 10 กว่าเปอร์เซ็นต์ของ GDP เท่านั้น แต่จำนวนแรงงานในภาคเกษตรยังคงมีจำนวนมากกว่าประเทศที่มีระดับการพัฒนาเท่ากัน ต่อให้คิดว่า ส่วนใหญ่หรือเกือบทั้งหมดของเกษตรกรไทยไม่ได้ทำการเกษตรเต็มเวลา หรือเป็นเพียงชาวนา part-time ก็ตาม
ในแง่นี้ เราจึงต้องอุดหนุนคนชนบทที่ตัดสินใจออกจากภาคเกษตร ไม่ว่าจะออกมาทั้งสองขาหรือไม่ก็ตาม ให้ออกมาอย่างมีอนาคต มีอำนาจต่อรอง และอำนาจต่อรองที่สำคัญอย่างหนึ่งของเขาก็คือ ความเท่าเทียมทางการเมือง และการได้รับการยอมรับว่าเขามีสิทธิพลเมืองในทางปฏิบัติเท่าเทียมกับคนกลุ่มอื่น เขามีสิทธิที่จะกำหนด/เลือกนโยบายเศรษฐกิจและรัฐบาลเท่าเทียมกับคนอื่นๆ
อคติที่คนเมืองชั้นกลางมีต่อคนชนบทที่เห็นว่า คนชนบทใส-ซื่อ-บริสุทธิ์ อยู่ในหมู่บ้านที่เป็นตัวแทนของความเป็นไทยแท้ แต่ตกเป็นเหยื่อของพ่อค้า-นายทุน และนโยบายประชานิยมของนักการเมือง ดังนั้นจึงต้องปกป้องคุ้มครองเขาจากความชั่วร้ายเหล่านี้ ด้วยยาเศรษฐกิจพอเพียงและการปกครองของ “คนดี” อคตินี้จึงเป็นอุปสรรคสำคัญของการเพิ่มอำนาจต่อรองให้แก่คนชนบท
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
