การศึกษาเพื่อความมั่งคั่งของประเทศ แบบอย่างของเยอรมนีและญี่ปุ่น

รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ

ในหนังสือที่โด่งดังชื่อ The Race between Education and Technology ผู้เขียนคือ Claudia Goldin และ Lawrence Katz กล่าวว่า ศตวรรษ 20 ที่ผ่านพ้นไปแล้วอาจเรียกได้ว่าเป็น “ศตวรรษแห่งทรัพยากรมนุษย์” ในช่วงต้นศตวรรษนั้น การศึกษาในประเทศต่างๆเป็นเรื่องสำหรับคนชั้นสูงที่มีฐานะเศรษฐกิจพอที่จะไปศึกษาในโรงเรียน แต่นับจากช่วงปลายๆ ศตวรรษ 20 แม้แต่ประเทศที่ยากจนที่สุด รัฐก็ยังให้บริการด้านการศึกษาพื้นฐานแก่ประชาชนทั่วไป ในบางประเทศที่ยากจน รัฐยังให้บริการด้านการศึกษาแก่ประชาชนที่สูงกว่าระดับประถมศึกษา

การศึกษากับความมั่งคั่ง

การที่ประเทศต่างๆ ล้วนมีนโยบายจัดให้มีการศึกษาอย่างแพร่หลายแก่ประชาชนทั่วไป เพราะในปัจจุบัน การเติบโตทางเศรษฐกิจจำเป็นต้องอาศัยประชากรที่มีการศึกษา ไม่ว่าจะเป็นผู้ใช้แรงงาน ผู้ประกอบกาค ผู้จัดการธุรกิจ หรือพลเมือง แรงงานที่มีการศึกษาสูงขึ้นทำให้เกิดผลิตภาพแรงงานที่สูงตามไปด้วย การเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีที่รวดเร็วมากในปัจจุบันก็ยิ่งต้องการแรงงานที่มีการศึกษามากขึ้นในทุกๆ ระดับ ประเทศที่ต้องการมีรายได้สูง และประชากรมีงานทำเกือบทั้งหมดทุกคน (full employment) จะต้องมีระบบการศึกษาที่สร้างทักษะแก่ประชากรทุกคน ไม่ใช่เฉพาะบางคน

ปัจจุบันนี้ ประเทศต่างๆ ล้วนตระหนักเป็นอย่างดีว่า ทุนมนุษย์ที่มีอยู่ในประชากรแต่ละคน คือปัจจัยพื้นฐานที่สำคัญของการสร้างความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจของประเทศ ปัจจัยสร้างความมั่งคั่งอื่นๆ เช่น วัตถุดิบ เทคโนโลยี หรือเงินทุน สามารถหาได้ในตลาดโลก แต่ประสิทธิภาพของแรงงานนั้นแต่ละประเทศต้องสร้างขึ้นมาเอง แรงงานที่มีการศึกษาสูงขึ้นจะเป็นแรงงานที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น เป็นแรงงานที่สามารถเรียนรู้เทคโนโลยีการผลิตใหม่ๆ และสำหรับคนบางคนแล้ว การศึกษาที่มากขึ้นยังทำให้สามารถสร้างเทคโนโลยีใหม่ๆ ขึ้นมาอีกด้วย

โลกในยุคปัจจุบันที่ประเทศต่างๆ เชื่อมโยงทางเศรษฐกิจระหว่างกันมากขึ้น เพราะการค้าเสรี รวมทั้งเงินทุนและความคิดเคลื่อนย้ายอย่างอิสระ การสร้างความได้เปรียบในการแข่งขัน กลายเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้ประเทศต่างๆ สามารถรักษาการเติบโตทางเศรษฐกิจได้อย่างต่อเนื่อง แต่การสร้างความได้เปรียบทางเศรษฐกิจนั้นมีอยู่ 2 แนวทาง แนวทางหนึ่งคือการทำให้สินค้าของตัวเองมีราคาถูกในตลาดโลก ประเทศที่ใช้แนวทางนี้มักใช้วิธีการลดค่าเงินให้ถูกลง

อีกแนวทางหนึ่งคือ การสร้างความสามารถในการแข่งขันของประเทศ จากการผลิตสินค้าที่มีคุณภาพ โดยอาศัยแรงงานที่มีทักษะสูง แนวทางนี้จะทำให้ประเทศนั้นสามารถรักษาฐานะการเป็นประเทศรายได้สูงและมีการจ้างงานเต็มที่ ประเทศที่มีแนวทางนี้จะมีนโยบายว่า การที่คนในประเทศจะมีรายได้สูง คุณภาพทรัพยากรมนุษย์จะต้องมีคุณภาพ รัฐสนับสนุนนายจ้างให้ใช้แรงงานมีคุณภาพในอุตสาหกรรมการผลิต ประเทศรายได้สูงอย่าง เยอรมัน สิงคโปร์ สวีเดน และญี่ปุ่น ล้วนมีนโยบายแบบบูรณาการ ที่รวมการพัฒนาเศรษฐกิจ ตลาดแรงงาน และการศึกษา มาเป็นนโยบายเดียวกัน

ที่มาภาพ : https://www.bmbf.de/en/the-german-vocational-training-system-2129.html

เยอรมันกับแรงงานคุณภาพ

เมื่อ 70 ปีที่แล้ว เยอรมันเป็นประเทศพ่ายแพ้สงคราม ประเทศถูกทำลายจนราบคาบเกินกว่าที่คนในปัจจุบันจะจินตนาการออกว่าเสียหายมากมายขนาดไหน บ้านเรือน 10 ล้านหลังถูกทำลาย เมืองสำคัญๆ ถูกทำลายจนหมด 90% ของโรงงานอุตสาหกรรมทางใต้ของเยอรมันเลิกกิจการ ผลผลิตทางอุตสาหกรรมมีเพียง 5% ของกำลังการผลิตเดิม

ทุกวันนี้ เยอรมันเป็นประเทศที่มีเศรษฐกิจใหญ่เป็นอันดับ 4 ของโลก และใหญ่ที่สุดของยุโรป รายได้ต่อหัวของประชนชนอยู่ที่ 48,200 ดอลลาร์ (2016) ยอดส่งออกปีหนึ่งมีมูลค่า 1.2 ล้านล้านดอลลาร์ หรือเทียบเท่ากับมูลค่าเศรษฐกิจของรัสเซียทั้งประเทศ ค่าแรงขั้นต่ำตามกฎหมายอยู่ที่ชั่วโมงละ 8.84 ยูโร กล่าวกันว่า หากรวมค่าสวัสดิการต่างๆ ค่าแรงคนงานเยอรมัน 1 คน จ้างคนงานเวียดนามได้ 49 คน

ความเสียหายจากสงครามทำให้ภาคส่วนต่างๆ ของสังคมเยอรมันผนึกกำลังกันเพื่อกอบกู้เศรษฐกิจประเทศ ที่ต่อมากลายเป็นพันธะข้อผูกพันที่เรียกกันว่า “หุ้นส่วนทางสังคม” (social partners) ซึ่งประกอบด้วย นายจ้าง แรงงาน และรัฐบาล หุ้นส่วนไตรภาคีนี้จะดำเนินการร่วมกันในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจสำคัญๆ เช่น การกำหนดค่าจ้างที่สูงขึ้นเป็นระยะๆ ทำให้อุตสาหกรรมเยอรมันต้องมุ่งสู่การแข่งขันที่คุณภาพของผลิตภัณฑ์ไม่ใช่ที่ราคา นโยบายความมั่นคงในการจ้างงาน ทำให้นายจ้างต้องลงทุนในการฝึกฝนแรงงานตามการเปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยี เพราะนายจ้างรู้ดีว่า แรงงานที่ทำงานกับองค์กรเป็นเวลายาวนาน ทำให้นายจ้างสามารถได้ผลตอบแทนกลับคืนมาจากการลงทุนด้านการพัฒนาฝีมือแรงงาน

แต่สิ่งที่เป็นจุดเด่นด้านการศึกษาเยอรมันคือ ระบบการพัฒนาทักษะฝีมือนักเรียน ที่ใช้บังคับกับนักเรียนทั้งหมด ยกเว้นนักเรียนที่จะศึกษาต่อระดับมหาวิทยาลัย ในปี 1869 เยอรมันมีแนวการปฏิบัติให้นายจ้างส่งพนักงานให้ไปศึกษาต่อ เพื่อเรียนรู้เพิ่มเติมและฝึกงานมากขึ้น สิ่งนี้เป็นจุดเริ่มต้นของระบบการศึกษาแบบคู่ขนาน (dual education) ที่ประกอบด้วยการเรียนกับการฝึกงาน โดยรัฐบาลกับนายจ้างรับผิดชอบร่วมกันในการดำเนินงาน

ในปี 1938 เยอรมันมีกฎหมายฉบับแรกเรื่อง ระบบการฝึกงานด้านอาชีวศึกษา โดยกำหนดให้การศึกษาด้านอาชีวะต้องมีการฝึกงาน กฎหมายนี้ทำให้การศึกษาแบบคู่ขนานเป็นแบบภาคบังคับที่ใช้กับนักเรียนสายอาชีวะทั้งหมด ในปี 1969 เยอรมันมีกฎหมายชื่อ การฝึกงานด้านอาชีวะ (Vocational Training Act of 1969) กำหนดให้นักเรียนที่จบชั้นมัธยมและไม่ศึกษาต่อระดับมหาวิทยาลัยจะต้องเป็นนักเรียนฝึกงานในหลักสูตรวิชาชีพใดวิชาชีพหนึ่ง ที่มีทั้งหมด 480 หลักสูตร

นักศึกษาสายอาชีวะจะต้องสมัครโดยตรงกับบริษัทที่ต้องการจะฝึกงาน บริษัทต่างๆ จะรับนักศึกษาฝึกงาน โดยดูจากผลการเรียนและจดหมายแนะนำจากอาจารย์ที่สอน สัญญาการฝึกงานมีระยะเวลา 2-3 ปี ช่วงการฝึกงาน ในสัปดาห์หนึ่ง นักศึกษาใช้เวลาเรียน 1 วันที่สถาบันการศึกษา และอีก 4 วันที่โรงงานของนายจ้าง ช่วงฝึกงาน นักศึกษาจะได้รับ “ค่าแรงฝึกงาน” (training wage) หลังจากการฝึกงานสิ้นสุดลงจะมีการสอบข้อเขียนและประเมินผลงานการฝึกงาน นักศึกษาที่สอบผ่านจะได้รับใบรับรองการฝึกงานที่ทุกบริษัทในเยอรมันให้การยอมรับ

เยอรมันมีกฎหมายบังคับให้นักเรียนสายอาชีวะต้องฝึกงาน 1 ใน 460 สาขา

การศึกษาแบบฝึกงานของเยอรมัน เป็นระบบการดำเนินงานร่วมกันระหว่างหุ้นส่วนทางสังคม กฎหมายปี 1969 กำหนดหลักการต่างๆ เรื่องการฝึกงาน หลักสูตรการฝึกงานกำหนดโดยรัฐบาลกลาง มาตรฐานการฝึกงานกำหนดโดยนายจ้าง สหภาพแรงงาน เจ้าหน้าที่รัฐ และผู้เชี่ยวชาญการฝึกอบรม การฝึกงานของนักศึกษาตามท้องถิ่นต่างๆ จะดำเนินการโดยสภาหอการค้าและอุตสาหกรรม เพราะบริษัทต่างๆ ล้วนเป็นสมาชิกของสภาอุตสาหกรรม

เพราะฉะนั้น การศึกษาแบบฝึกงานของเยอรมัน จึงเป็นระบบที่เป็นการดำเนินงานของประเทศทั้งหมด การฝึกงานจะครอบคลุมทุกสาขาอาชีพเกี่ยวกับอุตสาหกรรมและบริการ ทำให้เยอรมันมีแรงงานที่มีทักษะมากที่สุดในโลก การว่างงานของเยาวชนต่ำ และคนที่เข้าสู่ตลาดแรงงานครั้งแรกมีความเชื่อมั่นในความสามารถของตัวเอง การเตรียมการอย่างดีเลิศของเยอรมันเพื่อผลิตแรงงานที่มีคุณภาพดังกล่าวจึงเป็นกุญแจสำคัญต่อความสำเร็จทางเศรษฐกิจ

ญี่ปุ่นกับการสร้างแรงงานฝีมือ

ญี่ปุ่นก็มีสภาพเดียวกับเยอรมนี ในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 เศรษฐกิจญี่ปุ่นถูกทำลาย แต่หลังสงคราม ปัจจัยที่สร้างความมหัศจรรย์ทางเศรษฐกิจของญี่ปุ่น ก็เป็นปัจจัยเดียวกันที่สร้างความสำเร็จให้กับเยอรมนี การฟื้นฟูเศรษฐกิจไม่ได้มาจากการสร้างโรงงานอุตสาหกรรมขึ้นมาใหม่เท่านั้น แต่ญี่ปุ่นยังสร้างสถาบันสังคมที่จะมาขับเคลื่อนเศรษฐกิจให้มุ่งสู่การผลิตสินค้ามีคุณภาพและมูลค่าสูง สถาบันสังคมดังกล่าวมีความหมายแบบเดียวกับที่เยอรมนีเรียกว่า “หุ้นส่วนทางสังคม”

เดิมนั้น นักธุรกิจนายทุนของญี่ปุ่นก็มุ่งแสวงหากำไรสูงสุดแบบเดียวกับนายทุนที่มุ่งกำไรสูงสุดในสหรัฐฯ หลังสงคราม ระบบความร่วมมือระหว่างฝ่ายบริหารกับแรงงาน (labor-management) ของญี่ปุ่น ไม่ได้เกิดขึ้นทันทีทันใด แต่การแพ้สงครามทำให้ประเทศเกิดวิกฤติ ภาคธุรกิจจึงตระหนักว่า จะต้องร่วมกับภาคส่วนเศรษฐกิจอื่นๆ เพื่อสร้างชาติขึ้นมา และยอมรับว่าเป้าหมายของภาคธุรกิจเอกชนจะต้องเป็นส่วนหนึ่งของผลประโยชน์ประเทศที่ใหญ่กว่า จึงเป็นที่มาของความร่วมมือระหว่าง ภาครัฐ-ภาคเอกชน-แรงงาน

ความร่วมมือและฉันทานุมัติระหว่างหุ้นส่วนทางสังคมดังกล่าว ทำให้ญี่ปุ่นมีเป้าหมายการแข่งขันทางธุรกิจที่ไม่ได้อยู่ที่ค่าแรงถูก ญี่ปุ่นไม่มีระบบการกำหนดค่าแรงระดับชาติแบบเดียวกับเยอรมนี แต่ญี่ปุ่นมีเป้าหมายต้องการให้ค่าแรงในประเทศสูงขึ้น ทำให้ธุรกิจอุตสาหกรรมต้องหันไปใช้กลยุทธ์การผลิตสินค้าคุณภาพสูง และหาทางให้ธุรกิจสามารถมีผลกำไรจากสภาพที่ค่าแรงในประเทศสูง

หน่วยงานรัฐของญี่ปุ่น คือ กระทรวงการค้าและอุตสาหกรรมระหว่างประเทศ หรือ MITI จะเป็นผู้กำหนดวิสัยทัศน์ของอนาคตญี่ปุ่น โดยผ่านการปรึกษาหารือกับภาคธุรกิจและแรงงาน MITI ตั้งขึ้นมาเมื่อปี 1927 แต่ภายหลังจากสงคราม MITI เข้ามามีบทบาทโดดเด่นในกำหนดนโยบายอุตสาหกรรมของญี่ปุ่น เยอรมนีนั้นแตกต่างจากญี่ปุ่น คือรัฐไม่มีแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจแบบเป็นทางการ แต่กระบวนการทางการเมือง แผนกลยุทธ์ธุรกิจของรัฐท้องถิ่นต่างๆ และความร่วมมือของหุ้นส่วนทางสังคม ทำให้เยอรมนีมีเป้าหมายการพัฒนาเศรษฐกิจ แบบเดียวกับญี่ปุ่น

ญี่ปุ่นและเยอรมนีมีวิธีที่แตกต่างกันในการสร้างแรงงานที่มีคุณภาพ แต่ทั้งสองประเทศก็สามารถบรรลุเป้าหมายนี้เหมือนกัน ความแตกต่างอยู่ที่ความสัมพันธ์ระหว่างแรงงานกับอุตสาหกรรมที่จ้างงาน เยอรมนีมีธรรมเนียมมาตั้งแต่โบราณในเรื่องระบบการฝึกงาน หากถามว่าทำงานอะไร คนเยอรมันจะตอบว่าเป็นช่างเทคนิค เพราะเคยฝึกงานสาขานี้มาก่อน แต่คนญี่ปุ่นจะตอบว่าทำงานกับมิตซูบิชิหรือโตโยต้า บริษัทเยอรมันคาดหมายว่าแรงงานใหม่ๆ จะมีทักษะในงานที่จ้างและมอบหมายให้ทำ ส่วนนายจ้างญี่ปุ่นคาดหมายว่า ลูกจ้างใหม่จะสามารถเรียนรู้และทำงานใหม่ได้ดี รวมทั้งเมื่อย้ายไปทำงานฝ่ายอื่นๆ ของบริษัท

ญี่ปุ่นไม่มีระบบการศึกษาแบบอาชีวะที่โดดเด่นแบบเยอรมนี บริษัทต่างๆ รับคนงานใหม่จากนักเรียนที่จบมัธยมศึกษาตอนปลาย โดยดูจากคุณสมบัติที่เป็นความสามารถทั่วไป การที่ธุรกิจรับพนักงานจากคุณสมบัติทั่วไปดังกล่าว ทำให้ญี่ปุ่นต้องวางหลักสูตรการศึกษาระดับโรงเรียนให้มีมาตรฐานสูงมาก ส่วนบริษัทใหญ่ๆ จะมีหลักสูตรการฝึกฝนอบรมแก่พนักงานใหม่ในด้านต่างๆ เช่น โตโยต้าจะให้พนักงานใหม่เข้ารับการอบรมเป็นเวลา 2 ปี ในเรื่อง ดิจิทัลอิเล็กทรอนิกส์ ก่อนที่จะเข้าไปทำงานในโรงงาน เป็นต้น

บริษัทยักษ์ใหญ่ของญี่ปุ่น เช่น โตโยต้า จะมีระบบการฝึกงานแก่พนักงานใหม่ ก่อนจะเข้าทำงานที่โรงงาน
ระบบการฝึกงานของญี่ปุ่นเริ่มต้นที่โครงการฝึกอบรมพนักงานใหม่ของบริษัทยักษ์ใหญ่

ระบบการจ้างงานจนเกษียณของบริษัทยักษ์ใหญ่ และวิธีทำงานที่ให้พนักงานย้ายไปทำงานฝ่ายต่างๆ ของบริษัท ทำให้นายจ้างเต็มใจที่จะลงทุนเพื่อพัฒนาฝีมือแรงงาน เพราะเห็นว่าเป็นการลงทุนที่สามารถคืนผลตอบแทนกลับมาได้ คนงานญี่ปุ่นเองก็มีทัศนคติที่กระตือรือร้นต่อการเข้ารับการอบรมอย่างต่อเนื่อง เพราะเห็นว่าการร่วมงานกับบริษัทขนาดใหญ่ เหมือนกับตัวเองเป็นสมาชิกคนหนึ่งของครอบครัว การทำงานในองค์กรเหมือนกับตัวเองเป็นส่วนหนึ่งของการทำงานเป็นทีม ทักษะความสามารถของกลุ่มคณะทำงาน (collective skills) จึงเป็นรากฐานที่สร้างความสำเร็จของบริษัทญี่ปุ่น ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการควบคุมคุณภาพหรือการปรับปรุงคุณภาพผลิตภัณฑ์อย่างต่อเนื่อง

กล่าวโดยสรุป ความสำเร็จของญี่ปุ่นเกิดจากปัจจัยหลายอย่าง เช่น หุ้นส่วนทางสังคมเห็นพ้องที่จะพัฒนาอุตสาหกรรมจากการแข่งขันด้านคุณภาพ ระบบการจ้างงานจนเกษียณ ผลประโยชน์ของคนงานเป็นอันหนึ่งอันเดียวกับผลประโยชน์องค์กร ระบบการศึกษาที่มีคุณภาพสูง การลงทุนอย่างต่อเนื่องของธุรกิจเพื่อพัฒนาทักษะคนงาน และความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายแรงงานกับฝ่ายบริหารที่อาศัยการปรึกษาหารือ เป็นต้น ปัจจัยเหล่านี้ล้วนสะท้อนอยู่ในเนื้อหาและการทำหน้าที่ของคนญี่ปุ่นในองค์กรต่างๆ

ระบบการศึกษาจะสะท้อนรูปแบบระบบเศรษฐกิจแบบกลไกตลาดของแต่ละประเทศ สหรัฐอเมริกาที่มีเศรษฐกิจกลไกตลาดเสรี การศึกษาจะเป็นระบบการเรียนรู้เพื่อสร้างความสามารถเฉพาะตัวของนักเรียน ส่วนเยอรมนีและญี่ปุ่นที่มีเศรษฐกิจกลไกตลาดเพื่อสังคม (social market economy) การศึกษาจะมุ่งสร้างทักษะวิชาชีพแก่นักเรียนทุกคน เพื่อให้คุณภาพของประชากรเป็นองค์ประกอบสำคัญของการสร้างความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจของประเทศ

เอกสารประกอบ
Claudia Goldin & Lawrence Katz. The Race between Education and Technology, The Belknap Press of Harvard University Press, 2008.
Ray Marshall & Marc Tucker. Thinking for a Living: Education and the Wealth of Nations, Basic Books, 1992.