ข้อพิพาทกรมศุลฯ-เชฟรอน (8) : คลังสั่งกรมศุลฯ ถามกฤษฎีการอบ 2 กรณีเชฟรอนฯ ซื้อน้ำมันชายฝั่งไทยส่งขายที่แท่นขุดเจาะ ถือเป็นส่งออก-ขายภายในประเทศ?

ตามที่ได้มีการนำเสนอข่าวเชฟรอนมาอย่างต่อเนื่อง เกี่ยวกับปัญหาภาษีอากรสำหรับการส่งน้ำมันและผลิตภัณฑ์น้ำมันไปใช้ในเขตพื้นที่สัมปทานปิโตรเลียมของ บริษัท เชฟรอน (ไทย) จำกัด ที่อยู่นอกอาณาเขต 12 ไมล์ทะเล ซึ่งกรมศุลกากรถือว่าเป็นการส่งของออกไปนอกราชอาณาจักร ตามพระราชบัญญัติศุลกากร พ.ศ. 2469 และได้ให้บริษัทปฏิบัติพิธีการศุลกากรส่งออก ส่งผลให้บริษัทได้รับยกเว้นหรือคืนภาษีสรรพสามิต และไม่ต้องส่งเงินเข้ากองทุนน้ำมันนั้น

นายประภาศ คงเอียด รองปลัดกระทรวงการคลัง หัวหน้ากลุ่มภารกิจด้านรายได้
นายประภาศ คงเอียด รองปลัดกระทรวงการคลัง หัวหน้ากลุ่มภารกิจด้านรายได้

นายประภาศ คงเอียด รองปลัดกระทรวงการคลัง หัวหน้ากลุ่มภารกิจด้านรายได้ ชี้แจงว่า หลังจากที่ได้รับหนังสือของกรมศุลกากรแล้ว ก็ได้มีการจัดประชุมเพื่อรับฟังข้อเท็จจริงและความเห็นจากผู้แทนของส่วนราชการที่เกี่ยวข้องทุกฝ่าย ซึ่งสรุปข้อเท็จจริงได้ว่า บริษัท เชฟรอน (ไทย) จำกัด ผู้ประกอบกิจการปิโตรเลียมที่ได้รับสัมปทานจากรัฐตามพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ได้ซื้อน้ำมันและผลิตภัณฑ์น้ำมันจากโรงกลั่นน้ำมัน Star Petroleum Refining Public Company เพื่อนำไปใช้ที่แท่นขุดเจาะปิโตรเลียมในเขตไหล่ทวีป กรมศุลกากรได้ให้บริษัทปฏิบัติพิธีการศุลกากรเป็นพิธีการส่งออก เนื่องจากเห็นว่าแท่นขุดเจาะปิโตรเลียมตั้งอยู่นอกราชอาณาจักร ตาม พ.ร.บ.ศุลกากร พ.ศ. 2469 และได้ปฏิบัติเช่นนี้ต่อเนื่องมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2554 จนกระทั่งมีข้อโต้แย้งเกิดขึ้นว่าการปฏิบัติพิธีการศุลกากรดังกล่าวน่าจะไม่ถูกต้อง และถ้าถือเป็นพิธีการส่งออก จะส่งผลให้มีการยกเว้นหรือคืนภาษีสรรพสามิต และไม่ต้องนำส่งเงินเข้ากองทุนน้ำมัน อีกทั้งยังส่งผลกระทบต่อฐานในการคำนวณภาษีมูลค่าเพิ่มด้วย แต่ถ้าต้องปฏิบัติพิธีการศุลกากรอื่นที่มิใช่การส่งออก ก็จะไม่ได้รับสิทธิในการยกเว้นหรือคืนภาษีสรรพสามิต และจะต้องส่งเงินเข้ากองทุนน้ำมัน รวมทั้งฐานในการคำนวณภาษีมูลค่าเพิ่มก็ต้องนำภาษีสรรพสามิตที่ไม่ได้รับยกเว้นมารวมไว้ด้วย

รองปลัดกระทรวงการคลังกล่าวต่อว่า หลังจากที่ได้ประชุมและรับฟังความเห็นจากผู้แทนของส่วนราชการต่างๆ แล้ว กระทรวงการคลังได้ทำการวิเคราะห์บริบทของคำว่า “ราชอาณาจักร” ภายใต้กฎหมายที่อยู่ในความรับผิดชอบของแต่ละส่วนราชการ เพื่อนำมาใช้ในการพิจารณาว่า “ราชอาณาจักร” ตามพระราชบัญญัติศุลกากร พ.ศ. 2469 และพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2527 ควรจะต้องตีความอย่างไร เนื่องจากกฎหมายทั้ง 2 ฉบับ มิได้กำหนดนิยามไว้โดยเฉพาะ และปัญหาที่จะต้องพิจารณาเป็นพิเศษคือนิยาม “ราชอาณาจักร” ตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514, พ.ร.บ.ภาษีเงินได้ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 และประมวลรัษฎากร จะต้องนำมาใช้ในการตีความพระราชบัญญัติศุลกากร พ.ศ. 2469 และ พ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิต พ.ศ.2527 หรือไม่ เพียงใด

รวมทั้งได้วิเคราะห์จากแนวคำพิพากษาศาลฎีกาและหนังสือตอบข้อหารือของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาที่ได้วินิจฉัยเกี่ยวกับ “ราชอาณาจักร” ภายใต้กฎหมายต่างๆ ไว้ด้วย ซึ่งเมื่อพิจารณาแล้วเห็นว่า ยังไม่มีแนวคำพิพากษาศาลฎีกาหรือแนวการตอบข้อหารือของคณะกรรมการกฤษฎีกาที่วินิจฉัยไว้โดยตรงเกี่ยวกับปัญหาการส่งสินค้าไปยังแท่นขุดเจาะปิโตรเลียมซึ่งตั้งอยู่ในเขตไหล่ทวีปนอกเขต 12 ไมล์ทะเล ว่าจะถือเป็นการส่งไปยังพื้นที่นอกราชอาณาจักรตามพระราชบัญญัติศุลกากร พ.ศ. 2469 และพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2527 หรือไม่ เพียงแต่มีคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 2899/2557 ซึ่งได้วินิจฉัยไว้เกี่ยวกับความหมายของคำว่า “ราชอาณาจักร” ตามประมวลรัษฎากร ซึ่งกระทรวงการคลังได้รับแจ้งจากสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินว่าคำพิพากษาศาลฎีกาเรื่องนี้เป็นปัญหาเกี่ยวกับการเสียภาษีตามประมวลรัษฎากร และสมควรที่กระทรวงการคลังจะต้องนำหลักการตามประมวลรัษฎากร มาตรา 2 ที่ให้นิยามคำว่า “ราชอาณาจักร” ในฐานะที่เป็นกฎหมายใกล้เคียงอย่างยิ่งมาใช้เป็นแนวทางในการตีความพระราชบัญญัติศุลกากร พ.ศ. 2469 และพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2527 ด้วย ตามหนังสือสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินด่วนที่สุด ที่ ตผ 0042/3840 ลงวันที่ 30 กันยายน 2559 และหนังสือสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินด่วนที่สุด ที่ ตผ 0042/3841 ลงวันที่ 30 กันยายน 2559

รองปลัดกระทรวงการคลังกล่าวเพิ่มเติมว่า กระทรวงการคลังได้พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้กรมศุลกากรจะได้หารือเรื่องนี้ไปยังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาแล้วครั้งหนึ่ง และได้รับแจ้งว่ากรณีดังกล่าวเป็นปัญหาในทางปฏิบัติ กรมศุลกากรควรหารือร่วมกับกระทรวงพลังงานและกระทรวงการต่างประเทศให้ได้ข้อยุติตามขั้นตอนของการบริหารราชการแผ่นดินเสียก่อน เมื่อหารือแล้วหากยังมีปัญหาทางกฎหมายที่ไม่สามารถหาข้อยุติได้ จึงหารือไปยังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อพิจารณาให้ความเห็นต่อไป

และหลังจากนั้น กรมศุลกากรก็ได้จัดให้มีการประชุมร่วมกับกรมสนธิสัญญาและกฎหมายและกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ โดยสรุปผลการประชุมว่าการปฏิบัติพิธีการศุลกากรสำหรับการส่งของระหว่างชายฝั่งในราชอาณาจักรและพื้นที่สัมปทานปิโตรเลียมที่ตั้งอยู่นอกทะเลอาณาเขตจะพิจารณาจากของที่จะมีการส่งเป็นหลัก กล่าวคือ หากเป็นของเพื่อใช้ในกิจการปิโตรเลียมแล้ว ให้ถือว่าพื้นที่สัมปทานปิโตรเลียมในบริเวณดังกล่าวเป็นราชอาณาจักรไทยภายใต้บทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 และให้ปฏิบัติพิธีการศุลกากรสำหรับการค้าชายฝั่งโดยอนุโลมแล้วก็ตาม

แต่เนื่องจากปัญหาเกี่ยวกับพิธีการศุลกากรในกรณีนี้จะส่งผลต่อการยกเว้นหรือการคืนภาษีตามพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2527 และการนำส่งเงินเข้ากองทุนน้ำมัน ซึ่งพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2527 ก็มิได้กำหนดนิยาม “ราชอาณาจักร” ไว้เช่นเดียวกับพระราชบัญญัติศุลกากร พ.ศ. 2469 และไม่ได้กำหนดนิยามคำว่า “ส่งออก” ไว้เช่นเดียวกัน เพียงแต่ได้กำหนดนิยาม “นำเข้า” ไว้ตามมาตรา 4 ให้หมายความว่านำเข้ามาในราชอาณาจักรตามกฎหมายว่าด้วยศุลกากร

ดังนั้น การที่กรมศุลกากรกำหนดให้ปฏิบัติพิธีการศุลกากรค้าชายฝั่งโดยอนุโลม ก็ยังคงมีปัญหาว่าพื้นที่นอกเขต 12 ไมล์ทะเลจะถือเป็นนอกราชอาณาจักรและถือเป็นการส่งออกที่จะได้รับสิทธิยกเว้นภาษีสรรพสามิต ตามมาตรา 100 แห่งพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2527 หรือไม่ เพราะกฎหมายสรรพสามิตดังกล่าวก็มิได้กำหนดไว้โดยตรงว่าการส่งออกให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยศุลกากร

ถึงแม้ว่ากระทรวงการคลังจะได้รับแจ้งจากสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินว่าควรใช้ประมวลรัษฎากร ซึ่งเป็นกฎหมายใกล้เคียงอย่างยิ่ง มาประกอบการพิจารณา พร้อมทั้งได้อ้างคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 2899/2557 มาด้วยก็ตาม แต่เพื่อให้เกิดบรรทัดฐานที่มีความชัดแจ้งและเป็นธรรมต่อผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่าย และเพื่อให้เกิดความชัดเจนแน่นอนในการบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับการบริหารและจัดเก็บภาษีอากร จึงให้กรมศุลกากรทำหนังสือหารือไปยังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาอีกครั้งหนึ่ง โดยให้สรุปข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย แนวคำพิพากษาศาลฎีกา และแนวทางตามหนังสือตอบข้อหารือของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาที่เกี่ยวข้องทั้งหมด โดยให้ประสานงานกับกรมสรรพสามิต กรมสรรพากร กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ กรมสนธิสัญญาและกฎหมาย และส่วนราชการอื่นที่เกี่ยวข้อง เพื่อประโยชน์ในการชี้แจงข้อมูลต่อคณะกรรมการกฤษฎีกา และในระหว่างที่รอคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกา ให้กรมศุลกากรพิจารณาดำเนินพิธีการศุลกากรที่เหมาะสม ทั้งนี้ เพื่อมิให้เกิดความเสียหายต่อการบริหารและจัดเก็บภาษีของรัฐและการประกอบธุรกิจของบุคคลที่เกี่ยวข้อง และในส่วนของกรมสรรพสามิตนั้น กระทรวงการคลังก็ได้แจ้งให้ระงับการยกเว้นหรือคืนภาษีสรรพสามิตไว้ก่อนแล้ว

อ่านแถลงข่าวกระทรวงการคลังฉบับที่ 146/2559 ที่นี่