องค์กรอิสระ เคยได้รับเสียงชื่นชมว่าเป็นนวัตกรรมใหม่ที่คลอดมาพร้อมกับรัฐธรรมนูญ 2540 ด้วยเป้าหมายเพื่อเป็นกลไกถ่วงดุลอำนาจ ป้องกันการแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองดังที่เคยเป็นปัญหามาในอดีต
ในช่วงแรก องค์กรอิสระหลายแห่งปฏิบัติหน้าที่จนได้รับการยอมรับถึงประสิทธิภาพในการทำหน้าที่ แต่ทว่าระยะหลังฝ่ายการเมืองพยายามหาช่องโหว่ที่จะเข้าไปแทรกแซงการทำงานขององค์กรอิสระจนเกิดปัญหาขึ้น
โดยเฉพาะอย่างยิ่งช่วงระยะเวลาหลังท่ามกลางบรรยากาศสังคมแตกแยกรุนแรง การปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรอิสระหลายแห่งถูกตั้งคำถามมากมาย ทั้งเรื่องความเป็นอิสระปราศจากการแทรกแซง หรือเอนเอียงเข้าข้างฝ่ายหนึ่งฝ่ายใด
นั่นจึงกลายเป็นโจทย์สำคัญที่นำมาสู่การสังคายนาองค์กรอิสระและองค์กรตามรัฐธรรมนูญขณะนี้
กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเริ่มต้นจากการเปลี่ยนคำเรียกขานเดิมที่เคยใช้คำว่า “องค์กรอิสระ” มานานถึง 17 ปี เป็นคำว่า “องค์กรตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ”เพื่อให้ตรงกับความหมายที่ต้องการจะสื่อสารให้ ชัดเจนมากขึ้น
รวมถึงปรับเปลี่ยนโครงสร้างในหลายองค์กร ไม่ว่าจะเป็นการ ยุบ ควบรวม ปรับอำนาจบทบาท และการตั้งองค์กรขึ้นใหม่ (คลิ๊กที่ภาพเพื่อขยาย)
เริ่มตั้งแต่ องค์กรที่มีแนวโน้มว่าจะถูก “ยุบ” ได้แก่ สภาพัฒนาการเมือง (สพม.) ด้วยเหุตผลเรื่องไม่คุ้มค่าความจำเป็น เพราะหน้าที่ของ สพม. คือการให้ข้อเสนอแนะต่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง โดยเป็นเพียงการทำหน้าที่ทางด้านวิชาการ ซึ่งจะไปทับซ้อนกับสถาบันการศึกษาต่างๆ ที่ทำอยู่แล้ว อีกทั้งที่ผ่านมาแม้จะมีข้อเสนอใดๆ สู่หน่วยงาน แต่ไม่สามารถมีมาตรการหรืออำนาจสั่งให้หน่วยงานที่ได้รับข้อเสนอนำไปปฏิบัติใช้ได้อย่างเป็นรูปธรรมด้วย
สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สป.) องค์กรนี้สิ้นสุดลงไปตามคำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ฉบับที่ 107/2557 ลงวันที่ 21 ก.ค. 2557 เรื่องให้สมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติสิ้นสุดลง สาเหตุเป็นเพราะจากที่สมาชิก สป. ครบวาระตั้งแต่ปี 2556 แต่ด้วยข้อขัดแย้งภายในทำให้การสรรหา สมาชิก สป. ชุดใหม่ไม่อาจดำเนินการจนมีคดีฟ้องร้องในศาลต่อเนื่องกันมากกว่า 70 คดี
ถัดมาที่องค์กรซึ่งจะถูก “ควบรวม” คือ ผู้ตรวจการแผ่นดิน และคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) กลายเป็นองค์กรใหม่คือ “ผู้ตรวจการแผ่นดินพิทักษ์สิทธิของประชาชน” เพื่อประสิทธิภาพในการทำงาน ท่ามกลางเสียงวิพากษ์วิจารณ์ถึงความเหมาะสม รวมถึงเสียงคัดค้าน โดยเฉพาะจากทั้งสองหน่วยงานเดิมที่เห็นว่าอำนาจหน้าที่ รูปแบบ วัฒนธรรม มีความต่างกัน อาจนำมาสู่ปัญหาของการควบรวมในหลายจุด
จุดเด่นขององค์กรใหม่อย่างผู้ตรวจการแผ่นดินและพิทักษ์สิทธิของประชาชน อยู่ตรงที่การเปิดให้ประชาชนซึ่งจะยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญสามารถยื่นผ่านองค์กรใหม่นี้ได้โดยตรง และหากองค์กรนี้ไม่ส่งเรื่องไปศาลรัฐธรรมนูญ ประชาชาชนสามารถส่งเรื่องให้ศาลพิจารณาได้ ถือเป็นการลดเวลาดำเนินการลง 1 ปี
อย่างไรก็ตาม วิเคราะห์กันว่าปัญหาอีกส่วนหนึ่งที่นำมาสู่การควบรวมเป็นเพราะผลงานของทั้งสององค์กรที่ยังไม่เข้าตา ยิ่งในระยะหลัง กสม. ถูกตั้งความหวังว่าจะออกมามีบทบาทในช่วงวิกฤติการเมืองที่นำมาสู่การละเมิดสิทธิหลายกรณีแต่กลับไม่เป็นเช่นนั้น ไม่ต่างจากผู้ตรวจการแผ่นดิน ซึ่งแทบจะไม่เห็นบทบาทในเรื่องสำคัญ
ส่วนคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ที่เคยพลิกโฉมการเลือกตั้งจนได้รับเสียงชื่นชมในยุคแรกนั้น ต่อมาภายหลังเริ่มกลายเป็นที่วิพากษ์วิจารณ์พอสมควร โดยเฉพาะในช่วงการจัดการเลือกตั้ง 2 ก.พ. 2557 ที่่สุดท้ายกลายเป็นโมฆะเพราะไม่อาจจัดการเลือกตั้งภายในวันเดียวกันได้นั้น นำมาสู่คำถามถึงความเป็นอิสระและการทำงานอย่างเต็มประสิทธิภาพ
ทางกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ จึงได้ปรับบทบาท กกต. ให้มีอำนาจเหลือเพียงแค่ควบคุมการเลือกตั้ง ทั้งการกำหนดกฎเกณฑ์ที่จะสัมพันธ์กับระบบเลือกตั้งใหม่ การประกาศผลการให้ใบหลือง หรือการประกาศให้มีการเลือกตั้งใหม่ ส่วนการให้ใบแดงเป็นอำนาจของศาลอุทธรณ์ ซึ่งเป็นไปตามหลักการแยกอำนาจเรื่องการจัดการและการควบคุมออกจากการ
ขณะที่หน้าที่จัดการเลือกตั้งนั้น ถูกโอนไปอยู่ในมือของคณะกรรมการดำเนินการจัดการเลือกตั้ง (กจต.) จำนวน 7 คน ที่มาจากการแต่งตั้งของปลัดกระทรวงกลาโหม ปลัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ปลัดกระทรวงมหาดไทย ปลัดกระทรวงคมนาคม ปลัดกระทรวงศึกษาธิการ ปลัดกระทรวงสาธารณสุข และผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ
สำหรับองค์กรที่จะ “ตั้งขึ้นใหม่” ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้มีจำนวนไม่น้อย ได้แก่
1. สภาตรวจสอบภาคประชาชน ถือเป็นกลไกที่จะเปิดให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ โดยสภาตรวจสอบดังกล่าวจะตั้งอยู่ใน 77 จังหวัด มีที่มาจากการสุ่มจากผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ผู้เสียภาษี และเป็นตัวแทนภาคประชาสังคมในจังหวัดส่งตัวแทนเข้ามา พร้อมให้องค์กรรัฐทำหน้าเป็นฝ่ายธุรการ เพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบทุจริตที่เกิดขึ้นในจังหวัด และให้มีอำนาจยื่นฟ้องต่อศาลได้
2. สมัชชาคุณธรรมแห่งชาติ ทำหน้าที่ในการกำหนดมาตรฐานคุณธรรม จริยธรรม ของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ผู้บริหารระดับสูง กรรมการในองค์กรตรวจสอบในการใช้อำนาจรัฐ องค์กรอิสระ นักการเมืองท้องถิ่น สอบทานการปฏิบัติตามมาตรฐานคุณธรรม จริยธรรม ของบุคคล และเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะ โดยได้รับความคุ้มครองทางกฎหมาย
3. สมัชชาพลเมือง เป็นการรวมตัวของประชาชนให้เข้ามามีส่วนร่วมตัดสินใจดำเนินงานที่มีผลกระทบต่อประชาชน ประกอบด้วยสมาชิกที่มีจากองค์ประกอบอันหลากหลายในท้องถิ่น คล้ายกับเป็นสภาที่ให้แสดงความคิดเห็น และให้ฝ่ายผู้มีอำนาจมาหารือกับตัวแทนประชน โดยสมัชชาพลเมืองจะไม่มีรายได้และเงินเดือนประจำ เพื่อป้องกันการแทรกแซงของนักการเมืองท้องถิ่น
4. คณะกรรมการประเมินผลแห่งชาติ ทำหน้าที่ประเมินผลการปฏิบัติงานขององค์กรตามรัฐธรรมนูญเป็นรายปี และแจ้งให้องค์กรดังกล่าวพร้อมประกาศต่อสาธารณะ วัตถุประสงค์เพื่อเป็นกลไกตรวจสอบ และช่วยเพ่ิมประสิทธิภาพการทำงานอย่างเป็นระบบ
5. คณะกรรมการดำเนินการแต่งตั้งข้าราชการโดยระบบคุณธรรม จำนวน 7 คน ทำหน้าที่เสนอรายชื่อบุคคลที่เห็นสมควรดำรงตำแหน่ง โยกย้าย หรือพ้นจากตำแหน่งปลัดกระทรวงและหัวหน้าส่วนราชการที่เทียบเท่าปลัดกระทรวงต่อนายกรัฐมนตรี เพื่อเป็นเกราะป้องกันการแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองเข้ามาล้วงลูก
6. ศาลปกครองแผนกคดีวินัยการคลังและการงบประมาณ ทำหน้าที่วินิจฉัยคดีเกี่ยวกับกรณีที่ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการให้เกิดความเสียหายแก่รัฐ เพื่อตีกรอบให้มีการใช้จ่ายงบประมาณด้วยความรอบคอบ โดยองค์กรที่จะทำหน้าที่ฟ้องร้องได้ก็อาจจะเป็นคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ป.ป.ช. ซึ่งโทษของกรณีนี้จะมีทั้งแบบปรับทางปกครอง และถ้าหากก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐก็อาจถูกฟ้องให้ชดใช้ค่าเสียหายด้วย
สอดรับกับแนวความคิดของ พล.อ. เปรม ติณสูลานนท์ ประธานองคมนตรีและรัฐบุรุษ เรื่องการ “ศาลฉ้อราษฎร์บังหลวง” เพื่อลดกระบวนการยืดเยื้อทำให้วิธีพิจารณาคดีรวดเร็วขึ้นซึ่งได้รับการขานรับจากหลายฝ่าย ทำให้ คณะ กมธ. ยกร่างฯ อยู่ระหว่างการพิจารณาว่าจะต่อยอดจากศาลปกครองแแผนกคดีวินัยการคลังและการงบประมาณหรือไม่อย่างไร
7. องค์กรคุ้มครองผู้บริโภค ถือเป็นความพยายามอย่างต่อเนื่องที่จะผลักดันองค์กรที่เป็นอิสระจากหน่วยงานรัฐ ประกอบไปด้วยตัวแทนผู้บริโภค ทำหน้าที่ให้ความเห็นเพื่อประกอบการพิจารณาของหน่วยงานของรัฐในการตรวจและการบังคับใช้กฎหมายและกฎ และให้ความเห็นในการกำหนดมาตรการต่างๆ เพื่อคุ้มครองผู้บริโภค รวมทั้งตรวจสอบและรายงานการกระทำหรือการละเลยการกระทำอันเป็นการคุ้มครองผู้บริโภคโดยได้รับงบสนับสนุนจากรัฐ
8. คณะกรรมการปรองดองแห่งชาติ ถือเป็นอีกหนึ่งในแนวคิดที่จะบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้โดยต้ั้งให้มีคณะกรรมการฯ ขึ้นมาสร้างบรรยากาศให้ปรองดองทั้งประเทศ ประกอบไปด้วยผู้ทรงคุณวุฒิ 9 คน คู่ขัดแย้ง 5 คน โปรดเกล้าโดยพระมหากษัตริย์ มีอำนาจศึกษาหาทางออก เสนอร่างกฎหมายอภัยโทษ กับคนที่ให้ข้อเท็จจริง ไปจนถึงเยียวยาผู้เสียหายและได้รับผลกระทบ เบื้องต้นคาดว่าจะกำหนดให้เวลาการทำงาน 5 ปี
9. คณะกรรมการปฏิรูปประเทศ ที่จะมารับหน้าที่สานต่อการปฏิรูป 18-20 ด้าน จากสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ซึ่งจะทำหน้าที่ขับเคลื่อนการปฏิรูปต่อไปตามแผนที่วางไว้หลังจาก สปช. พ้นหน้าที่ เพราะการปฏิรูปหลายเรื่องต้องใช้เวลา หากไม่มีองค์กรมารับผิดชอบโดยตรงอาจทำให้ทุกอย่างที่พยายามทำมาต้องสูญเปล่า อย่างไรก็ตาม ยังอยู่ระหว่างการพิจารณาออกแบบว่าจะมีที่มาที่ไปอย่างไร เบื้องต้นคาดว่าจะให้เวลาทำงาน 8-10 ปี
นี่เป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูปองค์กรอิสระที่เริ่มจะมีความชัดเจนขึ้น ด้วยความหวังว่านับจากนี้ไปองค์กรเหล่านี้จะสามารถอุดช่องว่างของปมปัญหาที่เกิดขึ้นในอดีตได้
แต่ขณะเดียวกัน ไม่อาจปฏิเสธได้ถึงกระแสคัดค้านการ “ยุบ-ควบรวม-ลดอำนาจ” องค์กรที่มีอยู่เดิม ภายใต้วาทกรรม “ปฎิรูปคือการทำให้ดีขึ้นมากกว่าแย่ลง”
