ว่าที่ร้อยเอกปิติคุณ นิลถนอม
องค์กรตรวจเงินแผ่นดิน หรือ Supreme Audit Institution (SAI) มีหน้าที่และอำนาจที่สำคัญยิ่งในการเป็นผู้ตรวจสอบการใช้จ่ายเงินแผ่นดินและการใช้ทรัพย์สินของรัฐเพื่อสร้างความโปร่งใสและวินัยทางการเงินการคลังที่ดีให้กับระบบการบริหารการเงินการคลังภาครัฐ (public financial management (PFM)) ของประเทศ ซึ่งการปฏิบัติหน้าที่ให้บรรลุเป้าหมายดังกล่าว ความโปร่งใส เป็นกลาง และปราศจากอคติในกระบวนการตรวจสอบเงินแผ่นดินเป็นสิ่งที่ขาดเสียไม่ได้ เพื่อให้รายงานผลการตรวจสอบที่เสนอแนะแนวทางที่เกิดประโยชน์ (constructive recommendation) ได้รับความเชื่อถือจากผู้มีส่วนได้เสีย (stakeholders) ทุกภาคส่วน เช่น หน่วยรับตรวจ รัฐสภา ประชาชน
ขั้นตอนหนึ่งที่ขาดไม่ได้เลยที่จะสร้างความโปร่งใสในกระบวนการตรวจสอบเงินแผ่นดินไม่ว่าจะเป็นการตรวจสอบการเงิน (financial audit) การตรวจสอบการดำเนินงาน (performance audit) หรือการตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎหมาย (compliance audit) คือ “การรับฟังพยานหลักฐาน” โดยให้โอกาสเจ้าหน้าที่ของหน่วยรับตรวจได้ชี้แจงเหตุผลและแสดงพยานหลักฐาน ซึ่งจะเป็นหลักประกันว่าองค์กรตรวจเงินแผ่นดินจะรับฟังและประมวลผลพยานหลักฐานทั้งหมดอย่างรอบด้าน รอบคอบ โปร่งใส เป็นกลาง ปราศจากอคติ และมีความน่าเชื่อถือ
ผู้เขียนได้สืบค้นข้อมูลพบว่าการตรวจเงินแผ่นดินที่ภาษาอังกฤษใช้คำว่า “state audit” นั้น คำว่า “audit” มีรากศัพท์มาจากภาษาละตินว่า “audire” ซึ่งแปลว่า “การรับฟัง” ในขณะที่บางประเทศ เช่น องค์กรตรวจเงินแผ่นดินของประเทศกัมพูชา หรือ National Audit Authority of Kingdom of Cambodia ก็เรียกชื่อตำแหน่งผู้ตรวจสอบเงินแผ่นดินว่า “สวนกร” หรือ “សវនករ” (อ่านว่า สะวะนะกร) ซึ่งแปลว่า “ผู้ฟัง” และเรียกผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินหรือ auditor-general ว่า “อัคสวนกร” หรือ អគ្គសវនករ ที่แปลตรงตัวว่า “ผู้ฟังที่ยิ่งใหญ่ หรือ ผู้ฟังสูงสุด” ตัวอย่างดังกล่าวสามารถสะท้อนการทำงานของผู้ตรวจสอบเงินแผ่นดินได้เป็นอย่างดีว่าวิชาชีพนี้จะต้องรับฟังพยานหลักฐานเป็นสำคัญ
เมื่อพิจารณาภาษาละตินคำว่า “audire” อันเป็นที่มาของคำว่า “audit” ข้างต้นทำให้ผู้เขียนนึกถึงหลักกฎหมายโรมันโบราณเรื่องการรับฟังคู่กรณีทุกฝ่ายเมื่อครั้งสมัยเรียนกฎหมายที่ว่า “audi alteram partem” แปลว่า “การรับฟังฝ่ายอื่น” ซึ่งเป็นหลักกฎหมายสำคัญที่เป็นหลักประกันว่าจะไม่มีผู้ใดถูกตัดสินโดยไม่ได้รับโอกาสในการชี้แจงแสดงหลักฐาน หลักการนี้ได้รับการยอมรับในนานาอารยประเทศโดยเฉพาะในการดำเนินคดีขององค์กรตุลาการ ที่โจทก์และจำเลยมีสิทธิอย่างเท่าเทียมในการยื่นพยานหลักฐาน การซักถามพยาน การถามค้านพยาน เป็นต้น ทั้งนี้เพื่อให้ศาลรับฟังความอย่างรอบด้านเพื่ออำนวยความเป็นธรรมให้กับคู่ความ
องค์กรตรวจเงินแผ่นดินระหว่างประเทศ หรือ International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) ที่มีองค์กรตรวจเงินแผ่นดินทั่วโลกกว่า 188 ประเทศเป็นสมาชิก ได้เห็นถึงความสำคัญของการรับฟังพยานหลักฐานว่าจะช่วยสร้างความโปร่งใสให้กับการทำงานขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินได้ จึงได้มีการกำหนดหลักเกณฑ์มาตรฐานการตรวจเงินแผ่นดินระหว่างประเทศ หรือ International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAI) รหัส 20 ว่าด้วยความโปร่งใสและพร้อมรับผิด (Principles of Transparency and Accountability) ให้องค์กรตรวจเงินแผ่นดินที่เป็นสมาชิกทั่วโลกนำไปเป็นแนวปฏิบัติ โดยหลักการรับฟังปรากฏอยู่ในหลักการที่ 3 (Principle 3) ซึ่งมีสาระสำคัญคือ
องค์กรตรวจเงินแผ่นดินจะต้องสื่อสารและแจ้งหน่วยรับตรวจ (หน่วยงานที่องค์กรตรวจเงินแผ่นดินเข้าทำการตรวจสอบ) เกี่ยวกับเกณฑ์ที่ใช้ วัตถุประสงค์ วิธีการ ข้อตรวจพบจากการตรวจสอบ นอกจากนี้ยังต้องรับฟังความเห็นของหน่วยรับตรวจที่มีต่อข้อตรวจพบอีกด้วย อีกทั้งต้องให้โอกาสหน่วยรับตรวจชี้แจงว่าเหตุใดมาตรการแก้ไขที่เสนอแนะให้หน่วยรับตรวจปฎิบัติ จึงมีการปฏิบัติตามหรือไม่ได้มีการปฏิบัติตาม
หลักเกณฑ์มาตรฐานการตรวจเงินแผ่นดินระหว่างประเทศ รหัส ๒๐ มีวัตถุประสงค์ในการสร้างความโปร่งใสและพร้อมรับผิดให้กับองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน เพื่อจะสร้างให้เป็นองค์กรต้นแบบแก่ทุกภาคส่วน ซึ่งจะไปเชื่อมโยงกับหลักเกณฑ์ฯ รหัส ๑๒ ว่าด้วยคุณค่าและประโยชน์ขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินเพื่อสร้างความเปลี่ยนแปลงให้กับคุณภาพชีวิตประชาชน (The Value and Benefits of Supreme Audit Institutions – making a difference to the lives of citizens) ที่ได้กำหนดในหลักการที่ ๓ (Principle 3) ว่าองค์กรตรวจเงินแผ่นดินจะต้องเป็นองค์กรต้นแบบ (model organization) และต้องปฏิบัติหน้าที่ให้ดูเป็นตัวอย่าง (leading by example)
ในส่วนของประเทศไทยนั้น องค์กรตรวจเงินแผ่นดินซึ่งประกอบด้วย คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน และสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ที่มีหน้าที่และอำนาจที่สำคัญยิ่งในการเป็นผู้ตรวจสอบการใช้จ่ายเงินแผ่นดินและการใช้ทรัพย์สินของรัฐเพื่อสร้างความโปร่งใสและวินัยทางการเงินการคลังที่ดีให้กับระบบการบริหารการเงินการคลังภาครัฐ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2560 และพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ก็ได้นำเอามาตรฐานสากลมาปฏิบัติทั้งหลักเกณฑ์มาตรฐานการตรวจเงินแผ่นดินระหว่างประเทศ รหัส 20 และหลักการฟังคู่กรณีทุกฝ่ายหรือ audi alteram partem
ดังจะเห็นได้จากพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 มาตรา 11 1 ที่บัญญัติว่า “ในการตรวจสอบ เจ้าหน้าที่ต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์มาตรฐานเกี่ยวกับการตรวจเงินแผ่นดิน และให้โอกาสเจ้าหน้าที่ของหน่วยรับตรวจได้ชี้แจงเหตุผลและแสดงพยานหลักฐานของตน” บทบัญญัตินี้อยู่ใน หมวด 1 บททั่วไป จึงต้องนำไปใช้ในทุกลักษณะงานตรวจสอบ ไม่ว่าจะเป็นการตรวจสอบการเงิน การตรวจสอบการดำเนินงาน หรือการตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎหมาย นอกจากนี้ ยังมีประกาศคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน เรื่อง หลักเกณฑ์มาตรฐานเกี่ยวกับการตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ ๕ เมษายน ๒๕๖๒ ก็ได้นำหลักการข้างต้นมากำหนดไว้เพื่อให้เจ้าหน้าที่ตรวจสอบของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินถือปฏิบัติเช่นกัน
แม้ว่าในการปฏิบัติหน้าที่ที่ผ่านมาก่อนมีการประกาศใช้กฎหมายว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดินฉบับปัจจุบันก็มีการรับฟังพยานหลักฐานอยู่แล้ว โดยเฉพาะอย่างยิ่งการตรวจสอบสืบสวน (investigative audit) ที่เป็นการตรวจสอบกรณีมีพฤติการณ์น่าเชื่อว่ามีการทุจริตเกี่ยวกับเงินแผ่นดิน ซึ่งหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เช่น สำนักงานตำรวจแห่งชาติ หรือสำนักงาน ป.ป.ช. จะต้องใช้รายงานผลการตรวจสอบของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินเป็นหลักในการสอบสวน และท้ายที่สุดพยานหลักฐานต่างๆ ก็จะนำไปใช้ในการพิจารณาของศาล การรับฟังพยานหลักฐานในขั้นตอนการตรวจสอบจึงต้องกระทำอย่างรอบด้าน รอบคอบ ด้วยความรัดกุมอย่างยิ่ง
อย่างไรก็ตาม บทบัญญัติมาตรา 11 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 ก็ถือเป็นการเน้นย้ำและเป็นหลักประกันให้กับทุกภาคส่วนได้มั่นใจว่าการตรวจเงินแผ่นดินจะกระทำด้วยความโปร่งใส เปิดโอกาสให้มีการชี้แจงแสดงหลักฐาน อันจะส่งผลให้รายงานผลการตรวจสอบมีความน่าเชื่อถือ และทำให้องค์กรตรวจเงินแผ่นดินเป็นเสาหลักที่จะสร้างความโปร่งใสและรักษาวินัยการเงินการคลังของประเทศ เพื่อประโยชน์สูงสุดของประชาชนได้อย่างแท้จริง
หมายเหตุ : 1 นอกจากมาตรา ๑๑ ยังมี มาตรา ๑๐ วรรคแรก ที่สร้างความโปร่งใสให้กับการตรวจสอบ โดยกำหนดไว้อย่างชัดแจ้งว่าการตรวจเงินแผ่นดินจะต้องกระทำด้วยความสุจริต รอบคอบ โปร่งใส เที่ยงธรรม กล้าหาญ ปราศจากอคติ และเป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล ซึ่งใช้กับการตรวจสอบทุกลักษณะงานเช่นกัน
เอกสารอ้างอิง
1.https://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/c/cf/Oude_stadhuis_aan_de_Groenmarkt_in_Den_Haag_%2820%29.JPG
2. https://sklawyers.com.au/dictionary/audi-alteram-partem/
3.http://www.issai.org/issai-framework/2-prerequisites-for-the-functioning-of-sais.htm
4.https://www.audit.go.th/sites/default/files/files/standard/T_0010.pdf
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
