อาร์ม ตั้งนิรันดร คณะนิติศาสตร์ จุฬาฯ
เวลาคนพูดถึงเศรษฐกิจจีน จะมีสองความเห็นที่ดูเหมือนจะตรงข้ามกัน ความเห็นแรก มองว่าความสำเร็จของเศรษฐกิจจีนในรอบ 40 ปีที่ผ่านมาเกิดจากการเติบโตของภาคเอกชนและการลดบทบาทของรัฐวิสาหกิจ แต่อีกความเห็นหนึ่งกลับมองว่า เศรษฐกิจจีนนำและขับเคลื่อนโดยรัฐวิสาหกิจ ซึ่งยังถือครองสินทรัพย์ของประเทศจำนวนมหาศาล
ทั้งสองความเห็นแม้จะดูขัดแย้งกัน แต่มีส่วนถูกทั้งคู่ จีนมีภาคเอกชนที่ใหญ่ ซึ่งมีผลผลิตสูง คิดเป็น 65% ของ GDP และมีการจ้างงานสูงกว่าภาครัฐวิสาหกิจ แต่บริษัทเอกชนส่วนใหญ่มักเป็นบริษัทขนาดเล็ก ขณะที่บริษัทขนาดใหญ่จำนวนมากในจีนเป็นรัฐวิสาหกิจ อีกทั้งรัฐวิสาหกิจยังยึดครองอุตสาหกรรมที่ใช้ทุนเข้มข้นเกือบทั้งหมดในจีน รัฐบาลจีนยังคงต้องการควบคุมส่วนยอดของระบบเศรษฐกิจ รวมทั้งดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมหภาคและยุทธศาสตร์อุตสาหกรรมผ่านกลไกรัฐวิสาหกิจ
ก่อนที่เติ้ง เสี่ยวผิง จะเปิดและปฏิรูปประเทศในปี ค.ศ. 1978 บริษัททั้งหมดในประเทศจีนล้วนแต่เป็นรัฐวิสาหกิจ ไม่มีบริษัทเอกชนแม้แต่แห่งเดียว จีนได้ดำเนินการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจอย่างค่อยเป็นค่อยไป โดยใช้วิธีที่แตกต่างกันในภาคอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้น และภาคอุตสาหกรรมที่ใช้ทุนเข้มข้น ดังนี้
-
1. ในภาคอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้น รวมถึงภาคบริการ ซึ่งจีนมีความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบ เพราะค่าแรงถูก รัฐบาลได้เปิดให้เอกชนเข้ามามีบทบาทสำคัญในภาคเศรษฐกิจเหล่านี้ เนื่องจากเป็นภาคเศรษฐกิจที่จีนมีความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบ ทำให้บริษัทเอกชนสามารถทำกำไร สะสมทุน และพัฒนาได้ง่าย ส่วนรัฐวิสาหกิจเดิมในภาคเศรษฐกิจดังกล่าวที่ขาดทุน (ส่วนใหญ่เป็นรัฐวิสาหกิจเล็กๆ ของรัฐบาลท้องถิ่น) ก็จะถูกแปรรูปให้เป็นบริษัทเอกชน หรือยอมปล่อยให้ล้มละลาย รัฐบาลส่งเสริมให้บริษัทเอกชนเป็นผู้เล่นหลักในภาคเศรษฐกิจเหล่านี้ จากยุคก่อนเปิดและปฏิรูปประเทศซึ่งจีนไม่มีบริษัทเอกชนเลยแม้แต่บริษัทเดียว ปัจจุบัน บริษัทเอกชนของจีนมีผลผลิตคิดเป็นราว 2 ใน 3 ของผลผลิตอุตสาหกรรมทั้งหมดในประเทศ
2. ปรับปรุงการบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจในภาคอุตสาหกรรมที่ใช้ทุนเข้มข้น เช่น ภาคคมนาคมขนส่ง (เครื่องบิน รถไฟ โทรคมนาคม ไฟฟ้า) ภาคพลังงาน ภาคอุตสาหกรรมหนัก (เหล็ก อลูมิเนียม ปิโตรเคมี) ภาคอุตสาหกรรมก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐาน (ถนน เขื่อน ท่าเรือ ระบบราง) ภาคอุตสาหกรรมรถยนต์ และภาคอุตสาหกรรมอาวุธทหาร รัฐวิสาหกิจของจีนในภาคเศรษฐกิจเหล่านี้จะไม่ถูกแปรรูปให้เป็นบริษัทเอกชน แต่มีวิธีปฏิรูป คือ
-
2.1 ถ้าเดิมเป็นรัฐวิสาหกิจใหญ่แห่งเดียวที่ผูกขาดอยู่ ก็จะใช้วิธีแตกบริษัท เพื่อให้เกิดการแข่งขัน ตัวอย่างเช่น บริษัทโรงไฟฟ้าของจีนแตกเป็น 5 บริษัทแข่งขันกัน บริษัทโทรคมนาคมแตกเป็น 3 บริษัท สายการบินแตกเป็น 3 บริษัท หลักคิดก็คือ หัวใจของระบบตลาดคือการแข่งขัน ถ้าแปรรูปเป็นบริษัทเอกชนแล้วแต่ยังผูกขาดเหมือนเดิม ก็ไม่ได้ช่วยให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น เป็นเพียงการเปลี่ยนมือเจ้าของเท่านั้น ดังตัวอย่างการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจที่ล้มเหลวในสหภาพโซเวียต
2.2 ส่วนถ้าเป็นภาคเศรษฐกิจที่มีรัฐวิสาหกิจย่อยหลายแห่งเป็นเบี้ยหัวแตก รัฐบาลก็จะผนวกรัฐวิสาหกิจย่อยหลายๆ แห่งรวมเข้าด้วยกัน โดยมีเป้าหมายเพื่อพัฒนาให้เกิดรัฐวิสาหกิจที่สามารถยกระดับขึ้นเป็นบริษัทข้ามชาติขนาดใหญ่ของจีน
2.3 รัฐบาลส่งเสริมให้เอกชนทั้งในประเทศและต่างประเทศเข้ามาถือหุ้นส่วนน้อยในรัฐวิสาหกิจ วิธีการคือ การตั้งบริษัทลูก โดยเอาธุรกิจของบริษัทแม่ที่ทำกำไรได้ดีมาใส่ไว้ในบริษัทลูก และเข้าระดมทุนผ่านตลาดหลักทรัพย์ในจีนและฮ่องกง (แต่ผู้ถือหุ้นใหญ่ของบริษัทลูก จะยังคงเป็นบริษัทแม่ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจ) จุดประสงค์เพื่อให้มีเอกชนเข้ามาช่วยกำกับดูแลกิจการ ให้รัฐวิสาหกิจได้เรียนรู้วิธีการบริหารจัดการใหม่ๆ รวมทั้งเพื่อเข้าถึงแหล่งเงินทุนทั้งในและต่างประเทศ
2.4 ตั้งหน่วยงานเฉพาะขึ้นมากำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ โดยเป็นผู้ถือหุ้นใหญ่ในรัฐวิสาหกิจสำคัญของจีน ทำหน้าที่กำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ แต่งตั้งผู้บริหาร และตรวจสอบผลประกอบการ ดังนั้นจะเห็นได้ว่า เป้าหมายของการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจของจีน ถ้าเป็นภาคอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้น จะเน้นแปรรูปให้เป็นบริษัทเอกชน ปล่อยรัฐวิสาหกิจที่ไม่ทำกำไรให้ล้มละลาย และส่งเสริมเอกชนให้มีบทบาทนำ แต่ถ้าเป็นภาคอุตสาหกรรมที่ใช้ทุนเข้มข้น รัฐบาลจะไม่ทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ แต่จะเน้นเพิ่มประสิทธิภาพรัฐวิสาหกิจแทน เพราะรัฐบาลจีนยังต้องการควบคุมหัวใจของระบบเศรษฐกิจ และดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมหภาคและยุทธศาสตร์อุตสาหกรรมผ่านกลไกรัฐวิสาหกิจเหล่านี้ รวมทั้งพยายามพัฒนารัฐวิสาหกิจเหล่านี้ให้เป็นบริษัทจีนยักษ์ใหญ่อีกด้วย
ในช่วงปี ค.ศ. 1995-1997 ในสมัยรัฐบาลนายกฯ จู หรงจี นับว่าเป็นยุคทองของการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจตามแนวทางเหล่านี้ โดยเป้าหมายสำคัญในขณะนั้นคือ ลดขนาดของภาครัฐวิสาหกิจให้คงเหลือเฉพาะในอุตสาหกรรมที่ใช้ทุนเข้มข้น และเพิ่มประสิทธิภาพรัฐวิสาหกิจ รวมทั้งแก้ปัญหาหนี้ของรัฐวิสาหกิจ โดยเฉพาะปัญหาหนี้เสียของธนาคารของรัฐของจีน ผลของการปฏิรูปค่อนข้างประสบความสำเร็จ จนนายกฯ จู หรงจี ได้ชื่อว่าเป็นนักปฏิรูปเศรษฐกิจคนสำคัญ
จากเดิมที่ในปี ค.ศ. 1997 จีนมีรัฐวิสาหกิจถึง 260,000 บริษัท ลดลงเหลือ 110,000 บริษัทในปี ค.ศ. 2008 ทั้งนี้เป็นผลจากการควบรวมรัฐวิสาหกิจย่อย แปรรูปรัฐวิสาหกิจในภาคอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้น และยอมปล่อยรัฐวิสาหกิจที่ไม่ทำกำไรบางแห่งให้ล้มละลาย
รัฐวิสาหกิจจีนจากเดิมที่ในปี ค.ศ. 1995 มีการจ้างงาน 113 ล้านคน ลดลงเหลือเพียง 64 ล้านคน ในปี ค.ศ. 2007 ขณะที่ผลกำไรโดยเฉลี่ยของรัฐวิสาหกิจเพิ่มจาก 0.3% ในปี ค.ศ. 1998 เป็น 6.6% ในปี ค.ศ. 2007
อย่างไรก็ตาม ในช่วงวิกฤติการเงินโลกในปี ค.ศ. 2008 รัฐบาลจีนในสมัยประธานาธิบดีหูจินเทาได้ประกาศนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจขนาดมโหฬาร โดยอัดฉีดเงินเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจผ่านการลงทุนของรัฐวิสาหกิจ ทำให้ในช่วงเวลาดังกล่าว รัฐวิสาหกิจจีนกลับมาขยายตัว แบกหนี้มาก และทำกำไรลดลง ประเทศจีนมีรัฐวิสาหกิจเพิ่มจาก 110,000 บริษัทในปี ค.ศ. 2008 เป็น 150,000 บริษัท ในปี ค.ศ. 2013 โดยเป็นรัฐวิสาหกิจของรัฐบาลกลางประมาณ 1 ใน 3 (ส่วนที่เหลือเป็นรัฐวิสาหกิจของรัฐบาลท้องถิ่น) นอกจากนั้น รัฐบาลในช่วงดังกล่าวยังไม่ยอมปล่อยให้รัฐวิสาหกิจที่ไม่มีประสิทธิภาพล้มละลาย เพราะเกรงจะกระทบเสถียรภาพในสังคม
ปัจจุบันจึงเกิดปัญหารัฐวิสาหกิจจีนหนี้ท่วมและไม่มีประสิทธิภาพ ทำให้นโยบายสำคัญอย่างหนึ่งของประธานาธิบดีสี จิ้นผิง ก็คือ เดินหน้าปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ โดยเป้าหมายสำคัญคือการปรับโครงสร้างหนี้ของรัฐวิสาหกิจของรัฐบาลท้องถิ่น ยอมปล่อยให้รัฐวิสาหกิจบางแห่งที่ไม่มีประสิทธิภาพล้มละลาย รวมทั้งพยายามเพิ่มประสิทธิภาพรัฐวิสาหกิจที่เหลืออยู่
มีหลายฝ่ายมองว่า นโยบายปราบคอร์รัปชันของสี จิ้นผิง ส่วนหนึ่งต้องการปราบอิทธิพลและการแสวงประโยชน์ของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นเพื่อเดินหน้าปฏิรูปรัฐวิสาหกิจของรัฐบาลท้องถิ่น อีกทั้งยังมุ่งขยายและส่งเสริมภาคเอกชนให้มากขึ้น ตอนนี้หลายคนวิจารณ์ว่า ยังไม่ค่อยเห็นความก้าวหน้า แต่เอกสารนโยบายของรัฐบาลค่อนข้างชัดเจนว่าจะเดินไปในทิศทางนี้
