รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
เมื่อวันที่ 23 พฤษภาคม 2565 ประธานาธิบดีโจ ไบเดน และผู้นำอีก 12 ชาติในเอเชียแปซิฟิกได้เปิดตัวอย่างเป็นทางการที่ญี่ปุ่นกับ “กรอบทางเศรษฐกิจเอเชีย-แปซิฟิกเพื่อความรุ่งเรือง” (Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity – IPEF) กรอบ IPEF เกิดขึ้นหลังจากที่เวลาผ่านมาแล้ว 5 ปี ที่ในสมัยรัฐบาลโดนัลด์ ทรัมป์ สหรัฐฯ ได้ถอนตัวออกจากความตกลง Trans-Pacific Partnership (TPP)
12 ประเทศ ได้แก่ ออสเตรเลีย บรูไน อินเดีย อินโดนีเซีย ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ มาเลเซีย นิวซีแลนด์ ฟิลิปปินส์ สิงคโปร์ ประเทศไทย และเวียดนาม ที่สนใจที่จะเข้าร่วมกรอบเศรษฐกิจ IPEF แต่ยังไม่ชัดเจนว่าแต่ละชาติจะเข้าร่วมในส่วนไหน แต่ทุกประเทศมีความมุ่งมั่นที่จะให้ภูมิภาคอินโด-แปซิฟิกมีลักษณะเสรี เปิดกว้าง ยุติธรรม ทุกฝ่ายได้ประโยชน์ เชื่อมโยงกันและกัน มั่นคง รุ่งเรือง และรับรู้ว่า ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของภูมิภาคนี้ มีความเชื่อมโยงอย่างใกล้ชิดกันในหลายมิติ
ความตกลง IPEF แสดงถึงเป้าหมายของสหรัฐฯ ที่ต้องการจะรักษาบทบาททางเศรษฐกิจในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก และเสนอเป็นอีกทางเลือกหนึ่งของความร่วมมือทางเศรษฐกิจ ที่นำโดยสหรัฐฯ ซึ่งแตกต่างจากจากโครงการเศรษฐกิจของจีนที่เรียกว่าหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง จนถึงเวลานี้ ความตกลงนี้ยังไม่มีข้อผูกมัดประเทศที่เข้าร่วม แต่ถือกันว่า IPEF คือหัวใจสำคัญทางด้านเศรษฐกิจในยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกของสหรัฐฯ
อินโด-แปซิฟิก ภูมิภาคใหม่ทางการค้า
หนังสือชื่อ Geopolitics by Other Means (2019) กล่าวว่า ในสมัยโดนัลด์ ทรัมป์ รัฐบาลสหรัฐฯ เริ่มเปลี่ยนแปลงขอบเขตของบทบาทสหรัฐฯ ต่อเอเชีย จากเดิมคือภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก (Asia-Pacific) มาเป็นอินโด-แปซิฟิก (Indo-Pacific) แม้ว่าเป้าหมายจะยังเหมือนเดิม คือ การปิดล้อมจีน แต่วิธีการเปลี่ยนไป จากเดิมที่อาศัยประเทศพันธมิตรดั้งเดิมของสหรัฐฯ โดยมีประเทศพันธมิตรใหม่เพิ่มขึ้น คือ ออสเตรเลียกับอินเดีย รวมถึงวิธีการใหม่ๆ ในด้านการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน และเศรษฐกิจในภูมิภาค
จากเป้าหมายดังกล่าว สหรัฐฯ จะผลักดันการลงทุนแบบใหม่ขึ้นในภูมิภาค แต่ไม่ใช่การแข่งขันโดยตรงกับการลงทุนของจีน คือจะไม่ใช่เป็นการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน แต่จะเป็นการลงทุนโดยตรงภายในของแต่ละประเทศ ที่ต้องการเงินทุนเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจของตัวเอง สหรัฐฯ จะใช้ยุทธศาสตร์การลงทุนที่ประกอบด้วย 4 ด้าน คือ “การให้เงินทุน การระดมเงินทุนจากภาคเอกชน การประสานงานกับฝ่ายสนับสนุนเงินทุน และการเน้นมาตรฐานที่สูง”
หนังสือ Geopolitics by Other Means ได้อธิบายรายละเอียดต่อนโยบายการลงทุนของยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกของสหรัฐฯ ไว้ว่า ประกอบด้วย 4 ส่วน
ส่วนที่ 1 เรื่องการให้เงินช่วยเหลือ สมัยรัฐบาลทรัมป์ได้เปิดเผยว่า สหรัฐฯ จะลงทุน 113 ล้านดอลลาร์แก่ประเทศอินโด-แปซิฟิก แม้จะเทียบไม่ได้กับเงินลงทุนของจีนในโครงการหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง แต่เงินช่วยเหลือของสหรัฐฯ จะใช้สนับสนุนทางเทคนิควิชาชีพ เพื่อให้รัฐบาลในภูมิภาคเสนอโครงการที่จะสามารถระดมเงินทุนจากภาคเอกชน
ส่วนที่ 2 การระดมเงินลงทุนจากภาคเอกชน สหรัฐฯ จะตั้งบริษัทเงินทุนใหม่ขึ้นมา เรียกว่า “บริษัทการเงินเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศ” หรือ International Development Finance Corporation (DFC) บริษัท DFC มีเพดานให้กู้ทั้งหมดได้ถึง 60 พันล้านดอลลาร์ โดยให้ความสำคัญแก่โครงการสาธารณสุข ความมั่นคงทางอาหาร นวัตกรรม การจ้างงานที่ยั่งยืน การคุ้มครองแรงงาน การให้อำนาจแก่แรงงานสตรี และส่งเสริมห่วงโซ่อุปทาน เป็นต้น
ส่วนที่ 3 การสร้างรูปแบบใหม่ให้ความร่วมมือของสถาบันการเงิน สหรัฐฯ ได้สร้างกรอบไตรภาคี 3 ประเทศ คือสหรัฐฯ ออสเตรเลีย และญี่ปุ่น โดยออสเตรเลียและญี่ปุ่นอาจจะเข้าร่วมการลงทุนทางการเงินในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของอินโด-แปซิฟิก โครงการที่ทำให้เกิดการเติบโตทางเศรษฐกิจ สร้างโอกาส และส่งเสริมอินโด-แปซิฟิก ที่เสรี เปิดกว้าง และรุ่งเรือง
ในปี 2016 ญี่ปุ่นได้ริเริ่มโครงการเรียกว่า “การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานที่มีคุณภาพ” การริเริ่มของญี่ปุ่นทำให้เกิดโครงการขึ้นมาแล้ว 4 โครงการ คือ การพัฒนาท่าเรือมอมบาซาในเคนยา โครงการรถไฟความเร็วสูง มุมไบ-อาห์เมดาบัด อินเดีย เขตเศรษฐกิจพิเศษธิลาวาของเมียนมา และโรงงานไฟฟ้าแทนซาเนีย
ส่วนที่ 4 คือการเน้น “มาตรฐานที่สูง” ของเงินลงทุน เพื่อให้แตกต่างจากเงินลงทุนของจีน ที่ถูกขนานนามว่า เป็นการลงทุนคุณภาพต่ำ หรือทำให้เกิดกับดักหนี้สิน เหมือนกรณีที่เกิดขึ้นในปากีสถานและศรีลังกา คำว่าการลงทุนคุณภาพสูงของสหรัฐฯ หมายถึงโครงการที่มีงานก่อสร้างมีคุณภาพ โปร่งใส การประมูลงานมีการแข่งขัน การปกป้องสิ่งแวดล้อมและทางสังคม ที่สำคัญคือความยั่งยืนทางเศรษฐกิจ
4 เสาหลักเศรษฐกิจของ IPEF
จุดเริ่มต้นของ IPEF จะประกอบด้วยเสาหลักเศรษฐกิจ 4 ด้าน โดยประเทศเข้าร่วม IPEF จะเจรจากันในรายละเอียดต่อไป
(1) เศรษฐกิจที่เชื่อมโยงกัน (Connected Economy) ที่ครอบคลุมเรื่องแรงงาน สิ่งแวดล้อม เศรษฐกิจดิจิทัล การเกษตร ความโปร่งใส นโยบายแข่งขันทางการค้า และการอำนวยความสะดวกทางการค้า ทางสำนักงานผู้แทนการค้าสหรัฐฯ (USTR) จะเป็นหัวหน้าทีม
(2) เศรษฐกิจที่แข็งแกร่งต่อผลกระทบ (Resilient Economy) การมีระบบห่วงโซ่อุปทานการผลิต ที่สามารถรับมือกับภาวะชะงักงันจากปัจจัยภายนอก เช่น โรคระบาด กระทรวงพาณิชย์สหรัฐฯ เป็นหัวหน้าทีม
(3) เศรษฐกิจสะอาด (Clean Economy) การตั้งเป้าหมายการมีโครงการพลังงานสะอาด และการใช้เทคโนโลยีที่ลดก๊าซคาร์บอนในเศรษฐกิจ กระทรวงพาณิชย์สหรัฐฯ เป็นหัวหน้าทีม
(4) เศรษฐกิจที่เที่ยงธรรม (Fair Economy) การดำเนินการในเรื่องการค้าที่ยุติธรรม รวมทั้งปัญหาคอร์รัปชัน และการเก็บภาษี กระทรวงพาณิชย์สหรัฐฯ เป็นหัวหน้าทีม
ประเทศภาคีกรอบ IPEF สามารถเลือกที่จะเข้าร่วมการเจรจาในเรื่องไหนก็ได้ เนื่องจากความตกลงกรอบ IPEF ไม่ได้ข้อตกลงการค้าแบบเดิม ที่มีลักษณะเป็นข้อตกลงการค้าเสรี (free trade agreement) รัฐบาลสหรัฐฯ จึงไม่จำเป็นที่จะต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภาสหรัฐฯ ทำให้สามารถหลีกเลี่ยงประเด็นความขัดแย้งของการเมืองในประเทศ แต่กรอบ IPEF ก็จะไม่สามารถเสนอการแลกเปลี่ยน เช่น การที่สินค้าเข้าถึงสู่ตลาดสหรัฐฯ อย่างเสรี แลกกับการมีมาตรฐานการคุ้มครองแรงงานและสิ่งแวดล้อม
แต่สถาบันยุทธศาสตร์นานาชาติของสหรัฐ หรือ Center for Strategic and International Studies (CSIS) ให้ความเห็นว่า การที่ข้อตกลง IPEF ไม่ต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐสภา ก็แสดงว่าสหรัฐฯ คงไม่สามารถให้การผ่อนปรนได้มากทางการค้า โดยเฉพาะเรื่องการลดหย่อยภาษีนำเข้าของตลาดสหรัฐฯ จุดนี้อาจจะทำให้ประเทศในเอเชียที่เป็นภาคี IPEF ขาดแรงจูงใจที่จะสนับสนุนเห็นชอบกับการกำหนดมาตรฐานการค้าที่สูงของสหรัฐฯ
ปฏิกิริยาจากจีน
Globaltimes.com เว็บไซต์ข่าวของทางการจีน เสนอบทวิเคราะห์ชื่อ Will Indo-Pacific Economic Framework bring benefit or chaos? ที่เขียนโดย Qian Feng ผู้อำนวยการฝ่ายวิจัย มหาวิทยาลัยซินหัว โดยกล่าวว่า หากเป้าหมายของ IPEF เน้นส่งเสริมการค้า ห่วงโซ่อุปทาน พลังงานสะอาด การลดปริมาณคาร์บอนไดอ๊อกไซด์จากเศรษฐกิจ โครงสร้างพื้นฐาน ภาษี และการต่อต้านคอร์รัปชัน ทุกประเทศก็จะให้การสนับสนุนกรอบเศรษฐกิจดังกล่าว
แต่ IPEF เป็นการแทรกแซงโดยตรง ต่อโครงสร้างความร่วมมือทางเศรษฐกิจของเอเชีย-แปซิฟิก ที่เป็นอยู่ในปัจจุบันและดำเนินไปด้วยดี หลายปีที่ผ่านมา กลไกระหว่างประเทศ เช่น WTO, G20, APEC, ASEAN และ RCEP ได้มีส่วนอย่างมากในการส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจในภูมิภาคนี้ ทำให้เอเชียเป็นภูมิภาคที่ให้การยอมรับสูงต่อกระแสโลกาภิวัตน์และการค้าเสรี เอเชียมีความสำเร็จทางเศรษฐกิจที่โดดเด่น แต่สหรัฐฯ เองกลับไปส่งเสริมการกีดกันการค้า
ทัศนะของจีนเห็นว่า สหรัฐฯ เลือกที่จะเดินไปในเส้นทางของตัวเอง เป้าหมายแท้จริงอยู่ที่การรักษาฐานะนำของกฎเกณฑ์สหรัฐฯ โดยที่ไม่ยอมเปิดตลาดของตัวเอง หรือการลดภาษีนำเข้าลง ในที่สุดจึงเป็นการพยายามที่จะปรับปรุงขึ้นมาใหม่ของนโยบาย “อเมริกาต้องมาก่อน”
ส่วนประเทศต่างๆในโลกล้วนแสวงหาการแลกเปลี่ยนเศรษฐกิจ โดยทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องล้วนประสบความสำเร็จ (win-win) และกฎเกณฑ์เศรษฐกิจที่ทุกฝ่ายยอมรับ ก็มาจากการประนีประนอม (give and take)
บทวิเคราะห์ของ globaltimes.com กล่าวว่า แนวคิดของ IPEF ดูเหมือนจะเปิดกว้างและให้ทุกฝ่ายมีส่วนร่วม แต่กลับไปกระตุ้นให้การเชื่อมโยงทางเศรษฐกิจของจีนกับประเทศในภูมิภาคสิ้นสุดลง ก่อนหน้าที่จะเปิดตัว IPEF มีการคาดการณ์กันว่า สหรัฐฯ จะใช้โครงการนี้มาขยายการแข่งขันทางยุทธศาสตร์กับจีน และให้ประเทศในภูมิภาคเลือกข้าง เพื่อสร้างกลุ่มเศรษฐกิจใหม่ที่ไม่มีจีน
ดังนั้น IPEF จึงเป็นเสาหลักทางด้านเศรษฐกิจ ใน “ยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิก” ของสหรัฐฯ
อาเซียนจะเอาประโยชน์อย่างไร
“อินโด-แปซิฟิก” ถือเป็นแนวคิดภูมิรัฐศาสตร์ใหม่ของภูมิภาคนี้ ที่จะมีอิทธิพลอย่างมาก และเป็นเวลาหลายปีต่อการเมือง เศรษฐกิจ และความมั่นคงของเอเชีย ส่วนการแข่งขันทางยุทธศาสตร์ จีนกับสหรัฐฯ จะเป็นปัญหาด้านความมั่นคง ที่ท้าทายที่สุดต่ออาเซียน นับจากที่ก่อตั้งขึ้นมาเมื่อปี 1967
แต่การแข่งขันระหว่างมหาอำนาจ ก็มีด้านที่เป็นคุณประโยชน์แก่ประเทศสมาชิกอาเซียน การที่มหาอำนาจต้องการการสนับสนุนจากประเทศกำลังพัฒนา ทำให้ประเทศเหล่านี้ สามารถได้รับทรัพยากรมากขึ้น เพื่อนำมาใช้ขับเคลื่อนการเติบโตทางเศรษฐกิจ ในอดีตหลายประเทศในเอเชีย ยกระดับการพัฒนาเศรษฐกิจให้มั่งคั่งขึ้นมา โดยอาศัยประโยชน์จากความขัดแย้ง ระหว่างทุนนิยมกับคอมมิวนิสต์
ญี่ปุ่นหลังสงครามคือตัวอย่างของประเทศ ที่อาศัยความขัดแย้งของมหาอำนาจ มาฟื้นฟูเศรษฐกิจที่พังพินาศจากสงคราม จนกลายเป็นมหาอำนาจทางเศรษฐกิจ ในปี 1946 เมื่อโยชิดะ ชิกุเระ (Yoshida Shigure) ขึ้นมาเป็นนายกรัฐมนตรี ได้วางแนวคิดที่ต่อมาเรียกว่า “ลัทธิโยชิดะ” ที่โด่งดัง (Yoshida Doctrine) แนวคิดโยชิดะกลายเป็นยุทธศาสตร์หลวง (Grand Strategy) ด้านต่างประเทศของญี่ปุ่นมานานกว่า 40 ปี
ลัทธิโยชิดะมีสาระสำคัญที่ว่า นับจากนี้ต่อไป ญี่ปุ่นจะเอาประโยชน์จากการเมืองระหว่างประเทศ ที่มีสภาพความขัดแย้งแบบสงครามเย็นระหว่างมหาอำนาจ ญี่ปุ่นจะอาศัยการปกป้องด้านความมั่นคงจากสหรัฐฯ และหันไปทุ่มเทความพยายามทั้งหมดในการฟื้นฟูเศรษฐกิจ มุ่งการผลิตเพื่อส่งออก โดยอาศัยตลาดของชาติตะวันตก โครงสร้างการผลิตในประเทศจะปรับตัว เพื่อให้มีความสามารถมากที่สุด ที่จะเอาประโยชน์จากการค้าเสรี ที่มีสหรัฐฯ เป็นผู้นำ
ยุทธศาสตร์การพัฒนาเศรษฐกิจตามแนวคิดของลัทธิโยชิดะ ก็คือยุทธศาสตร์การพัฒนาแบบเดียวกันกับในสมัยจักรพรรดิเมจิ คือเป็นยุทธศาสตร์การพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศที่ตามหลังชาติที่เจริญแล้ว (late-development strategy)
เอกสารประกอบ
Geopolitics by Other Means: The Indo-Pacific Reality, edited by Axel Berkofsky and Sergio Miracola, Ledizioni Publishing 2019.
Will Indo-Pacific Economic Framework bring benefit or chaos? May 31,2022, globaltimes.com
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
