เมื่อวันที่ 25 ก.ย. 2563 ที่ผ่านมา สถาบันนโยบายสาธารณะและการพัฒนา (IPPD) ได้จัดในงานประชุมวิชาการประจำปี 2563 “Thailand 2020 and Beyond: Building a Better Society Together” โดยมีศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ เลขาธิการสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ กล่าวปาฐกถาเกียรติยศ ในหัวข้อ “วิวัฒนาการของนโยบายสาธารณะและการพัฒนาประเทศไทยจากอดีตสู่อนาคต” โดยมีเนื้อหาดังต่อไปนี้
“ผมได้รับโจทย์ค่อนข้างยากหน่อย ตีความตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบัน เลยตัดสินใจว่า จะพูดหลายๆ เรื่องไปพร้อมๆ กัน ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของตัวอดีตนโยบายสาธารณะในประเทศไทยเปลี่ยนผ่านอย่างไรบ้าง และในภาคปฏิบัติเป็นอย่างไร”
นโยบายสาธารณะเป็นเรื่องที่มีความเก่าแก่พอๆ กับอารยธรรม หลักฐานชิ้นแรกที่พบนโยบายสาธารณะของไทยยังไม่ปรากฏแน่ชัด ผมสรุปอย่างนี้แล้วกันว่า หลักศิลาจารึกน่าจะเป็นนโยบายสาธารณะฉบับแรก ที่ชี้ให้เห็นถึงนโยบายการค้าเสรีที่ใช้ในสมัยกรุงสุโขทัย คือ ใครจะค้า ค้าช้างค้าม้า เจ้าเมืองบอกไม่มีภาษี ก็จะทำให้เกิดการค้าเสรีขึ้น มีวิวัฒนาการดำเนินการต่อมาตามลำดับจนถึงทุกวันนี้
หากดูเมื่อปี ค.ศ. 1970 สหรัฐอเมริกา สังคมเกิดปัญหาขึ้นหลังสงครามเวียดนาม คำตอบล่องลอยอยู่ในสายลม ทุกคนตั้งคำถามขึ้นมา วิชาการที่มีอยู่ ทฤษฎีต่างๆ สังคมศาสตร์ที่สร้างขึ้นมาแก้ไขปัญหาในสังคมได้ไหม คำตอบคือ “ไม่ได้” จึงมีการพัฒนามาเป็นสาขาวิชา ซึ่งหนึ่งในนั้นคือวิชาวิเคราะห์นโยบาย ที่เน้นการให้คำตอบผู้กำหนดนโยบายช่วยหาทางเลือก ช่วยวิเคราะห์เครื่องมือในการที่จะมาแก้ปัญหาของสังคม แก้ปัญหาดูแลบ้านเมืองให้สงบเรียบร้อย และให้ประชาชนอยู่ดีกินดีเพิ่มมากขึ้น
หรืออีกส่วนหนึ่ง เรื่องของความพยายามให้ความรู้บางนโยบาย เช่น เราเห็นกลุ่มแพทย์ในประเทศไทยให้ความรู้เชิงนโยบาย “ไม่สูบบุหรี่ในที่สาธารณะ” นี่คือสไตล์ของนโยบายสาธารณะที่เกิดขึ้น
สำหรับการวิเคราะห์นโยบายทำอย่างไรกันบ้าง ก็จะมีวิเคราะห์นโยบายสองด้าน คือ
ด้านแรก วิเคราะห์อนาคตมองไปข้างหน้า ที่เรียกว่า prospective
การวิเคราะห์นโยบาย คือ เราต้องมองอนาคตให้ออกว่าประเทศไทยจะมีการเปลี่ยนแปลงอะไรเกิดขึ้นบ้าง หลังจากนั้นเมื่อได้ภาพชัดเจนเราควรกำหนดนโยบายออกมา นี่คือคำตอบของการวิเคราะห์นโยบายลักษณะมองไปข้างหน้า
ด้านที่สอง คือมีนโยบายเกิดขึ้นแล้ว มีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของคนเรามากน้อยแค่ไหน มีประสิทธิผลไหม ทำให้หายจนไหม ทำให้มีการพัฒนาดีขึ้นมาไหม ตรงนี้เป็นการวิเคราะห์นโยบายเกิดการเปลี่ยนแปลงอะไรขึ้นบ้าง
นี่คือสองเป้าหมายที่เราใช้ทำการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะซึ่งสถาบัน IPPD ก็ทำทั้งสองด้าน ด้านหนึ่งคือพยากรณ์ล่วงหน้า ดูว่าเราจะต้องเผชิญกับอะไรและเราจะต้องทำอะไร ยกตัวอย่างเช่น ถ้ากรุงเทพฯ ในอนาคตอยู่ต่ำกว่าระดับน้ำทะเล นั่นคือสิ่งที่เรามองเห็นภาพแล้วเราจะทำอะไร กับอีกอันก็มีการทำวิจัยเรื่องลดการใช้ถุงพลาสติก ประสิทธิผลเป็นอย่างไรจะต้องออกแบบทำอะไรบ้าง นี่คือรูปแบบของการวิเคราะห์และการออกแบบนโยบายสาธารณะ เพราะฉะนั้นในการวิเคราะห์นโยบาย วัฏจักรของนโยบายในหลายๆ ตำราจะเหมือนกันบ้างไม่เหมือนกันบ้าง
สำหรับเรื่องการออกแบบนโยบายก็คงต้องมีเครื่องหมายเครื่องมือต่างๆ ที่จะต้องเข้ามาใช้เยอะ เพราะฉะนั้นนักวิเคราะห์นโยบายจะต้องเรียนรู้เทคนิควิธีเครื่องมือไม่ว่าจะเป็นการมองล่วงหน้า มองอนาคตในหลายสถานการณ์ เป็นต้น
“ซึ่งจะเป็นเครื่องมือที่เอามาใช้ในการมองภาพอนาคต รวมทั้งเราจะต้องวิเคราะห์ทางเลือกดีไซน์เครื่องมือต่างๆ ที่ใช้ การวิเคราะห์ต้นทุนและประโยชน์ที่ได้รับ, การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์, การประเมินผลกระทบด้านความยั่งยืน ต่างๆ เหล่านี้ เพื่อที่จะนำมาใช้จะออกแบบเครื่องมือที่เหมาะสม และหลังจากนั้นจะเป็นเรื่องของการนำไปสู่การปฏิบัติในเรื่องของการประเมินนโยบาย ซึ่งก็จะเหมือนอาชีพทั่วๆ ไป ต้องมีเครื่องมือเครื่องใช้ในการประกอบ เปรียบเทียบ”
นโยบายสาธารณะที่ดีจะต้องมีองค์ประกอบอะไรบ้างนั้นแน่นอนที่สุด จุดที่เป็นหลักสำคัญที่สุดคือ ให้สังคมโดยรวมได้รับประโยชน์สูงสุด นอกจากนั้น นโยบายสาธารณะที่ดีจะต้องมีลักษณะที่เรียกว่ามองภาพไปข้างหน้า เราคงไม่อยากมีนโยบายที่วิ่งตามแก้ไขปัญหา
ถ้าเราสามารถดักทางปัญหาได้ ตัวอย่างเช่น กรุงเทพฯ จะเจออะไร แล้วเราเตรียมนโยบายรองรับได้ อันนี้ก็จะเป็นนโยบายสาธารณะที่มองไปข้างหน้า ที่สำคัญสถาบัน IPPD ก็เป็นผู้มองว่านโยบายสาธารณะจำเป็นจะต้องผู้มีข้อมูลและมีความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบายที่ดี มีความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติ เน้นที่ส่วนกระทบ ผลลัพธ์ต่างๆ ที่จะเกิดขึ้น และที่สำคัญจะต้องตอบโจทย์ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียต่างๆ เข้ามาร่วมคิดร่วมทำด้วยกัน
ทั้งนี้การกำหนดนโยบายสาธารณะจะต้องมีชุดของเครื่องมือ แนวความคิด ซึ่งแน่นอนว่าต้นทุนในอดีตของเรา คือ ปัญหาการเข้ามาแทรกแซงของภาครัฐ เราเริ่มมองการดำเนินนโยบายของรัฐบาล มีข้อจำกัดหลายอย่างทำให้ต้องมองหาทางเลือกอื่นๆ นักเศรษฐศาสตร์ก็บอกว่าให้ใช้กลไกตลาดเข้ามา แต่คนแก่ตลาดก็มีเรื่องความล้มเหลวของตลาดอยู่ นักรัฐศาสตร์ก็บอกว่าควรจะเน้นเรื่องของชุมชน สังคม และกลุ่มภายนอกขึ้น
“สรุป…ไม่มีอะไรในรูปที่สมบูรณ์และอย่ามาเคลมกันว่าจะมีกลไกใดๆ จะมีชุดของเครื่องมือใดๆ ในการที่จะมาดีไซน์นโยบายสาธารณะที่เพอร์เฟกต์ เพราะเราอยู่ในโลกที่ไม่สมบูรณ์ด้วยกันทั้งนั้น ฉะนั้นเครื่องมือนโยบายที่เราใช้ก็น่าจะมีหลายรูปแบบ ขึ้นอยู่กับกระบวนทัศน์ ขึ้นอยู่กับตัวละครของเรา”
โดยเครื่องมือตัวที่หนึ่งก็จะเป็นเครื่องมือที่อิงกับการเข้าไปแทรกแซงของรัฐ หากคิดอะไรไม่ออกก็จะตั้งหน่วยงานของราชการขึ้นมาเข้าไปดำเนินการ หรือออกกฎหมายเข้าไปดำเนินการต่างๆ นี่คือสูตรความคิดลักษณะเดิม ก็จะมีให้แรงจูงใจ เช่น ปัจจุบันอยากกระตุ้นให้คนไปท่องเที่ยว แต่สูตรเดิมนี้ก็มีข้อจำกัดหลายอย่างในการทำ
แต่ถึงอย่างไรเราก็ยังใช้อยู่ในปัจจุบัน ทั้งในรูปภาษี เงินช่วยเหลือ เราใช้เครื่องมือที่เป็นของรัฐบาลมาให้แรงจูงใจ เพื่อทำให้การเปลี่ยนแปลงให้เกิดขึ้น เช่น ปัจจุบันจะกระตุ้นให้คนไปท่องเที่ยวก็ใช้วิธีให้เงินสนับสนุนจ่ายคนละครึ่งหนึ่ง หรือกองทุนหมู่บ้าน เราก็ดึงชุมชนเข้ามา และใช้กลไกตลาดเข้ามาผสมกับเครื่องมือของภาครัฐเพื่อให้เกิดการกระจายรายได้ นี่ก็เป็นตัวอย่างอันหนึ่งในทำนโยบายสาธารณะเพื่อช่วยแก้ปัญหา
นี่ก็คือเครื่องมือนโยบาย ในท้ายที่สุดเราคงไม่สามารถใช้เครื่องมือใดเครื่องมือหนึ่งในการดูแลแก้ปัญหาสังคมได้ ควรจะต้องใช้เป็นส่วนผสมหนึ่งในหลายๆ นโยบาย ก็ยังต้องควบคุมผ่านกฎหมาย อีกส่วนหนึ่งก็ใช้เครื่องมือแครอทในการสร้างแรงจูงใจต่อเหตุการณ์ให้เกิดการเปลี่ยนแปลง และอีกเครื่องมือหนึ่งการสร้างภาพการมีส่วนร่วมของสาธารณะ เช่น ที่สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ทำ “เมาไม่ขับ” เป็นต้น นี่คือการให้ข้อมูลเพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมเกิดขึ้น ซึ่งจะมีต้นทุนถูกกว่าการออกกฎหมายหรือการบังคับข่มขู่ ฉะนั้นเราก็ต้องดีไซน์การกำหนดนโยบายสาธารณะที่ดี
อย่างไรก็ตาม ในการกำหนดนโยบายสาธารณะที่ดีนั้นมันจะมีทางเลือกมีเครื่องมือต่างๆ เยอะมาก โดยส่วนใหญ่จะมุ่งเน้นประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ความเท่าเทียมกัน การตอบสนอง ความเหมาะสม ไปถึงเรื่องของผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพ และความเป็นไปได้ในการนำไปสู่ภาคปฏิบัติ ซึ่งเครื่องมือเหล่านี้ หลักสมัยใหม่เรียกว่าธรรมาภิบาลหรือ good governance
เพราะฉะนั้น เราจะใช้เครื่องมือตัวนี้มากำหนดขอบเขตว่า ตัวเลือกหรือเครื่องมือต่างๆ ที่เราจะใช้มันตอบโจทย์แค่ไหน ใช้แล้วมีประสิทธิภาพมีประสิทธิผลไหม กระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนไหม ใช้แล้วจะเกิดการตอบสนองหรือไม่ ก็เป็นหลักการที่เราใช้วิเคราะห์นโยบายสาธารณะด้วย รวมทั้งเมื่อมีนโยบายออกมาแล้ว เราก็ต้องเอามือจับอีกทีว่า มีความคุ้มค่า ไม่มีผลกระทบจริงหรือไม่ซึ่งจะต้องมีการวิเคราะห์ซ้ำ ในเรื่องของการนำนโยบายสาธารณะไปใช้มี 2 วิธี คือ
อันแรก เรียกว่าวิธีการแบบบนลงล่างทางการเมือง (politic top-down approach) ซึ่งส่วนหนึ่งที่สภาพัฒน์ทำคือสร้างพิมพ์เขึยวและกำหนดวิธีการใช้นโยบายแบบบนลงล่างทางการเมือง และอีกอันเป็นวิธีใหม่ คือ เราพยายามดึงเอาสาธารณะ ประชาชน ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเข้ามาร่วมในการกำหนดนโยบายสาธารณะ นโยบายสาธารณะ จะเป็นกระบวนการในการได้มาซึ่งทางออกเชิงนโยบายต่างๆ ฉะนั้นตรงนี้ก็เป็นวิธีใหม่ในการที่จะเน้นเรื่องนโยบายสาธารณะ
“อีกคำถามในหลายเวทีในต่างประเทศเวลาผมไปสัมมนาคำว่า public ที่อยู่หน้า policy หมายความว่าอย่างไร มันไม่ใช่หมายถึงผลกระทบต่อคนหมู่มาก แต่หมายถึงประชาชนที่เป็นประชาชนจริงๆ เพราะฉะนั้นวิธีใช้จึงต้องเอาประชาชนเข้ามาคิดและออกแบบการคิด หาคำตอบออกมา ในขั้นของการกำหนดนโยบาย การดีไซน์โยบายที่ยาก แต่ความสำเร็จของนโยบายกว่าครึ่งหนึ่งอยู่ในขั้นของการนำนโยบายไปสู่เชิงปฏิบัติ ซึ่งไม่ได้จบที่หน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง ส่วนราชการดีไซน์ยังไงก็ยังมีขอบเขตบางพื้นที่ของแต่ละหน่วยงาน แต่ที่เป็นนโยบายตัดเป็นแนวขวาง”
เช่น เราจะเน้นเรื่องตัวนโยบายยกระดับแปรรูปภาคการเกษตร ตั้งแต่ต้นน้ำจนถึงไปปลายน้ำ หากจะทำนโยบายเรื่องการแปรรูปผลิตผลการเกษตรให้มีมูลค่าสูงขึ้น จะต้องเริ่มตั้งแต่ปัจจัยภาคการผลิต เริ่มที่กระทรวงเกษตรฯหมายถึงการต่อยอดผลิตผล และการทำ R&D ซึ่งพวกนี้ก็ต้องทำประกอบกับในหน่วยงานต่างๆ ผสมกัน ฉะนั้น การคิดนโยบายคิดได้ แต่จะถึงขั้นประกอบกำลังเหล่านี้เพื่อทำงานให้เกิดขึ้นที่เรียกว่าบูรณาการเป็นเรื่องยากมาก
แต่วันนี้เราก็พยายามทำให้มีลักษณะบูรณาการมากขึ้น งบประมาณก็อยู่ในส่วนของบูรณาการ แผนก็เป็นส่วนที่อยู่ในบูรณาการ ถัดจากนี้ไปก็จะเป็นเรื่องของโมเดลเชิงลึก ซึ่งก็จะเป็นอีกโจทย์ที่ยาก ทางสภาพัฒน์ก็ได้มีการดีไซน์เครื่องมือตัวหนึ่งเพื่อจะรวบรวมติดตามประมวลผลอยู่ในจุดจุดเดียว เช่น โครงการเงินกู้ 400,000 ล้านบาท ตรงนี้จะมีการรวบรวมเอาตัวเลขข้อมูลการวางแผนการติดตาม ตลอดจนการประเมินผลให้มาจบอยู่ในที่นี้
การได้อย่างเสียอย่างจากการใช้นโยบาย
หัวข้อถัดไปที่จะพูดสั้นๆ คือ เรากำลังเผชิญกันอยู่เรื่องการได้อย่างเสียอย่างจากการใช้นโยบาย (policy trade-off) การกำหนดนโยบายสาธารณะจะมีลักษณะหนึ่งที่ว่าคนหนึ่งได้คนหนึ่งเสียเกิดขึ้นอยู่ตลอดเวลา เช่น การสร้างเขื่อนก็อาจจะมีกลุ่มสิ่งแวดล้อมเกิดขึ้นเพราะอาจทำให้สภาพแวดล้อมสียหายไป การรับมือกับสถานการณ์เทรดออฟนั้นก็เป็นจุดที่เราจะต้องนั่งคิดให้ดี ในตำราที่เราเรียนมีหลักการ เช่น มีทรัพยากรที่มาก จะให้อีกคนหนึ่งใช้ ก็ต้องไม่ทำให้อีกคนหนึ่งเสียหายไป ตัวอย่างโจทย์นี้ถ้าจะมีการสร้างสนามบินสักแห่งหนึ่งมีคนเกี่ยวข้องกว่า 220 คน แต่มีคนเสียหาย 50 คน หักกลบแล้วจะทำให้คนหนึ่งได้แต่อีกคนไม่เสียหาย ฉะนั้นคนที่ได้ประโยชน์ก็ต้องชดเชยให้กับคนเสียหาย แต่ก็ยังไม่ใช่จุดที่ดีที่สุดในสังคม
“ปัญหาที่เกิดขึ้นคือ เรายังไม่มีวิธีที่จะเอาความต้องการของทุกคนในห้องนี้มาหาจุดสูงสุดในการตัดสินใจ คืออะไร เราจะดูแลคนที่เสียหายไปได้อย่างไร เมื่อมีอีกคนหนึ่งได้ประโยชน์ไป คนที่เขาเสียหายเราจะต้องชดเชยให้เขาอย่างไร นี่คือโจทย์สำคัญของนโยบายสาธารณะ”
หันกลับมาดูนโยบายสาธารณะในประเทศไทย การจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เมื่อก่อน ที่ได้รับอิทธิพลจากเศรษฐศาสตร์สำนักนีโอคลาสสิกในเวลานั้น บอกว่า การวางแผนอาจเป็นสิ่งที่ไม่มีความจำเป็นแล้ว เพราะปล่อยให้กลไกตลาดเป็นคนทำงานส่งผลให้แผนพัฒนาฯ ฉบับบที่ 8-11 เริ่มมีความสำคัญน้อยลง
แต่เมื่อปี 2540 การเมืองเริ่มเข้มแข็ง เขาก็เอาการเมืองเป็นตัวตั้ง ฉะนั้น แผนของสภาพัฒน์ได้รับผลกระทบไปในช่วงนั้นเพราะไม่ค่อยมีคนกล่าวถึงนัก จนกระทั่งมาถึงยุคปัจจุบัน การวางแผนก็เริ่มกลับเข้ามาใหม่ เพิ่มมากขึ้นเยอะแยะด้วยกระแสต่างๆ ซึ่งประเทศไหนๆ ก็ประสบปัญหาที่เหมือนๆ กัน อย่างของไทยที่เดินนโยบายตามการเมืองเปลี่ยนแปลงตามรัฐบาลในช่วงกว่า 80 ปีเรามีรัฐบาลมากกว่า 40 ชุด ฉะนั้น รัฐบาลจะอยู่ประมาณสองปี การทำนโยบายก็ตกบันได คือเราไต่ขึ้นมาแล้วตกลงมาใหม่อยู่อย่างนี้ ฉะนั้นประเทศไทยจะต้องมีความนิ่งและมีกรอบใหญ่ให้ดำเนินการ นั่นก็คือ “แผนยุทธศาสตร์ชาติ”
“ไม่ว่าประเทศเผชิญกับปัญหาโควิด-19 ยังไงก็มี 6 เรื่องที่ต้องทำ คือ การทำให้ประเทศไทยมีความมั่นคง การทำให้ประเทศไทยมีการแข่งขันได้ การทำให้ประเทศไทยมีการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ การทำให้ความเหลื่อมล้ำหมดไป การทำให้เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม และการปรับระบบการบริหารงานของภาครัฐ นี่คือสิ่งที่เป็นเป้าหมาย เป็นการเดินทางที่ต้องเดินทางไป เป็นเรื่องที่ต้องทำให้สำเร็จ เป็นเรื่องที่ต้องทำให้เรา ผลจากประเทศที่กำลังพัฒนา เรามีการกำหนดเป้าหมายการพัฒนาที่ยังยืน 17 เป้าหมายภายใน 15 ปี มี 169 เป้าหมายเฉพาะเจาะจง และ 230 ตัวชี้วัด”
แต่แน่นอนสุด เมื่อสถานการณ์เปลี่ยน ทางสภาพัฒน์ได้เสนอรัฐบาลไปว่า พอมีโควิด-19 เราคงต้องประเมินสถานการณ์ใหม่ สิ่งที่กำลังทำอยู่คือทำสิ่งที่เรียกว่าแผนเฉพาะกิจหรือ emergency plan โฟกัสในช่วงปี 2564 ถึง 2565 และหลังจากนั้น พอแผนเฉพาะกิจเสร็จ กับเรื่องการใช้จ่ายของการต่างๆ ที่ใช้ไปในทิศทางนี้ เพื่อให้ผลักดันไปให้แผนยุทธศาสตร์ประสบความสำเร็จต่อไป
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
