8 ปี รัฐบาลประยุทธ์ปรับทุกกลยุทธ์ “เพิ่มงบ-โยกงบ-ปลดล็อกกรอบวินัยการคลัง” โปะงบกลางกระฉูด 6 แสนล้านบาท ขึ้นอันดับหนึ่ง 3 ปีซ้อน แซงกระทรวงศึกษา
หลังจากที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรได้มีมติเมื่อวันที่ 3 กรกฎาคม 2563 เห็นชอบร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายปี 2564 วงเงิน 3,300,000 ล้านบาท ผ่านวาระแรกไปเป็นที่เรียบร้อยแล้ว พร้อมกับแต่งตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ 72 คน ขึ้นมาพิจารณารายละเอียดของแผนงานและโครงการต่างๆ ก่อนเสนอเข้าที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร วาระที่ 2 และ 3 ในช่วงปลายเดือนกันยายนนี้
ประเด็นที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) วิพากษ์วิจารณ์กันมาก ในช่วงอภิปรายร่าง พ.ร.บ.งบประมาณฯ ปี 2564 ที่ผ่านมา ดูเหมือนว่าจะเป็นเรื่อง “งบกลาง” โดยเฉพาะในช่วงหลังเกิดเหตุการณ์การแพร่ระบาดของโควิด-19 ยอดวงเงินงบกลางในปีงบประมาณ 2563 พุ่งทะลุ 6 แสนล้านบาท และเพิ่มขึ้นต่อเนื่องมาจนถึงปีงบประมาณ 2564
ส.ส. ในสภาหลายคนเปรียบเปรยการตั้งงบกลางของรัฐบาลนั้นเสมือนการ “ตีเช็คเปล่า” ให้นายกรัฐมนตรี เพราะมีแต่ “หัวข้อกับวงเงิน” ไม่มีรายละเอียดการใช้จ่ายเงิน ฝ่ายนิติบัญญัติจึงไม่รู้จะไปอภิปรายหรือตรวจสอบประเด็นอะไร กลายเป็นเอกลักษณ์ของงบกลางที่มีการพูดถึงกันทุกปีในสภา
“ประยุทธ์ จันทร์โอชา” จึงเป็นนายกรัฐมนตรีที่มีเงินสำหรับใช้จ่ายอยู่มือมากที่สุด มากกว่ารัฐมนตรีทุกกระทรวง ที่สำคัญ ไม่ต้องเสนอโครงการ ไม่มีรายละเอียดการใช้เงิน
นายกรัฐมนตรีมีอำนาจอนุมัติครั้งละ 100 ล้าน
แต่ถ้าย้อนกลับไปดูนิยามของงบกลางตาม พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ 2561 มาตรา 15 น่าจะหมายถึง “งบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้เพื่อจัดสรรให้แก่หน่วยรับงบประมาณใช้จ่าย โดยแยกต่างหากจากงบประมาณรายจ่ายของหน่วยรับงบประมาณ และให้มีรายการเงินสํารองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจําเป็นด้วย” ส่วนผู้ที่มีอำนาจอนุมัติงบกลาง ตามมาตรา 36 แห่ง พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ 2561 ระบุว่า “ให้อำนาจผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ จัดสรรงบกลางให้กับหน่วยรับงบประมาณเบิกจ่ายได้โดยตรง” แต่ต่อมาในสมัยรัฐบาล คสช. ที่ประชุม ครม. ได้มีมติเมื่อวันที่ 16 กันยายน 2557 เห็นชอบแนวทางการขออนุมัติงบกลางเฉพาะรายการสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นเอาไว้ โดยให้ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจทำเรื่องขอใช้งบกลางผ่านรัฐมนตรีเจ้าสังกัดส่งให้นายกรัฐมนตรี หรือ ครม. พิจารณาอนุมัติ ดังนี้
-
1. ถ้าขอใช้งบกลางวงเงินไม่เกิน 100 ล้านบาท ต้องส่งให้นายกรัฐมนตรี อนุมัติ
2. วงเงินเกิน 100 ล้านบาท ต้องส่งให้ ครม. อนุมัติ สรุปว่างบกลางในหมวดนี้ อำนาจการพิจารณาอนุมัติอยู่ที่ฝ่ายบริหาร
ในหมวดของงบกลางจะมีทั้งหมด 11 รายการ ได้แก่ 1. เงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ 2. เงินช่วยเหลือข้าราชการ ลูกจ้าง และพนักงานของรัฐ 3. เงินเลื่อนเงินเดือนและเงินปรับวุฒิข้าราชการ 4. เงินสำรอง เงินสมทบ และเงินชดเชยของข้าราชการ 5. เงินสมทบของลูกจ้างประจำ 6. ค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับการเสด็จพระราชดำเนินและต้อนรับประมุขต่างประเทศ 7. ค่าใช้จ่ายตามโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ 8. ค่าใช้จ่ายชดใช้เงินทดรองราชการ เพื่อช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉิน 9. ค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลข้าราชการ ลูกจ้าง และพนักงานของรัฐ 10. เงินชดเชยค่างานสิ่งก่อสร้าง (ค่า k) 11. เงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น
แต่ในการจัดทำงบประมาณบางปี ก็จะมีเพิ่มรายการพิเศษเข้ามา เช่น ในปีงบประมาณ 2560 มีรายการค่าใช้จ่ายส่งเสริมและสร้างความเข้มแข็งเศรษฐกิจภายในประเทศเพิ่มเข้ามาเป็น 12 รายการ และปีงบประมาณ 2564 มีรายการค่าใช้จ่ายบรรเทา แก้ปัญหา และเยียวยาโควิด-19 วงเงิน 40,326 ล้านบาท เป็นรายการพิเศษเพิ่มเข้ามา
“งบกลางติดอันดับ1” 3 ปี ซ้อน
ตลอด 10 ปีที่ผ่านมา การจัดสรรงบกลางมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นตามวงเงินงบประมาณที่เพิ่มขึ้นทุกๆ ปี โดยมีสัดส่วนงบกลางต่อวงเงินงบประมาณโดยรวมเฉลี่ยอยู่ที่ 15.84% หากจำแนกตามกระทรวงที่ได้รับการจัดสรรงบประมาณมากที่สุด ช่วง 7 ปีแรก อันดับ 1 คือ กระทรวงศึกษาธิการ อันดับ 2 เป็นงบกลาง แต่พอมาถึงช่วง 3 ปีหลัง คือ ปีงบประมาณ 2562-2564 อันดับ 1 คือ งบกลาง อันดับ 2 เป็นกระทรวงศึกษาธิการ
ส่วนงบกลาง รายการสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ช่วง 6 ปีแรก มีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นทุกปี โดยในปีงบประมาณ 2560 มีการตั้งงบกลาง สำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินในสัดส่วนที่สูงถึง 4.30% ของวงเงินงบประมาณ 2.923 ล้านล้านบาท ต่อมาเมื่อ พ.ร.บ.วินัยการเงินและการคลังของรัฐ 2561 มีผลบังคับใช้ ตามกฎหมายกำหนดให้รัฐบาลต้องออกประกาศคณะกรรมการการเงินการคลังภาครัฐ เพื่อใช้เป็นกรอบในการบริหารนโยบายการคลัง โดยกำหนดสัดส่วนการตั้งงบกลาง รายการสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ต้องมีไม่ต่ำกว่า 2% แต่ไม่เกิน 3.5% ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายโดยรวมในแต่ละปี ทำให้การตั้งงบกลางในปีงบประมาณ 2561 ต้องปรับลดสัดส่วนลงมาเหลือ 3% ของวงเงินงบประมาณโดยรวม ส่วนการตั้งงบกลางในปีงบประมาณ 2562 มีสัดส่วนอยู่ที่ 3.3% ของวงเงินงบประมาณโดยรวม
จนกระทั่งมาเกิดเหตุกาณ์การแพร่ระบาดของโควิด-19 และปัญหาภัยแล้งในช่วงต้นปี 2563 รัฐบาลไม่ได้ตั้งงบฯ เผื่อไว้ใช้ในการป้องกันและแก้ปัญหาการแพร่ระบาดของไวรัส จึงไปใช้งบกลาง รายการสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น 96,000 ล้านบาทจนหมดเกลี้ยง ครั้นจะไปโยกงบฯ ข้ามหมวดข้ามกระทรวงมาใช้ก็ทำไม่ได้ เพราะติดข้อจำกัดในเรื่องของกฎหมาย ต้องยกร่าง พ.ร.บ. เสนอสภาผ่านความเห็นชอบ
วันที่ 21 เมษายน 2563 ที่ประชุม ครม. จึงมีมติเห็นชอบ พ.ร.บ.โอนงบประมาณปี 2563 วงเงิน 88,453 ล้านบาท ตามที่สำนักงบประมาณนำเสนอ โดยไปโยกงบฯ ของหน่วยงานต่างๆ ที่ยังไม่ได้ทำสัญญาผูกพันหรือเบิกจ่าย เช่น งบฯ เดินทางต่างประเทศหรือต่างจังหวัด งบฯ ประชาสัมพันธ์ ฝึกอบรม สัมมนา โยกมาโปะไว้ในงบกลาง รายการสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น เพื่อให้นายกฯ และ ครม. สำรองไว้ใช้จ่ายในยามฉุกเฉิน ทำให้ยอดรวมของวงเงินงบกลางในปี 2563 ที่เดิมตั้งไว้ 518,771 ล้านบาท เพิ่มขึ้นเป็น 607,224 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 18.98% ของวงเงินงบประมาณ 3.2 ล้านล้านบาท
และเมื่อนำงบฯ ปกติในปีงบประมาณ 2563 วงเงิน 88,453 ล้านบาท ที่ถูกโอนมารวมกับวงเงินงบกลางเดิม 96,000 ล้านบาท ทำให้วงเงินงบกลาง รายการสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ในปีนี้มีเพิ่มขึ้นเป็น 184,453 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 5.76% ของวงเงินงบประมาณ 3.2 ล้านล้านบาท
การโยกงบฯ ปกติเข้ามาโปะไว้ในงบกลาง รายการสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ไม่ใช่เรื่องใหม่ที่เพิ่งเกิดขึ้นเป็นครั้งแรก ช่วง 8 ปีที่ผ่านมา รัฐบาล พล.อ. ประยุทธ์ ออก พ.ร.บ.โอนงบฯ ทั้งหมด 5 ครั้ง เริ่มจากปีงบประมาณ 2558 จัดทำ พ.ร.บ.โอนงบฯ ปกติมาไว้งบกลาง 7,917 ล้านบาท ทำให้ยอดวงเงินงบกลางปีนี้มีวงเงินรวม 383,625 ล้านบาท
ส่วนปีงบประมาณ 2559-2561 ค่อนข้างพิเศษปกติ คือ รัฐบาลมีการจัดทำ พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม หรือที่เรียกว่า “งบฯ กลางปี ” โดยในปีงบประมาณ 2559 รัฐบาลจัดงบฯ กลางปีเพิ่มเติมวงเงิน 56,000 ล้านบาท ในจำนวนนี้เอามาใส่ไว้เป็นงบกลาง 32,661 ล้านบาท และยังจัดทำ พ.ร.บ.โอนงบฯ ปกติในปี 2559 มาไว้ที่งบกลางอีก 21,886 ล้านบาท รวมวงเงินงบกลางปีนี้ 477,268 ล้านบาท
ปีงบประมาณ 2560 ออก พ.ร.บ.จัดงบฯ กลางปีเพิ่ม 190,000 ล้านบาท ในจำนวนนี้ทางสำนักงบประมาณของรัฐสภาระบุว่ามีการกันงบฯ ส่วนนี้มาใช้เป็นงบกลาง 42,865 ล้านบาท และออกพ.ร.บ.โอนงบฯ ปกติในปี 2560 มาใส่ไว้ในงบกลางอีก 11,867 ล้านบาท รวมยอดงบกลางปีนี้ 460,747 ล้านบาท
ปีงบประมาณ 2561 ออก พ.ร.บ.จัดทำงบฯ กลางปีเพิ่ม 150,000 ล้านบาท แบ่งมาใส่ไว้ในงบกลาง 4,600 ล้านบาท และออก พ.ร.บ.โอนงบฯ ปกติปี 2561 มาใช้เป็นงบกลางอีก 12,730 ล้านบาท รวมงบกลางปีนี้มีวงเงิน 430,183 ล้านบาท
พอมาถึงปีงบประมาณ 2563 รัฐบาลใช้งบกลาง รายการสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น จนหมดเกลี้ยง จำเป็นต้องหาเงินมาเยียวยาประชาชน และภาคธุรกิจที่ถูกปิดกิจการอย่างเร่งด่วน ครั้นจะไปจัดงบฯ กลางปีก็เกรงว่าไม่ทันการณ์ จึงอาศัยอำนาจฝ่ายบริหารออก พ.ร.ก.กู้เงิน 1 ล้านล้านบาท มาใช้ก่อน รวมทั้งให้สำนักงบประมาณ ออก พ.ร.บ.โอนงบฯ ปกติ 88,453 ล้านบาท มาใส่ไว้ในงบกลาง รายการสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น จนทำให้สัดส่วนของงบกลางรายการดังกล่าวนี้ เพิ่มสูงขึ้นเกินกรอบวินัยการเงินการคลังตามกฎหมายเดิม
ดังนั้น ก่อนที่รัฐบาล พล.อ. ประยุทธ์ จะส่งร่าง พ.ร.บ.โยกงบฯ 88,453 ล้านบาท ไปให้รัฐสภาพิจารณาผ่านความเห็นชอบ จึงต้องแก้ไขกรอบวินัยการเงินการคลังให้เป็นไปตามบทบัญญัติของกฎหมาย วันที่ 16 เมษายน 2563 นายกรัฐมนตรีมานั่งเป็นประธานที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ โดยมีมติเห็นชอบให้แก้ไขประกาศคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ 2 จุด คือ 1. ขยายสัดส่วนการตั้งงบกลาง รายการสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น จาก 2-3.5% ขึ้นไปเป็น 2-7.5% 2. ปรับลดสัดส่วนงบฯ ชำระคืนต้นเงินกู้ลงมาจาก 2.5-3.5% ของวงเงินงบประมาณโดยรวมในแต่ละปี ลดเหลือ 1.5-3.5%
สาเหตุที่คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังภาครัฐต้องแก้ไขกรอบวินัยการเงินการคลังของรัฐ 1.เนื่องจากการโยกงบฯ ปกติ 88,453 ล้านบาท มาใส่ไว้ในงบกลาง รายการสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินและจำเป็น 2.มีการโยกเอางบฯ ชำระคืนต้นเงินกู้ที่กระทรวงการคลังเตรียมไว้ใช้ชำระหนี้ทั้งสิ้น 88,780 ล้านบาท โดยโยกมาจำนวน 35,303 ล้านบาท คงเหลืองบฯ ชำระคืนต้นเงินกู้ในปีงบประมาณ 2563 แค่ 53,477 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 1.7% ของวงเงินงบประมาณ 3.2 ล้านล้านบาท
ทั้งนี้กรอบวินัยการเงินการคลังตามกฎหมายเดิมกำหนดให้การจัดทำงบประมาณในแต่ละปีต้องมีงบฯ ชำระคืนต้นเงินกู้ไม่น้อยกว่า 2.5% ของวงเงินงบประมาณทั้งหมดในแต่ละปี จึงเป็นที่มาของการปรับสัดส่วนงบฯ ชำระคืนต้นเงินกู้ต่อวงเงินงบประมาณโดยรวมตามกฎหมายวินัยการเงินการคลังลงมาเหลือ 1.5% (ขั้นต่ำ) เพื่อให้สอดรับกับความเป็นจริง
และหลังจากที่โอนงบฯ ปกติในปีงบประมาณ 2563 มาใส่ไว้ในงบกลางแล้ว ทำให้งบกลาง รายการสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น มีสัดส่วนต่องบประมาณโดยรวมเพิ่มขึ้นเป็น 5.76% สูงกว่ากรอบวินัยการเงินการคลัง ซึ่งตามกฎหมายกำหนดให้รัฐบาลตั้งงบกลางรายการดังกล่าวนี้ได้ไม่เกิน 3.5% ตามที่กล่าวไปแล้วข้างต้น จึงจำเป็นต้องขยายกรอบวินัยการคลังในส่วนของงบกลาง รายการสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น เพิ่มขึ้นไปเป็น 7.5%
แต่จากการที่ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณออกมาให้สัมภาษณ์ผู้สื่อข่าว โดยระบุว่าการแก้ไขประกาศคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังครั้งนี้ ให้มีผลบังคับใช้เป็นการชั่วคราว เฉพาะปีงบประมาณ 2563-2564 เพื่อรองรับงบประมาณปกติที่จะการโอนเข้ามาอยู่ในงบกลาง
แต่ถ้าไปดูประกาศคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ ฉบับที่ 3 ซึ่งประกาศลงในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 20 เมษายน 2563 ระบุว่า ให้มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 16 เมษายน 2563 เป็นต้นไปเท่านั้น ไม่มีข้อความใดในประกาศฯ กำหนดให้ใช้บังคับเฉพาะปีงบประมาณ 2563-2564 ตามที่ปรากฏเป็นข่าวแต่อย่างใด จึงมีคำถามตามมาว่า หากรัฐบาลตั้งงบฯ ชำระหนี้เฉพาะหนี้ที่เป็นเงินต้นปีละ 1.5% ของวงเงินงบประมาณทั้งหมดในแต่ละปี เมื่อไหร่หนี้มันจะลดลง!
อนึ่ง ข้อมูลจากสำนักบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ณ วันที่ 31 พฤษภาคม 2563 ประเทศไทยมีหนี้สาธารณะอยู่ทั้งหมด 7.34 ล้านล้านบาท เทียบกับ GDP คิดเป็นสัดส่วน 44 % แบ่งเป็นหนี้ของรัฐบาล 6.27 ล้านล้านบาท หนี้ของรัฐวิสาหกิจ 751,274 ล้านบาท หนี้รัฐวิสาหกิจที่ทำธุรกิจในภาคการเงิน 314,112 ล้านบาท และหนี้ของหน่วยงานรัฐอีก 7,936 ล้านบาท หากกระทรวงการคลังกู้เงินมาเยียวยาโควิด-19 ไปจนครบ 1 ล้านล้านบาท คาดว่า ณ สิ้นปีงบประมาณ 2564 หนี้สาธารณะของไทยจะมีสัดส่วนอยู่ที่ 57.96% ของ GDP การคาดการณ์ครั้งนี้ สบน. คำนวณภายใต้สมมติฐาน GDP ปี 2563 ติดลบ 5.3% และปี 2564 ขยายตัว 3%
หากประมาณการเศรษฐกิจไทยหดตัวแรงกว่าที่ สบน. คาดการณ์ไว้ นายกฯ ต้องไปนั่งเป็นประธานหัวโต๊ะแก้ไขประกาศคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐปี 2561 อีกครั้ง เพื่อขยายสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ซึ่งปัจจุบันกำหนดไว้ไม่เกิน 60% ของ GDP หรือไม่ อย่างไร เป็นหน้าที่ทีมเศรษฐกิจชุดใหม่ของรัฐบาลต้องเข้ามาสะสางต่อไป
อ่านเพิ่มเติม
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
