กฤษฎา บุญชัย
น่าจะเป็นกฎหมายที่ใช้เวลาเดินทางยาวนานที่สุดของประเทศไทย เมื่อร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนได้ผ่านการพิจารณาจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เมื่อวันที่ 22 กุมภาพันธ์ปีนี้ (2562) หลังจากที่ร่างกฎหมายฉบับนี้ถูกยกร่างจากประชาชนทั้งผู้นำชุมชน นักพัฒนาเอกชน และนักวิชาการที่ขับเคลื่อนปฏิรูปป่าไม้ตั้งแต่ปี 2536 ในสมัยที่ยังไม่มีรัฐธรรมนูญรองรับให้ประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมายด้วยตนเอง
กว่า 26 ปีที่เดินทางผ่านกระบวนการของรัฐบาล รัฐสภา และพรรคการเมืองครั้งแล้วครั้งเล่า ทำให้ร่างกฎหมายฉบับนี้เป็นบทเรียนชัดเจนที่สุดของปัญหาประชาธิปไตยไทย ที่ประชาชนยังไม่มีส่วนกำหนดนโยบาย กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับตนอย่างแท้จริง
ข้อถกเถียงในกระบวนการพัฒนากฎหมายป่าชุมชนได้สะท้อนถึงเป้าหมายและกระบวนการทางการเมืองของรัฐและชุมชนที่มีต่อนโยบายการจัดการทรัพยากรธรรมชาติได้เป็นอย่างดี ประเด็นข้อถกเถียงสำคัญ ได้แก่
1) การจัดการป่าชุมชนเป็นสิทธิทางวัฒนธรรม เศรษฐกิจ และสิทธิทางการเมืองอันชอบธรรมของชุมชน (อยู่กับป่ามาดั้งเดิม มีวัฒนธรรมจัดการป่า มีความรู้ดูแลรักษา และพึ่งพาดำรงชีพจากป่า) ที่รัฐพึงรับรอง ส่งเสริมเพื่อประโยชน์ชุมชนและสาธารณะ หรือเป็นหน้าที่ของชุมชนที่จะต้องทำ หากยังต้องการเข้าถึง ใช้ประโยชน์ของทรัพยากรป่าที่เป็นพื้นที่และของหวงห้ามของรัฐ ภายใต้การควบคุมกำกับของรัฐ หรือผนวกเข้าเป็นส่วนหนึ่งของโครงการ กลไกของรัฐ
2) ป่าชุมชนมีคุณค่าในฐานะเป็นระบบการจัดการนิเวศและทรัพยากรธรรมชาติที่มีประสิทธิภาพ ยั่งยืน เป็นธรรม และสอดคล้องกับสถานการณ์ทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม ด้วยฐานคิดของระบบการจัดการทรัพยากรร่วมของชุมชน และการกระจายอำนาจสู่ชุมชนท้องถิ่น หรือเป็นโครงการประชานิยมแก้จน เปิดให้ชุมชนที่ผ่านการยอมรับจากรัฐสามารถเข้าถึงทรัพยากรสาธารณะในบางระดับ ภายใต้ระบบรวมศูนย์ของรัฐ
เป็นที่คาดหวัง เส้นทางเดิน 26 ปีของ พ.ร.บ.ป่าชุมชนน่าจะมีพัฒนาการที่ก้าวหน้าไปตามการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และวัฒนธรรม เรามาลองพิจารณาเปรียบเทียบหลักคิด เนื้อหาของร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนฉบับประชาชนซึ่งเป็นฉบับแรกสุดกับฉบับล่าสุดที่ผ่าน สนช. (สภานิติบัญญัติแห่งชาติ) แล้วว่ามีความก้าวหน้าหรือไม่เพียงใด
“สังคมไทยมีรากเหง้าสังคมเกษตร อดีตที่ป่าสมบูรณ์ ชุมชนเลี้ยงชีพบุกเบิกทำกิน ผูกพันกับป่า จนเมื่อราชการมีนโยบายขยายพื้นที่เกษตร ทั้งด้วยวิถีชุมชนและนโยบายรัฐทำให้ชุมชนพึ่งพาผูกพันกับป่าเป็นพื้นฐานวัฒนธรรม ภูมิปัญญาที่มีคุณค่าต่อการพัฒนาที่ยั่งยืน ป่าเขตร้อนของไทยยังอุดมด้วยความหลากหลายทางชีวภาพที่ทรงคุณค่า แต่กลับผูกใช้ประโยชน์ผลิตไม้อุตสาหกรรมทำให้ป่าลดลง ในสภาวะที่ประเทศไทยเผชิญกับความเสื่อมโทรมของป่า เราพบว่าป่าที่ชุมชนปกปักรักษาหลายพันแห่ง บนหลักสิทธิร่วมของชุมชน ชุมชนจึงมีสำนึกร่วมกันถึงสิทธิและหน้าที่ดูแลป่า สำนึกร่วมเป็นพื้นฐานของการพัฒนาวัฒนธรรม กฎระเบียบการจัดการป่ามาหลายชั่วอายุคน อย่างไรก็ตาม สิทธิและอำนาจของชุมชนในการจัดการทรัพยากรยังไม่ได้ถูกยอมรับทางกฎหมาย รวมทั้งกฎหมายป่าไม้ไม่เอื้ออำนวยต่อการจัดการป่าโดยชุมชน เพื่อชุมชน และให้ชุมชนเป็นเจ้าของทรัพยากรป่า จึงสมควรให้มีกฎหมายป่าชุมชนเพื่อรับรองสิทธิประเพณีของชุมชนในการจัดการป่าและได้รับประโยชน์จากป่าชุมชน ซึ่งจะส่งผลให้ชุมชนรู้สึกเป็นเจ้าของป่า อันจะช่วยรักษาระบบธรรมชาติ และพัฒนาคุณภาพชีวิตชุมชนให้ดีขึ้น”
นี่คือหลักการและเหตุผลของร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน ฉบับประชาชนปี 2536 ที่เริ่มด้วยการยอมรับในการดำรงอยู่ของชุมชนในป่า และให้คุณค่ากับวิถีวัฒนธรรมชุมชนที่พึ่งพาผูกพันป่า นั่นคือ การยอมรับในสิทธิพื้นฐานทางวัฒนธรรมของชุมชนที่มีมาดังเดิม สถานะของสิทธิเข้มแข็งขึ้นด้วยระบบการจัดการร่วมของชุมชน ที่มีทั้งความรู้ สำนึก การจัดการ และเป็นเจ้าของร่วม เกิดเป็นระบบสิทธิและหน้าที่ของชุมชน (ที่สมาชิกมีต่อชุมชนและมีต่อสาธารณะ) ระบบการจัดการร่วมจึงเป็นสิทธิในขั้นที่สองที่ขยายสมรถนะแห่งสิทธิชุมชนยิ่งขึ้น โดยสัมพันธ์กับสถานการณ์ทั้งคุณค่า ความหลากหลายทางชีวภาพ ความเสื่อมโทรมของป่า ที่ต้องอาศัยระบบการจัดการใหม่ที่ก้าวหน้า ซึ่งการจัดการป่าชุมชนคือคำตอบต่อสถานการณ์ดังกล่าว แต่จะเป็นไปได้ด้วยดีก็ต้องมีการยอมรับและสนับสนุนทางกฎหมาย เราจึงสรุปเจตนารมณ์ของกฎหมายป่าชุมชนได้ว่า การรับรองและส่งเสริมสิทธิการจัดการร่วมของชุมชนคือหลักการและกรอบนโยบายสำคัญที่จะทำให้ทรัพยากรยั่งยืน การดำรงชีพของชุมชนมีคุณภาพ
หลักการทั้งหมดที่ปรากฏในหลักการและเหตุผลของร่างกฎหมายดังกล่าวเมื่อ 26 ปีที่แล้ว สอดคล้องทั้งกับหลักการสากลในปัจจุบัน ได้แก่ เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDGs) ที่เน้นเรื่องประชาชน นิเวศ ความรุ่งเรือง การมีส่วนร่วม และสันติภาพ หลักเรื่องการจัดการทรัพยากรร่วม (common property resources) ของเอลินอร์ ออสตรอม นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล ปี 2006 และกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม ปี 1966
ลองพิจารณาเหตุผลของกฎหมายป่าชุมชนปี 2562 ว่าจะก้าวหน้าขึ้นไปหรือไม่ อย่างไร
“โดยที่เป็นการสมควรส่งเสริมให้ชุมชนได้ร่วมกับรัฐในการอนุรักษ์ ฟื้นฟู จัดการบำรุงรักษา และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรป่าอย่างสมดุลและยั่งยืน เพื่อให้ชุมชนจัดการป่าและได้ประโยชน์จากป่า อันจะส่งผลให้ชุมชนดูแลป่าของประเทศให้สมบูรณ์และยั่งยืน”
ไม่น่าเชื่อว่า เจตนารมณ์ของกฎหมายจะมีหลักสำคัญอยู่น้อยมาก เหลือแต่เพียงหากชุมชนได้ประโยชน์จากป่าก็จะช่วยดูแลป่า ชุมชนจะอยู่มาก่อนเขตป่าตามกฎหมายหรือไม่ จะมีสิทธิทางวัฒนธรรมหรือไม่ไม่สำคัญ จะมีสำนึกร่วม จัดการร่วม และเป็นเจ้าของร่วมหรือไม่ ไม่เป็นสิ่งที่กฎหมายนี้ให้ความสนใจ และการจัดการป่าชุมชนโดยให้ประโยชน์จากใช้ป่าระดับหนึ่งก็เพื่อจะทำหน้าที่ช่วยรัฐดูแลป่าของประเทศ แต่เศรษฐกิจ สังคม และคุณภาพชีวิตของชุมชนจะดีขึ้นหรือไม่ ไม่ได้มีการระบุ
เข้าสู่เนื้อหาในกฎหมาย ร่างกฎหมายฉบับประชาชน กล่าวถึงการกำหนดเขตป่าชุมชนโดยครอบคลุมพื้นที่สาธารณะทุกประเภทรวมถึงเขตป่าอนุรักษ์ ที่หากมีชุมชนดำรงอยู่ มีสิทธิชุมชนในรูปวัฒนธรรมประเพณี หรือกฎระเบียบในการจัดการป่า และประสงค์จัดการป่าชุมชน ก็สามารถเสนอขอจัดตั้งป่าชุมชนได้ โดยให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ คือ รักษาระบบนิเวศและความหลากหลายทางชีวภาพ ตอบสนองการใช้ประโยชน์ในการยังชีพของชุมชน ธำรงรักษาสิทธิชุมชนตามวัฒนธรรมประเพณี ที่สำคัญคือ ไม่ให้เจ้าหน้าที่รัฐอ้างเหตุจำเป็นของราชการใดมาปฏิเสธ จำกัด หรือตัดทอนเจตนารมณ์ของชุมชนที่ยื่นขอจัดตั้งป่าชุมชนตามวัตถุประสงค์ดังกล่าว นั่นหมายถึงความว่า รัฐไม่สามารถมีข้ออ้างอื่นใด ไม่ว่าจะเป็น เขตป่าอนุรักษ์ของรัฐ เขตสัมปทานเหมืองแร่ โรงไฟฟ้า เขตเศรษฐกิจพิเศษ ฯลฯ ในการรอนสิทธิชุมชนที่จะรักษานิเวศ ใช้ประโยชน์ยังชีพ และรักษาวัฒนธรรมประเพณีได้
ต่างจาก พ.ร.บ.ป่าชุมชนล่าสุด ที่เริ่มต้นด้วยเหตุและความจำเป็นในการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคล เพื่อส่งเสริมให้ชุมชนได้ร่วมกับรัฐจัดการป่าอย่างมีประสิทธิภาพ รูปธรรมเริ่มต้นที่มีการขีดวงไว้ว่า ป่าชุมชน หมายถึง ป่าหรือพื้นที่ที่อยู่นอกเขตป่าอนุรักษ์ เพราะผู้ร่างกฎหมายมองว่า ป่าชุมชนไม่มีคุณค่าของการจัดการป่าเชิงนิเวศ ความหลากหลายทางชีวภาพที่สำคัญยิ่งยวด การจัดการป่าอนุรักษ์จึงถูกหวงกันไว้เฉพาะรัฐเท่านั้น แม้ชุมชนที่ถูกรัฐประกาศเขตป่าอนุรักษ์ซ้อนทับเป็นจำนวนมากจะมีศักยภาพการจัดการป่าที่ดีเยี่ยมเพียงใด แต่ก็ไม่มีนัยสำคัญในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ ชุมชนในเขตป่าอนุรักษ์จึงถูกควบคุมเข้มงวดภายใต้ พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ และ พ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่าที่เพิ่งผ่านการแก้ไขจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติด้วยเช่นกัน
พ.ร.บ.ป่าชุมชนจึงให้รัฐ คือ กรมป่าไม้ เลือกที่จะรับรองเฉพาะชุมชนในป่าสงวนแห่งชาติ ที่อยู่ภายใต้เขตอำนาจของกรม ส่วนชุมชนในป่าอนุรักษ์ก็ให้อยู่ภายใต้การควบคุมของกรมอุทยานแห่งชาติฯ ที่ดูแลกฎหมายป่าอนุรักษ์
การจำกัดป่าชุมชนไว้นอกป่าอนุรักษ์ เป็นการเพิกเฉยต่อประวัติศาสตร์ความล้มเหลวการจัดการป่าของรัฐ ที่ประกาศเขตป่าอนุรักษ์ซ้อนทับชุมชนโดยไม่สนใจการดำรงอยู่ของชุมชน กฎหมายป่าชุมชนฉบับล่าสุดจึงไม่ได้มีส่วนคลี่คลาย แก้ไขปัญหาความล้มเหลวดังกล่าว นอกจากนี้ยังเป็นเรื่องการใช้ป่าชุมชนในการแบ่งเขตอำนาจระหว่างหน่วยงาน ป่าชุมชนจำกัดเฉพาะอาณาจักรของกรมป่าไม้ ส่วนป่าอนุรักษ์อยู่ในอาณาจักรของกรมอุทยานแห่งชาติฯ ซึ่งไม่ยอมรับการดำรงอยู่ของชุมชนในพื้นที่ดังกล่าว มีเพียงบทเฉพาะกาลผ่อนปรนที่ต้องถูกรัฐกำกับอย่างเข้มงวด
ทั้งหมดนี้สะท้อนถึงการไม่ยอมรับถึงสิทธิชุมชนที่อยู่ ชุมชนที่รัฐจะอนุญาตให้มีหน้าที่จัดการป่าร่วมกับรัฐได้มีเพียงป่าชุมชนที่อยู่นอกป่าอนุรักษ์ และหากพื้นที่ป่าที่ชุมชนดูแลอยู่ถูกกรมอุทยานฯ เตรียมประกาศให้เป็นป่าอนุรักษ์ ทางเลือกเพียงทางเดียวที่จะมีได้ คือ ต้องรีบเข้ากรอบอุปถัมภ์จากกรมป่าไม้ในรูปป่าชุมชน แต่สำหรับชุมชนในเขตป่าอนุรักษ์ หากพื้นที่ป่าและชุมชนไม่ถูกกันออกจากเขตป่าอนุรักษ์ ก็ยากจะมีสิทธิจัดการป่าตามวัฒนธรรมประเพณีของตนเองได้ กฎหมายที่ไม่มีสิทธิชุมชนเป็นฐานจึงเหลือเพียงทางเลือกในการตกอยู่ภายใต้ระบบอุปถัมภ์ที่ละมุนละม่อนของกรมป่าไม้ หรือเข้มงวดของกรมอุทยานฯ
หากนำเอาหลักสากลที่ปรากฏใน SDGs จะพบว่า พ.ร.บ.ป่าชุมชน (รวมถึง พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ และ พ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า) ยังไปไม่ถึงหลักการจัดการบูรณาการ (นิเวศ เศรษฐกิจ สังคม) การรับรองสิทธิชุมชน การจัดการทรัพยากรแบบมีส่วนร่วมอย่างทั่วถึงและเท่าเทียม และธรรมาภิบาลนิเวศและสิ่งแวดล้อม
ในเรื่องโครงสร้างการบริหารจัดการ มีความแตกต่างที่น่าสนใจ ร่างกฎหมายฉบับแรกมีแต่เพียงคณะกรรมการป่าชุมชนระดับพื้นที่ ซึ่งก็หมายถึงชุมชนจัดตั้งกรรมการขึ้นมาวางแผนและบริหารจัดการป่าชุมชน โดยมีพนักงานเจ้าหน้าที่ที่รัฐมนตรีกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ (ในสมัยนั้นกรมป่าไม้ขึ้นอยู่กับกระทรวงเกษตรฯ) ซึ่งอาจเป็นเจ้าหน้าที่รัฐ หรือกระทั่งภาคสังคมก็ได้ ทำหน้าที่ประมวลข้อมูล และช่วยประสานการจัดการให้ชุมชนจัดตั้งกรรมการป่าชุมชน การออกแบบเช่นนี้ให้อิสระกับชุมชนในการบริหารจัดการค่อนข้างมาก และไม่ต้องอยู่ภายใต้การกำกับของกรมป่าไม้ (สมัยนั้นดูแลทั้งทั้งป่าสงวนฯ และป่าอนุรักษ์) แต่กฎหมายฉบับล่าสุดได้ออกแบบให้มีคณะกรรมการนโยบายป่าชุมชน (ระดับชาติ) และคณะกรรมการป่าชุมชนระดับจังหวัด ที่มีตัวแทนกระทรวงต่างๆ และภาคสังคมเข้ามากำกับดูแล หรือกระทั่งเพิกถอนได้ (โครงสร้างดังกล่าวถูกออกแบบมาตั้งแต่ปี 2540 เรื่อยมา)
การที่ร่างกฎหมายฉบับประชาชน ตัดโครงสร้างระบบราชการออกไปเสียมาก ข้อดีคือ ความเป็นอิสระและความหลากหลายของชุมชนในการบริหารจัดการ แต่ข้อจำกัดคือ การใช้อำนาจในการบังคับใช้กับหน่วยงานต่างๆ และการบริหารแผนให้เป็นเอกภาพจะน้อย แต่กฎหมายล่าสุดจึงมีโครงสร้างที่ชัดเจน มีระดับชั้นของอำนาจในการบริหารจัดการมากกว่า การกำกับให้เป็นเอกภาพสูงกว่า แต่ก็จะทำให้ตกอยู่ภายใต้การควบคุมของระบบราชการได้เข้มข้นกว่า
ในเรื่องของการใช้ประโยชน์จากป่าชุมชน กฎหมายทั้งสองฉบับจำกัดอยู่ที่การใช้ประโยชน์เพื่อยังชีพ โดยให้ขึ้นกับความสมบูรณ์นิเวศและความหลากหลายทางชีวภาพเป็นสำคัญ ทั้งสองฉบับยังขาดมิติการสร้างเศรษฐกิจชุมชนจากฐานทรัพยากรให้มั่นคง สร้างรายได้ที่ยั่งยืน ทำให้การจัดการป่าชุมชนยังไม่ตอบปัจจัยเรื่องเศรษฐกิจที่ชุมชนพึ่งพากับตลาดเท่าใดนัก
กฎหมายฉบับใหม่ยังห้ามชุมชนใช้ประโยชน์จากไม้ทรงคุณค่าที่เกิดขึ้นตามธรรมชาติ ส่วนไม้อื่นๆ ที่ไม่ถูกนับว่าทรงคุณค่าก็ให้ใช้ตามความจำเป็นเพื่อใช้สอยในครัวเรือนหรือกิจการสาธารณะภายในชุมชน ดังนั้น แม้จะอยู่บนหลักการยังชีพที่มีข้อจำกัดเช่นกัน แต่กฎหมายฉบับใหม่ควบคุมการใช้ประโยชน์มากยิ่งกว่า โดยเฉพาะหากไม้ในป่าชุมชนจำนวนมากถูกกำหนดให้เป็นไม้ทรงคุณค่าตามธรรมชาติ เท่ากับชุมชนใช้ประโยชน์จากไม้เหล่านั้นไม่ได้เลย
ยังมีรูปธรรมบางอย่างที่น่าสนใจในการสร้างเสริมชุมชน ในร่างฉบับประชาชน ให้คณะกรรมการป่าชุมชนสามารถตั้งกองทุนป่าชุมชนเพื่อบริหารจัดการได้ ขณะที่ในกฎหมายฉบับใหม่ไม่ได้กล่าวถึงการหารายได้โดยตรง แต่ก็ให้มีการท่องเที่ยวเชิงอนุรักษ์ได้
ประเด็นเรื่องความเป็นเจ้าของทรัพยากรชีวภาพในพื้นที่ป่าก็เป็นสิ่งที่น่าพิจารณา ในร่าง พ.ร.บ.ฉบับประชาชน คือ หากมีบุคคล หน่วยงานใดทั้งรัฐ เอกชน กระทั่งองค์กรระหว่างประเทศ หากจะเข้ามาใช้ประโยชน์จากทรัพยากรในป่าของชุมชน ต้องผ่านการยินยอมของชุมชน เป็นไปเพื่อประโยชน์สูงสุดของชุมชน และชุมชนจะต้องได้รับสิทธิประโยชน์ตอบแทนด้วย ประเด็นดังกล่าวออกแบบมาตามหลักในอนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพ มาตรา 8 (J) ที่ว่าด้วยการรับรองสิทธิชุมชนต่อทรัพยากรชีวภาพ การเข้าถึง และการแบ่งปันผลประโยชน์ที่เป็นธรรมจากฐานทรัพยากรชีวภาพสู่ชุมชน แต่ในกฎหมายฉบับล่าสุด การแบ่งปันผลประโยชน์กำหนดไว้เพียงให้กับผู้ที่เกี่ยวข้อง ตามระเบียบที่คณะกรรมการนโยบายกำหนด
แต่กฎหมายป่าชุมชนล่าสุดก็มีความก้าวหน้าบางอย่างที่ร่างของประชาชนไม่มี คือ การฟ้องเรียกค่าสินไหมทดแทนกับผู้ที่สร้างความเสียหายแก่ทรัพยากรในป่าชุมชน ตรงกับหลักผู้สร้างผลกระทบสิ่งแวดล้อมต้องเป็นผู้จ่ายต่อมูลค่าของทรัพยากรที่เสียหาย การฟื้นฟูดูแลทรัพยากร แต่ทั้งหมดเป็นค่าคิดใช้จ่ายที่รัฐได้จ่ายไปในการจัดการทั้งหมด ในส่วนของชุมชนซึ่งลงทุนลงแรงในการจัดการป่ามากกว่ารัฐ มีบทบาทเป็นโจทก์ร่วมกับกรมป่าไม้ในการฟ้องร้อง ซึ่งก็สะท้อนว่า ป่าชุมชนมีฐานะเป็นทรัพย์สินของรัฐมากกว่าชุมชน
จากการเปรียบเทียบเนื้อหาของกฎหมายป่าชุมชนฉบับประชาชนที่เป็นจุดเริ่มต้น กับฉบับปัจจุบันที่เป็นผลจากการต่อสู้ ต่อรอง ระหว่างชุมชนกับราชการและประชาสังคมมาอย่างยาวนาน ทำให้เห็นว่ากฎหมายป่าชุมชนฉบับปัจจุบันแตกต่างไปจากจุดเริ่มต้นพอสมควร และเป็นความแตกต่างที่มีนัยทางการเมืองต่อสิทธิ เสรีภาพ และความเป็นธรรม หรือกล่าวรวมคือ มีประชาธิปไตยในการจัดการป่าของชุมชนพอสมควร
กฎหมายของประชาชนเมื่อปี 36 วางอยู่บนหลักของการรับรองสิทธิชุมชน ซึ่งมีมิติทั้งสิทธิมนุษยชนทางเศรษฐกิจและสังคมวัฒนธรรม (ชุมชนจำเป็นต้องดำรงชีพในป่า) สิทธิในการบริหารจัดการ (ระบบการจัดการทรัพยากรร่วมของชุมชน) และสิทธิทางการเมือง (การกำหนดข้อตกลง กติกา ของชุมชนอย่างมีส่วนร่วม) แต่กฎหมายฉบับใหม่ ให้น้ำหนักในเรื่องการกำหนดภาระหน้าที่ของชุมชนเป็นหลัก การเข้าถึง และประโยชน์ที่ได้ เพื่อให้ชุมชนทำหน้าที่ภายใต้กรอบโครงสร้างของรัฐ รัฐจึงออกแบบโครงสร้างเป็นลำดับชั้น มีอำนาจกำกับ ควบคุม เพิกถอนได้
กฎหมายฉบับประชาชน มองการจัดการป่าชุมชนในมิตินิเวศวัฒนธรรม และนิเวศวิทยาการเมือง ป่าชุมชนเป็นได้ทั้งป่าเศรษฐกิจ ป่าอนุรักษ์ ขึ้นอยู่กับวัฒนธรรม ประเพณี และเป้าหมายการจัดการของชุมชน ป่าชุมชนจึงอยู่ได้ในทุกพื้นที่ที่ชุมชนดำรงอยู่และมีการจัดการป่าชุมชนอยู่ การอนุรักษ์นิเวศ ความหลากหลายทางชีวภาพจึงไม่ได้ผูกขาดอยู่ที่รัฐ แต่ชุมชนก็สามารถบริหารจัดการได้ในแบบของชุมชนเช่นกัน แต่กฎหมายล่าสุด ป่าชุมชนถูกจำกัดวงเฉพาะนอกเขตป่าอนุรักษ์ มีฐานะเป็นป่ายังชีพทางเศรษฐกิจ เป็นส่วนเสริมของระบบการจัดการป่าแบบรวมศูนย์ของรัฐ
เทียบกันแล้ว ป่าชุมชนฉบับปี 36 เป็นพื้นที่อำนาจที่ชุมชนมีอิสระในการจัดการ ซึ่งเป็นยูโทเปียที่ชุมชนอยากเห็น แต่ฉบับล่าสุดเป็นสภาวะความเป็นจริงทางการเมืองที่พื้นที่ป่าก็ยังเป็นพื้นที่การควบคุมทางอำนาจของรัฐ
เส้นทางของกฎหมายป่าชุมชน จึงเป็นบทสะท้อนโครงสร้างอำนาจทางการเมือง ไม่ว่าการเมืองของชนชั้นนำจะเป็น “ประชาธิปไตย” หรือ “เผด็จการ” วาทกรรมเหล่านั้นไม่ได้เปลี่ยนโครงสร้าง กลไกอำนาจต่อการจัดการทรัพยากรที่เป็นฐานชีวิตของชุมชนแต่อย่างใด ในพื้นที่ที่ดูไม่เป็นการเมือง อำนาจของรัฐราชการยังแข็งแกร่ง แต่อำนาจชุมชนอ่อนแอลง ขาดความเชื่อมโยงกับสังคมภายนอกที่เชิดชูกระแสเศรษฐกิจและสิ่งแวดล้อมแบบรัฐนิยมและทุนนิยม
“ประชาธิปไตย” หรือ “เผด็จการ” ในวิถีชีวิตจึงไม่ได้ดูแค่โครงสร้างส่วนบน แต่ต้องดูถึงข่ายใยและความสัมพันธ์อำนาจต่อทรัพยากรสาธารณะที่มีผลกระทบต่อประชาชนในระดับล่าง
26 ปีของกฎหมายป่าชุมชนจึงเป็นบทสะท้อนของความไม่เป็นประชาธิปไตยที่กฎหมายยังไม่ให้ชุมชนเป็นเจ้าของรับผิดชอบต่อฐานทรัพยากรของชุมชนอย่างแท้จริง หากสังคมต้องการสร้างประชาธิปไตยไปถึงระดับล่าง ควรจะต้องปฏิรูปอำนาจประชาชนต่อทรัพยากรสาธารณะดังเช่นการจัดการป่าของชุมชนด้วย
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
