โสภา ชินเวชกิจวานิชย์ คณะสาธารณสุขศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหิดล
ธงชัย พรรณสวัสดิ์ นักวิชาการอิสระ
ระบบอีไอเอของไทยมีที่มาที่ไปอย่างไร มีประโยชน์อย่างไร มีอุปสรรคอะไรบ้าง เราได้กล่าวไว้ใน 3 ตอนแรก (ตอนที่ 1,ตอนที่ 2),(ตอนที่3) มาในตอนที่ 4 นี้ เราจะขอนำเข้าสู่เรื่องทางกฎหมายและการทำอะไรที่ไม่ตรงกับกฎหมายอยู่บ้าง ดังนี้
กฎหมายสิ่งแวดล้อมฉบับใหม่ล่าสุด (พ.ศ. 2561) มีอะไรดีกว่าเดิม
กฏหมายเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมในประเทศไทยมีวิวัฒนาการมาเป็นระยะเวลาพอสมควร กล่าวได้ว่าไม่น้อยหน้าหรือล้าหลังกว่าประเทศพัฒนาแล้วมากนัก โดยเริ่มต้นที่ พ.ร.บ. (พระราชบัญญัติ) สิ่งแวดล้อมที่มีมาตั้งแต่ พ.ศ. 2518 ต่อมาอีก 17 ปี (รูปที่ 1) ได้มีการประกาศ พ.ร.บ.ฉบับปี พ.ศ. 2535 ซึ่งเนื้อหามีการเปลี่ยนแปลงจากเดิมค่อนข้างมากและทันสมัยมากขึ้น
อย่างไรก็ตาม พ.ร.บ.ฉบับนี้ยังมองเรื่องของสิ่งแวดล้อมในแง่กายภาพเป็นส่วนใหญ่ และกล่าวถึงประเด็นทรัพยากรธรรมชาติน้อยมาก รวมทั้งด้านสังคมหรือผู้ได้รับผลกระทบก็มีการกล่าวถึงน้อยเช่นเดียวกัน ต่อมาอีก 22 ปีจึงได้เริ่มมีการปรับปรุงทบทวนพระราชบัญญัติเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมนี้อีกในปี พ.ศ. 2557 จนแล้วเสร็จเป็นพระราชบัญญัติฉบับปี พ.ศ. 2561 เมื่อเปรียบเทียบพระราชบัญญัติฉบับปี พ.ศ. 2518 จนถึงปี พ.ศ. 2557 ซึ่งมีระยะเวลาห่างกันเกือบ 40 ปี เห็นได้ว่าเนื้อหามีความแตกต่างไปจากเดิมมากโดยมีการทบทวนปรับแก้เนื้อหาและมาตราใหม่เกือบทั้งหมด จะเห็นได้ว่า ประเทศไทยมีความพยายามและเรียนรู้ที่จะแก้ไขปัญหาผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม สุขภาพ และสังคมมาโดยตลอด การปรับแก้กฎหมายในแต่ละครั้งก็เพื่อให้มีความรอบคอบ ทันสมัย และปกป้องคุ้มครองภาคส่วนที่ถูกละเลยไป
แต่พระราชบัญญัติฉบับปี พ.ศ. 2561 ซึ่งมีระยะเวลาห่างจากปี พ.ศ. 2557 ไม่มากนัก คือเพียงไม่เกิน 4 ปี และไม่ได้มีการทบทวนแก้ไขกฎหมายในภาพรวมทั้ง พ.ร.บ. แต่หันไปเน้นหนักเพียงในส่วนของการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมหรือระบบอีไอเอ เช่น ค่าปรับในกรณีที่ดำเนินการก่อสร้างก่อนที่รายงานอีไอเอจะได้รับความเห็นชอบ และค่าปรับในกรณีที่ไม่ส่งรายงานการติดตามตรวจสอบคุณภาพสิ่งแวดล้อมตามกำหนด
นอกจากนี้ ในส่วนของระบบอีไอเอที่ปรับปรุงใหม่ก็ยังมีช่องโหว่อีกมากพอควร เช่น มาตรา 53 วรรคสี่ ที่สรุปความไว้ว่า คณะรัฐมนตรีสามารถพิจารณาคำขอของหน่วยงานของรัฐและอนุมัติให้หน่วยงานผู้รับผิดชอบโครงการสามารถจัดหาเอกชนมาเป็นผู้รับดำเนินการได้โดยไม่ต้องรอผลของการพิจารณารายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม ซึ่งนั่นเท่ากับเป็นการข้ามหัวและลัดขั้นตอนของระบบอีไอเอ ทำให้ความรอบคอบในการอนุมัติโครงการลดน้อยลงโดยปริยายอย่างไม่พึงให้เกิดขึ้นในแผ่นดินนี้
หากแก้กฎหมายคือวิธีแก้ปัญหา แล้วต้องแก้กันอีกกี่ครั้ง
ต้องยอมรับว่าในประเทศไทย ไม่ว่าจะมีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายกันกี่ครั้ง มักมีปัญหาในการบังคับใช้หรือมีช่องโหว่ในแง่มุมใดแง่มุมหนึ่งเกิดขึ้นตามมาเสมอ ทำไมถึงเป็นเช่นนั้น เรื่องนี้ไม่ใช่เพราะกฎหมายไม่ดี แต่เป็นเพราะเราไม่ปฏิบัติตามกฎหมายบัญญัติกันจนแทบเป็นเรื่องปกติ ถ้าจะพูดให้เห็นภาพก็ขอยกตัวอย่าง เช่น การกำหนดอัตราเร็วในการขับรถยนต์บนทางด่วนไม่ให้เกิน 80 กิโลเมตรต่อชั่วโมง ซึ่งในความเป็นจริงแทบจะไม่มีใครขับด้วยอัตราเร็วดังกล่าวและพากันขับเร็วกว่านั้นทั้งสิ้น ทั้งๆ ที่ป้ายสัญลักษณ์กำหนดอัตราเร็วมีตัวเลข 80 ก็มีอยู่ตลอดเส้นทาง
ถ้าเป็นการสอบเพื่อขอใบอนุญาตขับขี่ เกือบทุกคนคงจะตอบได้หมดว่าป้ายสัญลักษณ์ดังกล่าวหมายถึงห้ามขับรถด้วยอัตราเร็วเกินตัวเลขดังกล่าว ซึ่งทำให้เกิดคำถามว่าทำไมเราถึงไม่ปฏิบัติตามที่กฎหมายกำหนด ก็น่าจะเป็นเพราะเราไม่ได้เข้าใจสาระว่าที่ต้องกำหนดอัตราเร็วในการขับรถยนต์ที่แท้จริงนั้นคือการต้องการลดความเสี่ยงจากการเกิดอุบัติเหตุ ถ้าเราเข้าใจว่าประโยชน์และสาระคืออะไรกันแน่ และมีทัศนคติที่ถูกต้อง ยอมลดความสะดวกรวมทั้งความพึงพอใจส่วนตัวลง การกำหนดอัตราเร็วในการขับรถยนต์นี้ก็จะเป็นเครื่องมือที่เป็นประโยชน์มากต่อส่วนรวม
นี่คือต้นตอของปัญหา…
ในระบบอีไอเอก็เช่นเดียวกัน ที่เราชอบยึดตามตัวอักษรเป็นหลัก สาระเป็นรอง มีผู้ประกอบการเฉพาะรายใหญ่ๆ เท่านั้นที่จะปฏิบัติตามมาตรการการลดผลกระทบที่ระบุไว้ในรายงาน แต่การติดตามตรวจสอบคุณภาพสิ่งแวดล้อมนั้นจะทำเท่าที่กฎหมายบังคับให้ทำ (หรือ คชก. ขอให้ทำ) เท่านั้น ทั้งที่ปัญหาที่อยู่ตรงหน้าบางครั้งก็บอกได้ง่ายๆ ว่าพึงต้องทำมากกว่านั้น ยิ่งหากเป็นผู้ประกอบการรายเล็กก็อาจมีการ ‘มั่ว’ ข้อมูลส่งโดยที่หาคนมาคอยจับผิดไม่ได้เสียด้วยซ้ำ
เรื่องนี้ไม่ใช่เรื่องมาโกหกกันสนุกปาก กรณีเช่นนี้มีจริงๆ แต่เป็นเรื่องจริงที่เพียงหาหลักฐานมายืนยันอย่างชัดเจนไม่ได้เท่านั้น ทั้งนี้ มีเรื่องตลกที่หัวเราะไม่ออกอยู่ว่า คณะอนุกรรมการทบทวนมาตรฐานน้ำทิ้งอุตสาหกรรมให้ทันสมัยของกรมควบคุมมลพิษ (คพ.) ได้กำหนดค่ามาตรฐานของสารมลพิษตัวหนึ่งให้ลดไปจากเดิม คือ เข้มงวดมากขึ้น ก็ถูกอุทธรณ์โดยภาคอุตสาหกรรมว่าไม่สามารถปฏิบัติตามได้ เมื่อคณะอนุกรรมการหยิบเอาสถิติของผลการวิเคราะห์น้ำทิ้งของโรงงานประเภทดังกล่าวดังปรากฏในเอกสารรายงานการติดตามเฝ้าระวังผลกระทบสิ่งแวดล้อมที่ผ่านมาเป็นเวลาหลายปีมายืนยันว่าทำได้ เล่นเอาตัวแทนของผู้ประกอบการโรงงานประเภทนั้นต้องหันหน้าเข้าหากันและทำหน้าอย่างมองออกได้ว่า ‘กรรมนั้นมีจริง’ นั่นคือ ตัวเลขที่ส่งมาให้ทางการโดยตลอดมานั้น เป็นตัวเลขที่ไม่ (น่าจะ) จริง
ตัวอักษรกับสาระ
ในการทำรายงานอีไอเอในยุคแรกๆ โจทย์ของการศึกษาอีไอเอของโครงการ คือ ต้องระบุชนิดและขนาดของผลกระทบและต้องกำหนดมาตรการการลดผลกระทบว่าต้องทำอะไรอย่างไร ทั้งนี้ก็เพื่อให้โครงการสามารถได้รับการอนุมัติและเดินหน้าต่อไปได้ เช่น ในโครงการสร้างเขื่อน ถ้าการย้ายคนออกจากพื้นที่ทำให้มีผลกระทบ วิธีแก้ปัญหาที่ทำกันคือจัดหาที่ดินให้ มีการฝึกอาชีพ ฯลฯ ถ้าป่าหมดไปก็หาพื้นที่อื่นมาปลูกป่าทดแทน (ให้มีจำนวนไร่เท่าเดิมที่เสียไป) ซึ่งโดยแท้จริงแล้วแม้จะปลูกทดแทนได้ แต่มันก็เป็นคนละเรื่องคนละระบบนิเวศ หรือในอดีตได้มีการกำหนดมาตรการให้การไฟฟ้าฯ ไปปลูกป่าทดแทนในป่า แต่การไฟฟ้าฯ ไปปลูกในป่าไม่ได้เพราะไม่มีพื้นที่ในป่า และเข้าไปในป่าไม่ได้ด้วยติดที่ข้อกฎหมาย ในขณะที่กรมป่าไม้มีพื้นที่แต่ไม่มีงบประมาณมาดำเนินการ จึงเห็นได้ว่ามาตรการที่กล่าวมาก็ยังเป็นแนวคิดเพียงเพื่อให้โครงการเดินหน้าต่อไปได้อยู่ดี ในช่วงนั้นจึงยังไม่มีกระบวนทัศน์/ระบบที่มาบอกว่าหากผลกระทบสูงเกินไป แก้ไขไม่ได้ ก็ควรให้ระงับโครงการเสีย แต่เมื่อมาถึงวันนี้ แม้จะยังไม่มีระบบหรือกฎเกณฑ์ที่สั่งให้หยุดโครงการได้ทันที ทว่า จากการให้ข้อมูลโต้แย้งด้านผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม สุขภาพ และสังคม ถ้ามีน้ำหนักมากพอก็สามารถทำให้เจ้าของโครงการถอดใจไปได้ก็มีมาแล้ว
ผลักดันให้เกิดให้ได้
การพยายามทำอย่างไรก็ได้เพื่อให้โครงการเดินหน้าต่อไปได้ ไม่ได้มีเฉพาะในประเด็นทางสิ่งแวดล้อมเท่านั้น แม้แต่ในทางเศรษฐศาสตร์ก็สามารถ ‘ปั้น’ ตัวเลขให้โครงการมีความเป็นไปได้ (feasible) มากขึ้นได้ เช่น โครงการแอร์พอร์ต เรล ลิงก์ (Airport Rail Link) ที่ระบุค่าอัตราส่วนผลตอบแทนต่อต้นทุน (B/C ratio) และค่าอัตราผลตอบแทนภายใน (internal rate of return – IRR) ไว้สูง ทว่าเมื่อเปิดดำเนินการจนถึงปัจจุบันก็พบว่าไม่จริงตามนั้น ในทางวิศวกรรมเองเคยมีกรณีที่ความรู้ของสภาพธรณีวิทยาที่ไม่แน่นอนมีไม่พอ และเกิดเขื่อนรั่วและต้องเสียค่าใช้จ่ายในการซ่อมแซมมากมายในภายหลัง ส่วนในทางด้านการเงินนั้นก็มีความพยายามหาทางกู้ให้ได้ แม้ว่าโครงการจะไม่ feasible นักก็ตาม
ยกตัวอย่าง ‘เขื่อน’ อีกสักครั้ง ขอบเขตโครงการ (TOR) โดยปกติจะมีแต่เรื่องทางวิศวกรรม การเงิน และทางเศรษฐศาสตร์ แม้แต่แหล่งเงินกู้ระดับโลก เช่น ธนาคารโลก (World Bank) หรือธนาคารพัฒนาเอเชีย (ADB) ก็ล้วนแต่พิจารณาประเด็นเหล่านี้เป็นสำคัญในการพิจารณาให้เงินกู้ แต่สำหรับโครงการเขื่อนขนาดใหญ่ในปัจจุบันจะเกิดขึ้นได้ยากแล้วทั่วโลก ทั้งนี้เป็นเพราะชาวบ้านเดือดร้อน ต้องย้ายถิ่นฐาน มีผลกระทบทางสังคมอย่างรุนแรงให้เห็นเป็นตัวอย่างมามาก การผลักดันโครงการบางประเภทที่มีผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมและหรือสังคมอย่างรุนแรงจึงเกิดขึ้นไม่ได้ง่ายดังเช่นในอดีต
ส่วนภาคเอกชนยิ่งมีขอบเขตชัดเจนว่าสนใจเฉพาะความเป็นไปได้ทางวิศวกรรมและการเงินก่อนประเด็นอื่น ถ้าพบว่าไม่คุ้มก็จะเลือกไม่ทำโครงการนั้นตั้งแต่แรก จึงทำให้รวบรัดและสรุปได้ง่ายกว่าโครงการของรัฐ ยกเว้นหากมีโครงการของเอกชนหลายโครงการในพื้นที่เดียวกัน การจะรวบรัดให้เลิกทำโครงการหรือปิดกิจการอาจไม่ง่ายดายดังว่า แถมยังสามารถกลายเป็นปัญหาใหญ่มากได้ เช่น มาบตาพุด ภูเก็ต เกาะช้าง
แม้แต่การทำงานของภาครัฐ ก็เข้าใจว่ามีวิธีคิดโครงการทำนองนี้ คือสนใจเรื่องของการคืนทุน/ความคุ้มค่าด้านเศรษฐศาสตร์ ส่วนเรื่องทางวิศวกรรมและประเด็นทางสิ่งแวดล้อมและสังคมมักยังไม่เน้นหนัก วิธีนี้จึงอาจไม่รอบคอบ และสิ่งนี้ย่อมไม่ใช่การพัฒนาที่ยั่งยืนตามนิยามของสหประชาชาติอย่างแน่นอน ทั้งนี้ องค์กรของรัฐหลายแห่งมีมุมมองว่าหากเศรษฐกิจดีขึ้นสังคมก็จะดีขึ้นตามไปด้วย ชาวบ้านจะลืมตาอ้าปากได้มากขึ้น ซึ่งไม่จริงเสมอไป ปัญหาคนจนยังคงมีมากขึ้น ความเหลื่อมล้ำยังคงสูงขึ้น (ดูบทความ “สภาพัฒน์ จะเปลี่ยนชื่อไปทำไม” วันที่ 2 สิงหาคม 2561) วิธีคิดแบบนั้นในสมัยก่อนก็ไม่ผิดเสียทีเดียว เพราะทรัพยากรธรรมชาติยังมีอยู่มากมายพอที่จะปรับตัวกันไปได้ แต่ในปัจจุบันทุกคนก็รู้ว่ามันมิได้เป็นเช่นนั้นแล้ว องค์การสหประชาชาติจึงได้ออกเป้าหมาย SDGs หรือ Sustainable Development Goals ขึ้นมาให้โลกนำไปใช้กัน
สำหรับในตอนที่ 5 ในลำดับถัดไป เราจะพูดถึงปรัชญาพื้นฐานของการพัฒนาทางเศรษฐกิจกับคุณภาพสิ่งแวดล้อมที่อาจเลวลงหรือดีขึ้นก็ได้
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
