ดร.สุธี อนันต์สุขสมศรี
ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา กรุงเทพมหานครได้ถูกพัฒนาขึ้นเป็นศูนย์กลางทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรมของประเทศไทย ความเปลี่ยนแปลงที่เห็นได้อย่างชัดเจนอย่างหนึ่งในเมือง คือ ระบบรถไฟลอยฟ้าและรถไฟใต้ดิน ที่รัฐบาลได้ลงทุนในการพัฒนาระบบการขนส่งมวลชนขนาดใหญ่เพื่อลดปัญหาการจราจรและเพิ่มความสะดวกสบายในการเดินทางให้กับประชากรในพื้นที่กรุงเทพมหานครและปริมณฑล แต่ทว่าผลกระทบที่สำคัญอย่างหนึ่งของการพัฒนาระบบรถไฟฟ้า คือ การเพิ่มขึ้นของมูลค่าที่ดิน
ในอดีต ที่ดินในกรุงเทพมีรูปแบบของมูลค่าที่ดินที่แตกต่างจากรูปแบบในปัจจุบัน เมื่อบทบาทของคลองมีมากกว่าถนนในการเดินทาง ที่ดินที่ตั้งอยู่ใกล้ลำคลองจึงมีมูลค่าสูงกว่าที่ดินที่ตั้งอยู่ใกล้กับถนนหลัก ดังเช่น ที่ดินที่อยู่ใกล้กับคลองแสนแสบด้านปลายซอยของถนนสุขุมวิทเคยมีมูลค่าสูงกว่าที่ดินต้นซอยใกล้กับถนนสุขุมวิท แต่เมื่อความสำคัญของการเดินทางด้วยรถยนต์มีมากขึ้น การพัฒนาเมืองเกิดขึ้นตามแนวถนน และบทบาททางพาณิชกรรมที่เพิ่มขึ้นของพื้นที่ริมถนน การมีที่ตั้งของที่ดินที่อยู่ติดหรือใกล้ถนนหลักจึงส่งผลต่อการเพิ่มมูลค่ามากกว่าการอยู่ติดหรือใกล้กับลำคลอง
ในปัจจุบันที่ดินในย่านที่มีเส้นทางรถไฟลอยฟ้าหรือรถไฟใต้ดินผ่าน มูลค่าของที่ดินที่ติดกับถนนหลักที่เป็นแนวรถไฟฟ้ามีมูลค่าเพิ่มสูงขึ้นอย่างมากหลายเท่าตัว โดยเฉพาะในช่วง 30 ปี ที่ดินบางแห่งในกรุงเทพมหานครมีราคาเพิ่มขึ้นสูงมากกว่า 1,000%
ในทางทฤษฎี มูลค่าที่เกิดขึ้นของที่ดิน อาจจะถูกจำแนกออกเป็นมูลค่าย่อยๆ ตามแหล่งที่มาของมูลค่า ได้เป็น 4 ประเภท คือ
-
1) มูลค่าที่แท้จริงของที่ดิน เช่น มีวิวทิวทัศน์งดงาม ที่ตั้งอยู่ติดกับแม่น้ำ มีสภาพดินที่อุดมสมบูรณ์
2) มูลค่าที่เพิ่มขึ้นจากการลงทุนของเจ้าของที่ดิน เช่น การปรับระดับ การถมที่ดินให้สูงขึ้น การปรับปรุงภูมิทัศน์
3) มูลค่าที่เพิ่มขึ้นจากการลงทุนของรัฐในระบบโครงสร้างพื้นฐาน และข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดิน เช่น ที่ตั้งอยู่ติดถนน ที่ตั้งอยู่ใกล้กับสถานีรถไฟฟ้า ที่ดินอยู่ในพื้นที่ที่กำหนดตามผังเมืองรวมให้เป็นที่อยู่อาศัยหนาแน่นสามารถพัฒนาเป็นอาคารสูงได้ หรือเป็นที่อยู่อาศัยหนาแน่นสามารถพัฒนาเป็นอาคารสูงได้
4) มูลค่าที่เพิ่มขึ้นจากการเพิ่มขึ้นของประชากรและการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ เช่น การมีห้างสรรพสินค้าหรืออาคารสำนักงานเปิดกิจการในพื้นที่ใกล้เคียง
จากข้อมูลข้างต้นจะเห็นได้ว่า มูลค่าที่เพิ่มขึ้นของที่ดินในกรุงเทพมหานครนั้น ไม่ได้เกิดขึ้นเพราะเจ้าของที่ดิน “โชคดี” หากแต่ว่ามูลค่าที่เพิ่มขึ้นนั้นเกิดขึ้นจากผลประโยชน์ที่ได้รับจากการลงทุนของรัฐในระบบโครงสร้างพื้นฐานและข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดิน ซึ่งสมควรที่จะถูกเก็บคืนให้กับรัฐที่เป็นผู้ลงทุนในระบบสาธารณูประโภค สังคม และประชาชนผู้เสียภาษีให้กับรัฐ
ในปัจจุบัน ในประเทศไทย ถึงแม้ว่าจะมีการจัดเก็บภาษีที่ดินและมีแนวคิดในการจัดเก็บภาษีลาภลอย เจ้าของที่ดินที่ได้รับผลประโยชน์โดยตรงจากการลงทุนของรัฐในโครงการโครงสร้างพื้นฐานยังไม่ได้ถูกกำหนดให้ต้องคืนมูลค่าเพิ่มเหล่านี้คืนให้กับสังคม
การเก็บมูลค่าของที่ดิน (Land Value Capture: LVC) สามารถใช้เป็นเครื่องมือหนึ่งในการเก็บผลประโชน์ทางการเงินจากเจ้าของที่ดินหรือนักลงทุนคืนกับให้กับสังคม ตามหลักการความเป็นธรรมแบบของผู้ได้รับประโยชน์ (Benefits principle) โดย LVC สามารถใช้ในการปฏิรูปการลงทุนและการเงิน (funding and financing) ให้กับการพัฒนาระบบโครงสร้างพื้นฐาน โดย LVC มีแนวคิดหลักที่ว่า “โครงสร้างพื้นฐานสร้างมูลค่าเพิ่ม” ดังนั้นการพัฒนาโครงข่ายระบบขนส่งมวลชนขนาดใหญ่ในเมืองเป็นตัวขับเคลื่อนราคาที่ดินให้สูงขึ้นและเพิ่มโอกาสในเชิงธุรกิจ
เครื่องมือของ LVC ในการคืนผลประโยชน์ให้กลับสังคม สามารถแบ่งออกเป็น 2 ประเภท คือ
1) เครื่องมือบนพื้นฐานทางภาษีและค่าธรรมเนียม (tax- or fee-based) เช่น ภาษีทรัพย์สินและที่ดิน (property and land tax) การเก็บค่าพัฒนาพื้นที่และค่าประเมินพิเศษ (betterment charges and special assessments) ภาษีส่วนเพิ่ม (Tax increment financing)
2) เครื่องมือบนพื้นฐานของการพัฒนาพื้นที่ (development-based) เช่น การขายหรือให้เช่าที่ดิน การร่วมกันพัฒนา (joint development) การขายสิทธิ์บนอากาศ (air rights sale) การจัดรูปที่ดิน (land readjustment) การพัฒนาพื้นที่รอบสถานี (transit-oriented development: TOD) การโอนสิทธิ์ในการพัฒนา (transfer of development rights: TDR)
เมื่อเดือนตุลาคมปีที่แล้ว (พ.ศ. 2560) ผู้เชี่ยวชาญในด้านการพัฒนาเมืองจากสาธารณรัฐประชาชนจีน อินเดีย อินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ และประเทศไทย ได้ร่วมกันประชุมที่สำนักงานใหญ่ของธนาคารพัฒนาเอเชีย (Asian Development Bank: ADB) ณ กรุงมะนิลา ประเทศฟิลิปปินส์ เพื่อเริ่มต้นโครงการการศึกษาแนวทางใช้ LVC เป็นเครื่องมือในการลงทุนในโครงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานในแต่ละประเทศ
จากการศึกษาของคณะที่ปรึกษาของ ADB ได้ทำการศึกษาผลกระทบของการพัฒนาโครงสร้างระบบรถไฟลอยฟ้าและรถไฟใต้ดินต่อราคาที่ดินในกรุงเทพมหานครและปริมณฑล โดยใช้ฐานข้อมูลราคาที่ดินปี 2009-2017 จากศูนย์ข้อมูลอสังหาริมทรัพย์ และพบว่า ระยะทางจากที่ดินถึงสถานีรถไฟลอยฟ้าและรถไฟใต้ดินมีผลต่อการเพิ่มขึ้นของราคาที่ดินอย่างมีนัยยะสำคัญทางสถิติ สะท้อนให้เห็นว่า มูลค่าที่ดินที่เพิ่มขึ้นส่วนหนึ่งเกิดจากการลงทุนของรัฐในระบบโครงสร้างพื้นฐาน
ในแง่ของการแนะนำการใช้ LVC ในประเทศไทย คณะที่ปรึกษา พบว่า การใช้ LVC ในรูปแบบเครื่องมือบนพื้นฐานของการพัฒนาพื้นที่ (development-based LVC) อาจจะเป็นแนวทางที่มีความเป็นไปได้มากกว่าการใช้ LVC ในรูปแบบของเครื่องมือบนพื้นฐานทางภาษีและค่าธรรมเนียม (tax- or fee-based LVC) เนื่องจากความซับซ้อนในการบังคับใช้กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับภาษี ดังที่เห็นได้จาก การปรับปรุงกฎหมายภาษีอาคารและที่ดิน รวมถึงกฎหมายลาภลอย ในช่วงเวลาที่ผ่านมา
คณะที่ปรึกษาพบว่า ความท้าทายที่สำคัญในการนำ development-based LVC มาใช้ในประเทศไทย คือ ความท้าทายด้านผังเมือง โดยในปัจจุบันทุกพื้นที่ในประเทศไทยได้มีการจัดทำและประกาศใช้ผังเมืองรวม (Comprehensive Plan) หรือผังสีกำหนดการใช้พื้นที่และประโยชน์ที่ดินแล้ว แต่ทว่าผังเมืองเฉพาะ (Specific Plan) ที่จะกำหนดแนวทางที่ชัดเจนในการพัฒนาเมืองตามผังเมืองนั้น ยังไม่เคยมีการประกาศใช้ (ตั้งแต่ พ.ศ. 2518) ปัญหาด้านกฎหมายผังเมืองนี้เป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและการพัฒนาเมืองขาดความเชื่อมโยง ส่งผลต่อการนำเครื่องมือในการพัฒนาพื้นที่ต่างๆ เช่น การจัดรูปที่ดิน TOD TRD รวมถึง LVC เป็นไปได้อย่างลำบาก
ประเด็นด้านภาษีเป็นอีกประเด็นสำคัญ โดยโครงสร้างการจัดเก็บภาษีของไทยนั้นไม่ได้เอื้อต่อการพัฒนาท้องถิ่น ภาษีอาคารและที่ดินที่มีอยู่ในปัจจุบันมีอัตราในการเก็บภาษีที่ต่ำและอยู่บนฐานภาษีที่ไม่ได้รับการปรับปรุงให้ทันสมัยสามารถสะท้อนมูลค่าที่เป็นจริงของที่ดินได้ ภาษีท้องถิ่นจึงมีส่วนในการพัฒนาพื้นที่และโครงสร้างพิ้นฐานในพื้นที่ไม่มากเท่าที่ควร
ดังนั้นจึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งในการมีฐานข้อมูลราคาที่ดินที่ครอบคลุม ทันสมัย และประชาชนเข้าถึงได้อย่างสาธารณะ เพื่อที่ประชาชนจะสามารถรับรู้มูลค่าที่แท้จริงของตนเองอย่างโปร่งใส ซึ่งจะส่งผลต่อทัศนคติของประชาชนต่อการเสียภาษีอาคารและที่ดิน เนื่องจากประชาชนจะรับรู้ว่า มูลค่าที่ดินของตนที่เพิ่มขึ้นไม่ได้เกิดขึ้นโดยบังเอิญ แต่เกิดจากการพัฒนาของรัฐและการร่วมกันจ่ายภาษีของประชาชน
หมายเหตุ : ดร.สุธี อนันต์สุขสมศรี ที่ปรึกษาของธนาคารพัฒนาเอเชีย (Asian Development Bank: ADB) ในโครงการ Land Value Capture และ Rule of Law and Development (ROLD) Fellow
