ThaiPublica > เกาะกระแส > Innovative Finance (1) หลากเครื่องมือการเงินจูงใจเอกชนลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน

Innovative Finance (1) หลากเครื่องมือการเงินจูงใจเอกชนลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน

9 สิงหาคม 2018


เสวนาในหัวข้อ Infrastructure finance: Enhancing returns to attract private sector investors F โดย นายนาโอยูกิ โยชิโน่ (ขวา) ผู้อำนวยการ ADBI นายคริสโตเฟอร์ คามินเกอร์ (ที่ 2 จากซ้าย) Head of Research, Climate & Sustainable Finance จากธนาคารสแกนดิเนวิสกา เอนสกิลดา นายซอก ฮยอน (กลาง) อาจารย์แลกเปลี่ยน คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเซาเทิร์นแคลิฟอร์เนีย นายโนริตากะ อะกามัตสึ (ที่ 2 จากขวา) ที่ปรึกษาอาวุโส ฝ่ายวิจัยเศรษฐกิจและความร่วมมือระดับภูมิภาค จาก ADB และมีนายปีเตอร์ มอร์แกน (ซ้าย) Senior Consulting Economist and Co-Chair of Research จาก ADBI ดำเนินการอภิปราย

เมื่อวันที่ 6-7 สิงหาคม 2561 ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ได้ร่วมกับสถาบันการธนาคารเพื่อการพัฒนาของเอเชีย (ADBI) จัดงานสัมมนาภายใต้หัวข้อ “นวัตกรรมทางการเงินเพื่อการเติบโตในอนาคต : Innovative Finance for Future Growth” ซึ่งงานนี้เป็นหนึ่งของงานสัมมนาวิชาการที่จะจัดขึ้นตลอดทั้งปีในวาระครบรอบ 75 ปีของ ธปท.

ช่วงเสวนาในหัวข้อ Infrastructure finance: Enhancing returns to attract private sector investors นายนาโอยูกิ โยชิโน่ ผู้อำนวยการ ADBI ได้นำเสนอผลการศึกษา เรื่อง Private Finance into Infrastructure and SME Finance for Sustainable Growth โดยมีผู้อภิปรายคือ นายคริสโตเฟอร์ คามินเกอร์ Head of Research, Climate & Sustainable Finance, and Senior Advisor ฝ่ายธุรกิจขนาดใหญ่และสถาบันการเงิน จากธนาคารสแกนดิเนวิสกา เอนสกิลดา นายซอก ฮยอน อาจารย์แลกเปลี่ยน คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเซาเทิร์นแคลิฟอร์เนีย (นักวิจัย สถาบันตลาดทุนเกาหลี) นายโนริตากะ อะกามัตสึ ที่ปรึกษาอาวุโส (Financial Cooperation and Integration) ฝ่ายวิจัยเศรษฐกิจและความร่วมมือระดับภูมิภาค จาก ADB และมีนายปีเตอร์ มอร์แกน Senior Consulting Economist and Co-Chair of Research จาก ADBI ดำเนินการอภิปราย

12 ปี คาดใช้เงินลงทุน 1.5 ล้านล้านเหรียญ

เอเชียแปซิฟิกเป็นภูมิภาคที่มีความเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็วและค่อนข้างสูง ความต้องการโครงสร้างพื้นฐานจึงมีมาก โดยธนาคารเพื่อการพัฒนาเอเชียคาดการณ์ว่า ในอีก 12 ปีข้างหน้าจะต้องใช้เงินลงทุนในการก่อสร้าง 1.503 ล้านล้านดอลลาร์หรือราว 5.1% ของจีดีพี โดยส่วนใหญ่แล้วงบประมาณของภาครัฐมีจำกัด จึงจำเป็นที่ต้องพึ่งพาเงินจากภาคเอกชนส่วนหนึ่ง หรือบางครั้งต้องลงทุนในรูปแบบการร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน (Private Public Partnership: PPP) อย่างไรก็ตาม ยังมีแนวทางอื่นที่สามารถนำมาปรับใช้ได้

นายนาโอยูกิ โยชิโน่ ผู้อำนวยการ ADBI

นายโยชิโน่นำเสนอว่า เงินออมในประเทศของกลุ่มเอเชียแปซิฟิกเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง ไม่เฉพาะเงินออมในรูปเงินฝากธนาคารพาณิชย์เท่านั้น แต่รวมถึงเงินออมในแหล่งอื่น เช่น การทำประกันชีวิต กองทุนบำเหน็จบำนาญ หรือเงินส่งกลับคืนประเทศ (remittance) ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ ฟิลิปปินส์ที่เดิมเงินออมของประเทศอยู่ในระดับต่ำมาก แต่เมื่อมีแรงงานออกไปทำงานต่างประเทศมากขึ้นและส่งเงินกลับประเทศ ระดับเงินออมของฟิลิปปินส์ก็เพิ่มสูงขึ้น

“เงินออมของประเทศในเอเชียจึงมีความสำคัญต่อการเติบโตของเศรษฐกิจ และแม้เงินออมเพิ่มมากขึ้นแต่ก็ยังไม่เพียงพอที่จะสนับสนุนโครงสร้างพื้นฐาน จึงต้องดึงเงินทุนภาคเอกชนเข้ามามากขึ้น โดยคาดว่าเอเชียแปซิฟิกต้องการเงินลงทุนราว 1.5 ล้านล้านดอลลาร์ เพื่อลงทุนในการผลิตไฟฟ้า ขนส่ง สื่อสาร ระบบน้ำและสุขอนามัย”

อย่างไรก็ตามการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานมีความเสี่ยงมีหลายด้าน เช่น ความเสี่ยงจากการเมือง ที่อาจะระงับการก่อสร้างหรือการลงทุนได้ ความเสี่ยงจากการก่อสร้างที่อาจจะกินเวลานานกว่าสัญญา ความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อม ความเสี่ยงด้านรายได้ บางครั้งอาจจะตั้งราคาที่คิดกับผู้บริโภคต่ำกว่ามูลค่าลงทุนรวม โดยเฉพาะค่าน้ำค่าไฟ

“ดังนั้นจึงควรมีแนวทางการเพิ่มผลตอบแทนให้กับการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน มิฉะนั้นแล้วภาคเอกชนก็ไม่สนใจที่จะเข้ามาลงทุน”

นายโยชิโน่กล่าวว่า แนวทางหนึ่งที่จะทำได้คือ นำเงินภาษีที่เก็บได้จากผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่กระจายออกไปสู่ส่วนอื่นๆ (spillover effect) มาสนับสนุนมาเพิ่มผลตอบแทนให้กับการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน เพื่อที่จะดึงเงินออมจากแหล่งอื่น ทั้งภาคธุรกิจประกัน กองทุนบำเหน็จบำนาญ หรือนักลงทุนอื่น ให้เข้ามาลงทุนมากขึ้น

ธุรกิจประกันภัยกำลังเติบโตอย่างมากในหลายประเทศของเอเซียรวมทั้งไทย และมองหาแหล่งลงทุนอยู่ตลอดเวลาเพื่อทำผลตอบแทน โครงสร้างพื้นฐานจึงน่าจะเป็นแหล่งลงทุนใหม่ของธุรกิจประกัน และกองทุนบำเหน็จบำนาญที่ปกติมักลงทุนในพันธบัตร

ในเอเชียเงินลงทุนจากภาคเอกชนที่จะนำมาใช้ลงทุนโครงสร้างพื้นฐานมีหลายแหล่งด้วยกัน ประกอบด้วย

  • หนึ่ง สินเชื่อจากธนาคารพาณิชย์ แต่ส่วนใหญ่ธนาคารมักปล่อยกู้ระยะสั้น 1-5 ปี ขณะที่โครงสร้างพื้นฐานใช้เวลา 10 ปี หรือ 20-30 ปี และให้กู้ในโครงการที่ไม่มีความเสี่ยงหรือความเสี่ยงต่ำ
  • สอง เงินจากธุรกิจประกันภัยและเงินกองทุนบำเหน็จบำนาญ ซึ่งมักเน้นการลงทุนระยะยาว 20-30 ปี
  • สาม การออกหุ้นกู้เพื่อโครงสร้างพื้นฐาน โดยอ้างอิงจากกระแสรายได้ ซึ่งมีความไม่แน่นอน
  • สี่ ลงทุนด้วยการถือหุ้นในโครงสร้างพื้นฐานส่วนใหญ่เป็นการลงทุนในช่วงก่อสร้างและลงทุนเมื่อเริ่มก่อสร้างไประยะหนึ่งแล้วและยังไม่เสร็จหรือ greenfield

โดยทั่วไป การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานทำให้เกิดผลทางตรงและทางอ้อม หรือผลจากการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่กระจายออกไปสู่ส่วนอื่นๆ ซึ่งผลทางตรงคือ การใช้เงินภาครัฐในโครงสร้างพื้นฐานทำให้เศรษฐกิจขยายตัว มีรายได้จากโครงการที่ลงทุน ส่วนผลทางอ้อมคือ ดึงธุรกิจขนาดใหญ่ให้เข้ามาลงทุน ส่งเสริมการพัฒนาธุรกิจ SME รวมทั้งทำให้มีการจ้างงานมากขึ้น ที่สำคัญคือทำให้การจัดเก็บรายได้จากภาษีเพิ่มขึ้นด้วย ทั้งภาษีการขาย ภาษีเงินได้ ภาษีธุรกิจ

ในช่วงที่ผ่านมาภาษีที่เก็บได้จากผลทางอ้อมนี้นำส่งเข้ารัฐโดยตรง ไม่ได้กลับคืนไปยังนักลงทุนที่ลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน นักลงทุนมีรายได้จากการเก็บค่าบริการเท่านั้น อัตราผลตอบแทนของนักลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานจึงอยู่ในระดับต่ำ

นายโยชิโน่ยกตัวอย่างกรณีของญี่ปุ่นจากการประเมินผลส่วนเพิ่ม (increment) ของภาษีที่สูงขึ้นราว 39-43% หากกำหนดอัตราผลตอบแทน IRR อยู่ที่ 10% แล้วผลตอบแทนที่จะนักลงทุนจะได้อยู่ที่ 13.9-14.3% ขณะที่กรณีของฟิลิปปินส์จะสูงกว่านี้มาก โดยในช่วงก่อสร้างโครงการทางด่วนที่ Batangas City ภาษีเพิ่มขึ้นไม่มากนัก แต่หลังจากปีที่ 4 ภาษีเพิ่มขึ้นสูงมากเกือบ 2 เท่า และภาษีที่เพิ่มขึ้นส่งกลับไปที่รัฐบาลท้องถิ่น แต่จากการนำเสนอแนวคิดนี้ต่อรัฐบาลท้องถิ่นของฟิลิปปินส์กำลังพิจารณาที่นำเงินภาษีที่เก็บได้เพิ่มขึ้นจากผลทางอ้อมไปเพิ่มผลตอบแทนให้นักลงทุน เพื่อดึงนักลงทุนให้สนใจลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานมากขึ้น

“การนำภาษีที่เก็บได้จาก spillover effect มาเพิ่มผลตอบแทนให้กับการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน จะช่วยให้นักลงทุน ทั้งธุรกิจประกัน กองทุนบำเหน็จบำนาญ หรือธนาคาร มีความสนใจที่จะลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานมากขึ้น”

นายโยชิโน่ยังเสนออีกสองทางเลือกเพื่อการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน ซึ่งได้แก่

  • หนึ่ง การออกหุ้นกู้โครงสร้างพื้นฐาน โดยให้ ADB และรัฐบาลได้เข้าลงทุนสัดส่วนน้อย แต่สัดส่วนใหญ่ลงทุนโดยเอกชน เช่น ธุรกิจประกัน กองทุนบำเหน็จบำนาญ
  • สอง ออกหุ้นกู้พร้อมเข้าถือหุ้น เช่น อาจจะออกหุ้นกู้ดอกเบี้ยคงที่ ระดมเงินส่วนหนึ่ง ใช้เงินกู้ส่วนหนึ่ง และให้นักลงทุนเข้าถือหุ้นอีกส่วนหนึ่ง แต่รูปแบบนี้เหมาะกับโครงการที่มีความเสี่ยงสูงขึ้น

นายโยชิโน่กล่าวว่า นอกจากการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานจะทำให้รายได้ภาษีทางอ้อมเพิ่มขึ้นแล้ว ยังมีภาคเศรษฐกิจบริเวณใกล้เคียงมีการพัฒนาไปด้วย เช่น โครงการทางด่วนในฟิลิปปินส์มีผลให้ภาคเศรษฐกิจในพื้นที่บนเส้นทางด่วนขยายตัว โดยภาคเกษตรขยายตัว 12% ภาคบริการเติบโต 7% ภาคการผลิตเพิ่มขึ้น 5% นับว่าโครงการพื้นฐานจึงมีผลต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจของภูมิภาคเอเชียและเพิ่มรายได้ภาษี

โครงสร้างพื้นฐานยังมีผลให้ผู้ประกอบการรายย่อยเกิดขึ้นด้วย เช่น ในกัมพูชา การก่อสร้างถนนทำให้ชาวบ้านริเริ่มทำร้านค้าหรือธุรกิจขนาดเล็ก โดยใช้เงินทุนจากการร่วมกันให้กู้ของชุมชน หรือในญี่ปุ่น ที่คันไซ ในชุมชนบนเส้นทางรถไฟ

นอกจากนี้ การนำรายได้ภาษีทางอ้อมจากโครงสร้างพื้นฐานมาเพิ่มผลตอบแทนให้กับรัฐวิสาหกิจที่ก่อสร้างหรือลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานนั้น ยังจูงใจให้เพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารโครงการได้อีกด้วย ไม่ว่าจะเป็นรถไฟ รถใต้ดิน

Green Bond เพื่อโครงการพื้นฐานที่ยั่งยืน

นายคริสโตเฟอร์ คามินเกอร์ กล่าวว่า การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานมีมูลค่าราว 1.7 ล้านล้านดอลลาร์ต่อปี แหล่งเงินทุนหนึ่งที่จะนำมาใช้ได้คือ การออก green bond ซึ่งยังเป็นการส่งเสริมการพัฒนาที่ยั่งยืนด้วย

นายคริสโตเฟอร์ คามินเกอร์ Head of Research, Climate & Sustainable Finance, and Senior Advisor ฝ่ายธุรกิจขนาดใหญ่และสถาบันการเงิน จากธนาคารสแกนดิเนวิสกา เอนสกิลดา

green bond เป็นเครื่องมือที่เพิ่งพัฒนามาได้ไม่นานนัก โดยธนาคารพัฒนาแนวคิดนี้ร่วมกับธนาคารโลกในช่วงปี 2007-2008 หรือราว 10 ปีก่อน เพื่อตอบสนองต่อความต้องการของนักลงทุนที่เห็นโอกาสจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศหรือ climate change และ ธนาคารเป็นผู้นำร่องในตลาด green bond

ด้วยการเข้าไปเป็นนักลงทุนสถาบันรายแรกของยุโรปใน green bond ที่ออกเป็นครั้งแรกโดยธนาคารโลก และในปี 2017 ธนาคารได้ออก green bond ครั้งแรกมูลค่า 500 ล้านยูโร

ในช่วง 3 ปีที่ผ่านมาตลาด green bond เติบโตอย่างมาก โดยในปี 2017 มีการออก green bond รวมมูลค่ามากกว่า 172 พันล้านดอลลาร์ เกินกว่าที่คาด และปัจจุบันธนาคารเป็นผู้เล่นรายใหญ่อันดับสามในตลาดที่ให้บริการคำแนะการออก green bond

แม้ปีนี้การเติบโตของ green bond จะไม่สูงมากแต่ยอดคงค้างของการออก green bond ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมามีจำนวนมากกว่า 475 พันล้านดอลลาร์ ในยุโรปฝรั่งเศสเป็นผู้ออก green bond รายใหญ่มียอดคงค้างราว 9.7 พันล้านยูโร

นอกจากนี้ ผู้ออกพันธบัตรมีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว จากเดิมที่มีองค์กรระหว่างประเทศ หรือธนาคารระหว่างประเทศ ที่ออกมาเป็นองค์กรธุรกิจ สถาบันการเงิน รวมทั้ง green bond เองก็กลายเป็นสินทรัพย์เพื่อการลงทุนที่ได้รับความนิยมมากขึ้น และปัจจุบันผู้ที่ออก green bond ก็มีทุกประเภท รวมไปถึงหน่วยงานภาครัฐ

การออก green bond มีแนวปฏิบัติที่ชัดเจน เช่น ความหมายของโครงการสีเขียว เกณฑ์โครงการสีเขียว รวมทั้งมีกฎเกณฑ์การกำกับดูแล แม้มีคำอธิบายเกี่ยวกับ green bond ไว้หลายข้อ แต่สิ่งที่น่าสนใจเดี่ยวกับ green bond คือ เชื่อมโยงการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่รักษาสิ่งแวดล้อมกับเงินทุนจำนวนมหาศาล

ความแตกต่างของ green bond กับหุ้นกู้ทั่วไป อยู่ตรงที่เงินที่ระดมได้จากการขาย green bond จะนำไปลงทุนในโครงการที่เกี่ยวข้องกับสิ่งแวดล้อมเท่านั้น

“ธนาคารได้มีโอกาสเรียนรู้จากการเป็นที่ปรึกษาในการออก green bond ทุกครั้ง ทั้งการกำหนดรูปแบบ กระบวนการออก รู้ถึงความต้องการของนักลงทุน และสำหรับนักลงทุนที่สนใจใน green bond เพราะเป็นโอกาสที่จะลงทุนในโครงการที่มีอัตราผลตอบแทนซึ่งได้มีการปรับความเสี่ยงแล้ว นอกจากนี้ ยังได้มีส่วนในการช่วยออก sustainable bond ซึ่งมีหลักการเดียวกัน อัตราผลตอบแทนซึ่งได้มีการปรับความเสี่ยงแล้ว และมีความโปร่งใส”

สำหรับผู้ออกแล้ว green bond เป็นตัวที่ช่วยกลยุทธ์นั้นด้านความยั่งยืนมีความชัดเจน เพราะการวางกลยุทธ์ด้านความยั่งยืนเป็นเรื่องง่าย แต่ green bond จะแสดงให้เห็นว่ามีการดำเนินงานด้านความยั่งยืน

ประโยชน์จากการออก green bond อีกข้อหนึ่งคือ เป็นการบริหารทรัพยากรบุคคลที่มีประสิทธิภาพ เนื่องจากเป็นการทำงานร่วมของทุกหน่วยงานทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องในองค์กร ทั้งทีมงานด้านระดมทุน ทีมงานด้านความยั่งยืน รวมไปถึงผู้บริหารระดับสูง ซีอีโอ ซีไอโอ ที่จะได้ร่วมกันผลักดันกลยุทธ์ด้านความยั่งยืนอย่างจริงจัง ซึ่งก็จะช่วยขยายผลออกไปถึงกลุ่มนักลงทุน จากการที่ได้มีโอกาสซักถามกับผู้ออกโดยตรง จะได้มีความเข้าใจที่ถูกต้องและสร้างการรับรู้ใน green bond มากขึ้น

นายคามินเกอร์เล่าว่า ได้มีโอกาสเข้าร่วมประชุมประจำปีผู้ถือ green bond ขององค์กรแห่งหนึ่งในฮ่องกง ซึ่งมีผู้ถือ green bond เข้าประชุมมากถึงกว่าพันคน ซึ่งแสดงว่านักลงทุนมีความสนใจใน green bond มากขึ้น

เครื่องมือแก้ปัญหาขาดเงินลงทุน

นายซอก ฮยอน เริ่มด้วยการอ้างถึงข้อมูลของ ADB ที่ว่า ในช่วงปี 2016-2030 เอเชียยังต้องลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานราว 22.6 ล้านล้านดอลลาร์หรือ 1.5 ล้านล้านดอลลาร์ต่อปี ขณะเดียวกัน climate change ทำให้ต้องลงทุนเพิ่มเป็น 26 ล้านล้านดอลลาร์

นาย ซอก ฮยอน อาจารย์แลกเปลี่ยน คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเซาเทิร์นแคลิฟอร์เนีย (นักวิจัย สถาบันตลาดทุนเกาหลี)

ปัจจุบันภาครัฐในเอเชียรับภาระถึง 92% ของการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน ดังนั้น การที่จะลงทุนเพิ่มของภาครัฐจึงมีข้อจำกัด ส่วนการให้กู้เพื่อลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานของธนาคารพาณิชย์ช่วงปี 1999-2009 มีสัดส่วนถึง 90% ของเงินให้กู้ยืมแก่ภาคเอกชน และเงินให้สินเชื่อของธนาคารลดลง เนื่องจากต้องปฏิบัติหบักเกณฑ์การดำรงเงินกองทุนตามมาตรฐาน Basel III

การขาดเหลือของเงินลงทุน (financing gap)ที่จะใช้เพื่อการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานนั้น ส่งผลต่อการเติบโตอย่างยั่งยืนของเศรษฐกิจ ดังนั้นการลงทุนจากภาคเอกชนจะช่วยอุดช่องโหว่ตรงนี้

“การคิดหรือพัฒนานวัตกรรม กลไกใหม่ๆ เพื่อแก้ไขปัญหาการขาดเงินทุน เป็นเรื่องที่มีความสำคัญมากขึ้นและเพื่อดึงให้ภาคเอกชนมีบทบาทมากขึ้นในการลงทุนพัฒนาโครงการ”

โดยที่การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานมีความเสี่ยง เพราะต้องใช้เงินลงทุนจำนวนมหาศาลและใช้เวลาพัฒนานาน จึงมีความจำเป็นจะต้องมีแนวทางจำกัดความเสี่ยงรวมทั้งให้ผลตอบแทนแก่นักลงทุนเอกชน อย่างไรก็ตาม หากใช้วิธีการที่ให้รัฐบาลสนับสนุนชัดเจนและการค้ำประกันรายได้ขั้นต่ำอาจจะก่อให้เกิดปัญหาด้านจริยธรรมและประสิทธิภาพต่ำ ดังนั้น กลไกการจำกัดความเสี่ยงและการแบ่งรายได้ที่เหมาะสมจะเอื้อต่อการลงทุนเอกชนให้บรรลุเป้าหมายการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและการพัฒนาเศรษฐกิจ

ฉะนั้นจึงคาดว่า แนวคิดของนายโยชิโน เรื่องภาษีจาก spillover effect และกลไกการสนับสนุนการเงินในตัวเองซึ่งทำให้เกิดภาษีส่วนเพิ่มนั้นจะช่วยในการแก้ไขการขาดเงินลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานและไม่สร้างภาระทางการคลังเพิ่มขึ้น

  • TIF ระดมทุนจากส่วนเพิ่มภาษี
  • นายซอก ฮยอน นำเสนอ 3 เครื่องมือทางการเงินที่สามารถนำมาประยุกต์ใช้ได้ในการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน ประกอบด้วย หนึ่ง tax increment financing (TIF) การระดมทุนจากส่วนเพิ่มภาษี สอง GDP-linked bond พันธบัตรรัฐบาลที่จ่ายอัตราดอกเบี้ยอ้างอิงกับอัตราการเติบโตของเศรษฐกิจและสาม stapled securities ตราสารกึ่งหนี้กึ่งทุน

    TIF เป็นเครื่องมือทางการเงินที่ใช้รายได้ส่วนเพิ่มจากภาษีในอนาคตที่เกิดจากการลงทุนเพื่อสร้างโครงสร้างพื้นฐาน โดยเฉพาะพื้นที่ที่มีการพัฒนาล่าช้า โดยรายได้ทางภาษีที่เพิ่มขึ้นจะถูกนำไปใช้ในการจ่ายคืนเงินกู้และดอกเบี้ยที่เกิดขึ้นจากการพัฒนาโครงการโครงสร้างพื้นฐานในพื้นที่นั้นๆ

    TIF ยังมีส่วนช่วยให้มูลค่าของอสังหาริมทรัพย์ในพื้นที่ที่มีการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานหรือการบริการสาธารณะเพิ่มขึ้นด้วย ซึ่งจะมีส่วนให้การเก็บภาษีอสังหาริมทรัพย์เพิ่มขึ้นได้อีกด้วย

    แนวคิดหลัก TIF คือ การใช้ส่วนเพิ่มภาษีที่เกิดขึ้นในอนาคตจากการพัฒนาโครงการ เป็นกลไกนอกงบดุลที่มีความยืดหยุ่นและช่วยในการตัดสินใจให้หน่วยงานท้องถิ่น TIF นิยมใช้ในประเทศสหรัฐอเมริกา หลังจากที่เริ่มนำมาใช้ที่แคลิฟอร์เนียปี 1952 และในปี 2017 ใช้กันมากถึง 49 รัฐ

    อย่างไรก็ตามต้นทุนการพัฒนาโครงการอาจจะมากกว่าภาษีส่วนเพิ่ม ดังนั้นรัฐบาลอาจจะใช้ทั้งการออกพันธบัตร TIF หรือออกพันธบัตรอื่นร่วมกันได้ ซึ่งพันธบัตร TIF นั้นอ้างอิงจากส่วนเพิ่มภาษีในอนาคต ดังนั้นจะลดค่าใช้จ่ายในช่วงเริ่มต้นโครงการ ที่เป็นอุปสรรคในการดำเนินโครงการ

    พันธบัตร TIF จะจูงใจให้เอกชนเข้ามาพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานหรือบริการสาธารณะ เพราะหากไม่จูงใจก็จะไม่มีการพัฒนาโครงการ ขณะเดียวกันก็จูงใจให้นักลงทุนติดตามการพัฒนาโครงการอย่างใกล้ชิด เพราะเป็นตัวชี้วัดผลตอบแทนจากการลงทุน

  • GDP-Linked Bondลดภาระหนี้รัฐ
  • GDP-linked bond คือ พันธบัตรรัฐบาลที่จ่ายอัตราดอกเบี้ยอ้างอิงกับอัตราการเติบโตของเศรษฐกิจแต่ละปี ต่างจากการออกพันธบัตรทั่วไปของรัฐบาลที่มักกำหนดอัตราดอกเบี้ยแบบตายตัว ทำให้มีภาระการเงินค่อนข้างสูงต่อเนื่อง

    รูปแบบการจ่ายดอกเบี้ยของ GDP-linked ช่วยลดภาระหนี้ลดได้ในช่วงที่เศรษฐกิจชะลอตัว และช่วยให้สามารถจ่ายดอกเบี้ยสูงขึ้นได้ในช่วงที่เศรษฐกิจขยายตัว และการที่ความสามารถในการชำระหนี้กับการจ่ายดอกเบี้ยสอดคล้องกันทำให้ลดความเสี่ยงที่จะไม่ชำระหนี้ได้ (default) รวมทั้งช่วยให้ประเทศไม่ต้องใช้นโยบายการคลังแบบผ่อนคลายอย่างมากเมื่อเศรษฐกิจเริ่มร้อนแรงขณะเดียวกันลดความเสี่ยงอัตราเงินเฟ้อให้กับนักลงทุน และเมื่อเศรษฐกิจชะลอตัวภาระหนี้ของรัฐบาลก็จะน้อยลง ความเสี่ยงที่จะไม่สามารถชำระหนี้ได้ก็ลดลง

  • ตราสารกึ่งหนี้กึ่งทุนลดภาษี
  • ตราสารกึ่งหนี้กึ่งทุนที่มีลักษณะของหุ้นที่เป็นตราสารประเภททุน และหุ้นกู้ซึ่งเป็นตราสารหนี้ นักลงทุนจะได้รับทั้งดอกเบี้ยจากส่วนที่เป็นหุ้นกู้และรับเงินปันผลจากส่วนของหุ้น ซึ่งทั้งดอกเบี้ยและเงินปันผลมีภาษีที่ต่างกันแต่เมื่อนำมารวมกันก็จะช่วยลดภาษีเงินได้ลง

    วิธีนี้นิยมมากในออสเตรเลีย ผู้ออกส่วนใหญ่เป็น real estate investment trust หรือ ทรัสต์เพื่อการลงทุนในอสังหาริมทรัพย์ กองทุนโครงสร้างพื้นฐาน และธนาคาร

    ตราสารกึ่งหนี้กึ่งทุนช่วยแก้ปัญหาระยะเวลาการชำระคืนเงินของโครงสร้างพื้นฐาน ที่ต้องใช้เงินจำนวนมากในช่วงแรกของการก่อสร้างกับระยะเวลาการชำระคืนที่นานที่ขึ้นอยู่กับการก่อสร้างว่าจะเสร็จเมื่อไร เพราะมีการจ่ายปันผล จ่ายดอกเบี้ยเป็นผลตอบแทนเงินลงทุน

    อย่างไรก็ตามการนำเครื่องมือทั้งสามไปใช้ต้องขึ้นอยู่กับการกำหนดพื้นที่ให้ชัดเจนว่า พื้นที่ใดที่จัดว่าได้รับผลกระทบ (affected area) พื้นที่ใดไม่ได้รับผลกระทบ (non-affected area) จากโครงการ รวมทั้งอาจจะมีการมองข้ามบางปัจจัยที่อาจจะมีผลให้พื้นที่จัดเป็น TIF พัฒนาเร็วหรือช้ากว่าพื้นที่ที่ไม่ได้รับผลกระทบ ตลอดจนกำหนดตัวแปรต่างๆให้ชัดเจนในการวัด spillover effects

    ค้ำประกันสินเชื่อ Project Company

    นายโนริตากะ อะกามัตสึ ยกผลการศึกษาของ ADB ที่จัดทำในปีก่อนขึ้นมาแสดงให้เห็นถึงการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานทั้งจากภาครัฐและเอกชนในบางประเทศช่วงปี 2010-2014 ซึ่งส่วนใหญ่แล้วเป็นการลงทุนจากภาครัฐ ไม่ว่าจะเป็นประเทศกำลังพัฒนาที่เป็นสมาชิก ADB ทั้ง 25 ประเทศ เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ เอเชียกลาง ภาคพื้นแปซิฟิก เอเชียตะวันออก ยกเว้นเอเชียใต้ เป็นภูมิภาคที่สัดส่วนการลงทุนจากรัฐและเอกชนใกล้เคียงกัน และเมื่อแยกเป็นรายประเทศแล้ว อินเดียเป็นประเทศเดียวที่การลงทุนจากรัฐสูงกว่าเอกชนเล็กน้อย ขณะที่จีนเป็นการลงทุนจากรัฐเกือบทั้งหมด

    นายโนริตากะ อะกามัตสึ ที่ปรึกษาอาวุโส (Financial Cooperation and Integration) ฝ่ายวิจัยเศรษฐกิจและความร่วมมือระดับภูมิภาค จาก ADB

    ในปี 2015 ประเทศกำลังพัฒนาที่เป็นสมาชิก ADB ทั้ง 25 ประเทศ (ADB DMCs) ซึ่งคิดเป็น 96% ของ ADB DMCs ลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน 881 พันล้านดอลลาร์หรือ 5.5% ของจีดีพี หรือราว 90% ของโครงสร้างพื้นฐานทั้งหมด และคาดว่าช่วง 2016-2020 จะต้องใช้เงินลงทุนอีก 1.34 ล้านล้านดอลลาร์หรือ 7% ของจีดีพี

    เงินลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานปัจจุบันมาจากรัฐ 133 พันล้านดอลลาร์ มาจากเอกชน 63 พันล้านดอลลาร์และอนาคตคาดว่ารัฐจะต้องใช้เงิน 121 พันล้านดอลลาร์ และเอกชนจะใส่เงิน 187

    การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานมาจากการระดมเงินทางอ้อม คือ การออกพันธบัตรของรัฐบาล การออกหุ้นกู้ของรัฐวิสาหกิจ การออกหุ้นกู้ของธนาคารรัฐ รวมทั้งเงินภาษี และรายได้อื่น

    เงินลงทุนโดยตรงในโครงสร้างพื้นฐานได้แก่ สินเชื่อธุรกิจจากธนาคารพาณิชย์ในโครงสร้างพื้นฐานที่ยังไม่แล้วเสร็จ (greenfield project) ขณะที่เงินลงทุนในโครงการที่สร้างเสร็จและมีรายได้แล้ว (brownfield project) มาจากสินเชื่อธุรกิจของธนาคารพาณิชย์และการออกพันธบัตรของโครงการ แต่การลงทุนใน greenfield project ด้วยการออกพันธบัตรทำได้ค่อนข้างยาก

    นายอะกามัตสึกล่าวถึง project finance หรือสินเชื่อโครงการซึ่งเป็นรูปแบบหนึ่งของการระดมทุนเพื่อลงทุนในโครงการ โดยพื้นฐานแล้ว project finance มีสององค์ประกอบ คือ บริษัทที่จะเข้าไปลงทุน และผู้สนับสนุนทางการเงิน หรือผู้ถือหุ้น

    หลักการของ project finance คือ การตั้งบริษัทขึ้นมาหนึ่งบริษัทเพื่อลงทุนในโครงการใดโครงการหนึ่ง โดยผู้ลงทุนหรือ sponsor กลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง และมีรัฐบาลเป็นผู้ค้ำประกัน นอกจากนี้การมีรัฐบาลเป็นผู้สนับสนุนทางการเงินจะช่วยให้ภาระหนี้โครงการอยู่นอกงบดุลและมีพื้นที่ทางการคลัง

    นอกจากนี้ การค้ำประกันสินเชื่อให้กับโครงการจะช่วยให้โครงการมีความเป็นไปได้มากขึ้น โดยการค้ำประกันสินเชื่อนั้นไม่ว่าจะค้ำส่วนหนึ่งหรือทั้งจำนวน จะจูงใจธนาคารเอกชนให้การสนับสนุนทางการเงินมากขึ้น รวมทั้งลดภาระหนี้ทางการเงินและเพิ่มผลตอบแทนการลงทุน ซึ่งจะดึงให้มีการลงทุนด้วยการถือหุ้นอีกด้วย ตลอดจนขยายฐานนักลงทุนหากมีการจัดอันดับความน่าเชื่อถือ (credit rating)ให้ตราสารหนี้ที่จะออก

    อย่างไรก็ตาม ไม่ใช่เรื่องง่ายที่ project company จะออกหุ้นกู้ระดมทุนและได้รับอันดับเครดิตในระดับลงทุน (investment grade) ดังนั้น ผู้ค้ำประกันจึงมีบทบาทอย่างมากในเรื่องนี้ ปัจจุบันมีผู้ให้บริการคำประกันทั้งในระดับประเทศ เช่น ในอินโดนีเซีย มีรัฐบาลค้ำประกันผ่าน Indonesia Infrastructure Guarantee Facility (IIGF) ส่วนเกาหลีมี Korea Infrastructure Credit Guarantee Fund (KICGF) มาเลเซียมี Danajamin หรือ Export credit agencies / Export-import banks ส่วนระดับภูมิภาคได้แก่ Credit Guarantee & Investment Facility (CGIF) รวมไปถึงระดับสากลเช่น ADB, IFC

    แต่สิ่งที่ท้าทายคือ คุณสมบัติของผู้ค้ำประกันที่จะต้องมีฐานะการเงินที่มั่นคง ภาระหนี้ต่ำ รวมทั้งการค้ำประกันนั้นต้องไม่กระจุกตัว และไม่ควรมีภาระค้ำประกันที่มากเกินไป การเพิ่มการค้ำประกันควรเพิ่มทีละน้อย

    ผู้ค้ำประกันควรเรียกเก็บค่าธรรมเนียมในอัตราที่เหมาะสมเพียงพอเพื่อให้โครงการเดินหน้าได้และไม่เป็นภาระแก่ผู้กู้มากและสามารถลดต้นทุนการเงินได้ และผู้ค้ำประกันควรพัฒนาทักษะในการประเมินและกำหนดค่าความเสี่ยงของผู้กู้ หรือผู้ออกตราสาร

    นอกจากนี้ ควรมีมาตรการการคลังเพื่ออุดหนุนโครงการที่มีคุณสมบัติเหมาะสม หรืออาจมีการให้เงินกู้แบบมีเงื่อนไขผ่อนปรน แต่ต้องดำเนินการบน 5 หลักการคือ หนึ่ง ความเหมาะสม สองควรมีผลดึงภาคเอกชนให้หันมาลงทุนตาม (crowding-in) และเงินเงินกู้แบบมีเงื่อนไขผ่อนปรนขั้นต่ำ สาม ความยั่งยืนในเชิงพาณิชย์ สี่การเสริมสร้างตลาด และห้ายกระดับมาตรฐานให้ดีขึ้น

    ส่วนรูปแบบอื่นได้ การใช้นโยบายเข้ามาเพิ่มผลตอบแทนให้นักลงทุนโดยตรง ตัวอย่างเช่น การยกเว้นภาษีเงินได้ให้กับกองทุนรวมโครงสร้างพื้นฐาน 10 ปี รวมทั้งยกเว้นภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีธุรกิจเฉพาะ ส่วนในสิงคโปร์ รัฐบาลค้ำประกันหนี้ให้กับ Clifford Capital ที่ถือหุ้น 40% โดย Temasek