องค์กรอิสระ นับเป็นอีกกลไกสำคัญสำหรับการตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจฝ่ายบริหาร และ ฝ่ายนิติบัญญัติ ที่ถูกออกแบบมาให้สอดรับกับเนื้อหาในร่างรัฐธรรมนูญ 2560 ซึ่งจะมีความเข้มข้นมากขึ้นทั้งเรื่องบทบาทหน้าที่ ไปจนถึงขอบเขตการใช้อำนาจ รวมทั้งคุณสมบัติผู้ดำรงตำแหน่ง
แนวคิดเรื่อง “เซตซีโร่” องค์กรอิสระเพื่อเปิดทางให้บุคลากรที่มีความรู้ความสามารถตรงตามคุณสมบัติที่กำหนดไว้ จึงเป็นหนึ่งในทางเลือก ท่ามกลางความเห็นแย้งว่าว่าผู้ที่ดำรงตำแหน่งในปัจจุบันซึ่งได้รับการสรรหามาตามกระบวนการถูกต้องไม่ควรจะต้องพ้นจากตำแหน่งเพราะกฎกติกาที่ออกมาภายหลัง
ทางออกในเรื่องนี้จึงไม่ง่ายนัก และยังมีความเห็นแตกต่างกันแม้แต่ในแม่น้ำทั้ง 5 สาย ด้วยกันเอง
ปัญหาส่อเค้าบานปลายเมื่อเกิดความ “ลักลั่น” ในการบังคับให้กรรมการองค์กรอิสระแต่ละแห่งอยู่ในตำแหน่งต่อไปหรือไม่นั้นมีความแตกต่างกันออกไป ด้วย “เหตุผล” ที่ผู้เกี่ยวข้องหยิบยกมาสนับสนุนทางเดินของตัวเอง
หากย้อนดูที่มาในรัฐธรรมนูญ มาตรา 273 ระบุว่า “ให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ และผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ยังคงอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไป และเมื่อพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้องที่จัดทำขึ้นตามมาตรา 267 ใช้บังคับแล้ว การดำรงตำแหน่งต่อไปเพียงใดให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าว”
ดังนั้น การชี้ขาดว่าองค์กรอิสระไหนจะอยู่หรือจะไปจึงอยู่ที่การจัดทำ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ซึ่งเริ่มต้นจาก กรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) และ ไปจบที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ซึ่งจะเห็นว่าองค์กรอิสระแต่ละแห่งนั้นมีเส้นทางเดินทางที่แตกต่างกันออกไป
เซ็ตซีโร่ กกต.แก้ปัญหาปลาสองน้ำ
คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ตามรัฐธรรมนูญใหม่ ถูกออกแบบให้เพิ่มจำนวนเป็น 7 คน วาระการดำรงตำแหน่ง 7 ปี จากเดิมที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ที่มี 5 คน วาระการทำงาน 6 ปี โดยครั้งนี้แบ่งโครงสร้างของ กกต.ให้มีความชัดเจนกว่าที่ผ่านมาโดย กำหนดให้ กกต. 5 คน มาจากผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายที่คณะกรรมการสรรหาเลือกเข้ามา และอีก 2 คน ให้เป็นบุคคลที่เคยเป็นผู้พิพากษาหัวหน้าคณะในศาลอุทธรณ์ หรือตำแหน่งไม่ต่ำกว่าอธิบดีอัยการ ซึ่งได้รับการคัดเลือกจากที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา
แรกเริ่มเดิมที กรธ. ประกาศชัดว่าไม่มีแนวคิด “เซ็ตซีโร่” กกต. ทั้ง 5 คน แต่ให้ทุกอย่างเป็นไปตามคุณสมบัติใหม่ที่ถูกกำหนดขึ้นมา หาก กกต.คนใดผ่านเกณฑ์คุณสมบัติก็สามารถดำรงตำแหน่งต่อไปหากคนไหนไม่ผ่านก็ให้พ้นตำแหน่งและดำเนินการสรรหาใหม่ให้ครบ 7 คน เพื่อมาทำหน้าที่ต่อไป
โดยรัฐธรรมนูญมาตรา 222 กำหนดให้ทั้ง 7 คนมีที่มา จากสองส่วนคือ 1.ผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญในสาขาวิชาการต่างๆ ที่จะยังประโยชน์แก่การบริหาร และจัดการการเลือกตั้งให้เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม และมีความซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์ ซึ่งได้รับการสรรหาจากคณะกรรมการสรรหา จำนวน 5 คน และ 2.ผู้มีความรู้ ความเชี่ยวชาญ และประสบการณ์ด้านกฎหมาย มีความซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์ และเคยดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าอธิบดี ผู้พิพากษา หรือตำแหน่งไม่ต่ำกว่าอธิบดีอัยการมาแล้วเป็นเวลาไม่น้อยกว่า 5 ปี ซึ่งได้รับการคัดเลือกจากที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาจำนวน 2 คน
ครั้งนั้น มีชัย ฤชุพันธุ์ ประธาน กรธ. กล่าวยืนยันจะไม่เซตซีโร่พรรคการเมือง หรือ กกต.ตามที่โพลของสำนักงานสภาพัฒนาการเมือง (สพม.) ระบุ เว้นแต่บางพรรคการเมืองที่อยู่ในกระบวนการที่อาจจะถูกยุบ
“เราต้องพิจารณาและนึกถึงหัวอกของทุกคน ไม่ว่าจะเป็นพรรคการเมือง หรือ กกต. หากเราไปทำอะไรที่เกิน กว่าเหตุก็วุ่นวาย ตอนนี้เพียงแก้ให้มันถูกต้องตามรัฐธรรมนูญใหม่ก็แย่แล้ว” นายมีชัย กล่าว
ทว่า หลังจากสนช.มีมติรับหลักการวาระแรก ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย (กกต.) และตั้ง คณะกรรมาธิการ(กมธ.)วิสามัญขึ้นมาพิจารณาในรายละเอียด กมธ. เสียงส่วนใหญ่มีมติเซ็ตซีโร่ กกต. โดยแก้ไขบทเฉพาะกาล กำหนดให้ กกต.ชุดปัจจุบันพ้นวาระเมื่อร่าง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าวประกาศใช้ แต่ยังให้ปฏิบัติหน้าที่จนกว่าจะได้ กกต.ชุดใหม่แทน คาดว่าจะมี กกต.ชุดใหม่ภายใน 60 วัน หลังกฎหมายบังคับใช้
พล.ท.พิศณุ พุทธวงศ์ โฆษก กมธ. ยืนยัน มติของ กมธ.ครั้งนี้ ยืนยันว่าไม่มีการรับงานหรือรับใบสั่งมาจากบุคคลใด เหตุผลที่เปลี่ยนเพราะ รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้เพิ่มอำนาจหน้าที่ กกต.มากขึ้น คุณสมบัติจึงเข้มข้นตามมาด้วย และควรเริ่มดำเนินการเลยเพื่อให้ได้ กกต.ชุดใหม่มาปฏิบัติหน้าที่
สุดท้าย ที่ประชุม สนช. เห็นชอบตามที่ กมธ.แก้ไขให้เซ็ตซีโร่ กกต. และ มีมติ 177 ต่อ 1 เสียง เห็นชอบในวาระ ที่ 3 ให้ดำเนินการประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป
นายวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี อธิบายว่า เหตุผลแท้จริงของ กมธ.ที่ต้องการให้เซ็ตซีโร่ กกต. เพราะไม่อยากให้เกิดปัญหาทำงานแบบปลาสองน้ำคือเหตุผลที่แท้จริง รวมทั้งการเพิ่มจำนวน กกต.จาก 5 มาเป็น 7 คน ทำให้โครงสร้าง กกต.เปลี่ยนไป แต่องค์กรอิสระอื่นอาทิ สำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน ไม่มีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้าง
เซ็ตซีโร่ กสม.เปิดทางสรรหาตามกติกาปารีส
คณะกรรมการสิทธิมนุษยชน (กสม.) เป็นหนึ่งในองค์กรอิสระที่รัฐธรรมนูญ กำหนดหน้าที่ไว้หลายประการอาทิตรวจสอบและรายงานข้อเท็จจริงที่ถูกต้องเกี่ยวกับการละเมิดสิทธิมนุษยชนทุกกรณีโดยไม่ล่าช้า และเสนอแนะมาตรการหรือแนวทางที่เหมาะสมในการป้องกันหรือแก้ไขการละเมิดสิทธิมนุษยชน จัดทำรายงานผลการประเมินสถานการณ์ด้านสิทธิมนุษยชนของประเทศเสนอต่อรัฐสภาและคณะรัฐมนตรี และเผยแพร่ต่อประชาชน
ในส่วนของการดำรงตำแหน่งของกรรมการสิทธิมนุษยชน ทาง กรธ. ได้ปรับลดจำนวนลงจาก 11 คนเหลือ 7 คน พร้อมกับกำหนดให้ “เซตซีโร่” กรรมการชุดเดิม คือให้ กสม.พ้นจากตำแหน่งทันทีที่พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ประกาศใช้ โดยให้ทำหน้าที่ไปก่อนจนกว่าจะมี กสม.ชุดใหม่เข้ามารับหน้าที่
ทางประธานกรธ. ชี้แจงว่า กสม.ไทยในสายตานานาชาติ ถูกลดเกรดลงตั้งแต่ปี 2558 จนถึงปัจจุบัน เนื่องจากกระบวนการสรรหาไม่เปิดกว้าง ไม่มีกฎเกณฑ์ชัดเจน หรือเปิดให้ทุกภาคส่วนเข้ามามีส่วนร่วมตามกติกาปารีส แม้ชุดปัจจุบันจะมีคุณสมบัติดีอย่างไร ก็ไม่มีวันพิจารณาเปลี่ยนไป เพราะมาจากกฎหมายเดิม ทางเดียวทำได้ คือ สรรหาใหม่ให้ถูกต้องตามกระบวนการ
แต่ในชั้นการพิจารณาของ กรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างกฎหมายดังกล่าว ซึ่งมี พล.ร.อ.วัลลภ เกิดผล เป็นประธาน ได้ปรับแก้เนื้อหาให้ กสม.ที่ดำรงตำแหน่งอยู่ก่อนที่จะมีร่าง กฎหมายนี้ดำรงตำแหน่งต่อไปจนครบเวลา 3 ปี และไม่ให้นำการพ้นจากตำแหน่งเพราะขาดคุณสมบัติ อาทิ อายุเกิน 70 ปี หรือเคยเป็นข้าราชการการเมืองไม่พ้นระยะ 10 ปี ก่อนเข้ารับการสรรหามาบังคับใช้
แต่สุดท้ายในขั้นตอนการพิจารณาของ สนช. วาระ 2 และ 3 ทาง กรธ. ยังยืนยันในหลักการเรื่องกติกาปารีสที่จำเป็นต้องเซ็ตซีโร่ กสม. ทำให้ กมธ.ได้ตัดสินใจปรับแก้เนื้อหากลับไปเป็นเซ็ตซีโร่ กสม. และที่ประชุม สนช. มีมติเห็นชอบตามที่กมธ.ปรับแก้ ด้วยคะแนน 117 ต่อ 20 งดออกเสียง 8 เสียง และได้มีการปรับแก้ไขระยะเวลาการสรรหา กสม.ชุดใหม่ให้เสร็จภายใน 320 วัน
ผู้ตรวจการแผ่นดินดำรงตำแหน่งต่อไป
รัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดให้ ผู้ตรวจการแผ่นดิน มี 3 คน วาระ 6 ปี เหมือนกับรัฐธรรมนูญ 2550 แต่มีหน้าที่เพิ่ม คือเสนอให้ ครม.ทราบถึงการที่หน่วยงานของรัฐไม่ปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญในหมวดหน้าที่ของรัฐ และถ้าพบว่าหน่วยงานของรัฐดำเนินการล่าช้าโดยไม่มีเหตุอันสมควร ผู้ตรวจการแผ่นดินสามารถเสนอให้ ครม.ดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ได้ทันที
ประเด็นการดำรงตำแหน่งของผู้ตรวจการแผ่นดินที่ปฏิบัติหน้าที่อยู่เดิมก่อนมีพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดินนั้น ทาง กรธ.ได้พิจารณาการคงอยู่ในตำแหน่งของกรรมการองค์กรอิสระไว้ 3แนวทาง คือ 1.ตั้งใหม่ทั้งหมด 2.ให้คงไว้เฉพาะคนที่มีคุณสมบัติ และ3.ให้อยู่ไปเลย ซึ่งคิดว่าสองทางเรื่องแรกจะไม่ขัดรัฐธรรมนูญ ส่วนทางเลือกที่3 หมิ่นเหม่ต่อการขัดรัฐธรรมนูญ แต่ได้สรุปให้ใช้ทางเลือกที่สอง
ในชั้น กมธ.วิสามัญพิจารณากฎหมายฉบับ ได้ยืนตามร่าง กรธ. ให้รีเซ็ต ผู้ที่มีคุณสมบัติขัดรัฐธรรมนูญให้พ้นจากตำแหน่ง แต่ในที่ประชุมสนช. มีความเห็นต่าง สุดท้าย กมธ.ชี้แจงต่อที่ประชุมว่า กมธ.ยอมแก้ไข ให้ผู้ตรวจฯที่อยู่ในตำแหน่ง ก่อนที่ร่างพ.ร.บ.ฉบับนี้มีผลบังคับ สามารถดำรงตำแหน่งต่อไปได้จนครบวาระตามร่างพ.ร.บ.ผู้ตรวจการแผ่นดิน 2552 โดยไม่นำมาตรา 8 ของร่างพ.ร.บ.ผู้ตรวจการแผ่นดิน 2552 มาบังคับใช้
คตง. ดำรงตำแหน่งต่อไป
คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (คตง.) มี 7 คน วาระ 6 ปี มีอำนาจหน้าที่ ในการตรวจสอบนโยบายการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน การให้คำปรึกษาและข้อเสนอแนะในการใช้จ่ายเงินแผ่นดินตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ และมีหน้าที่ส่งเรื่องไปยัง กกต.หรือ ป.ป.ช. ในกรณีที่พบว่าการใช้จ่ายเงินแผ่นดินไม่เป็นไปตามกฎหมาย หรือถูกใช้เพื่อให้การเลือกตั้งไม่สุจริตเที่ยงธรรม
กรธ. กำหนดให้ คตง. ยังปฏิบัติหน้าที่ต่อไป เนื่องจาก คตง.ชุดใหม่ ที่สนช. ลงมติเห็นชอบไปเมื่อวันที่ 10 ส.ค. ที่ผ่านมา ซึ่งเป็นกระบวนการและรายละเอียดที่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่กำหนดไว้และเป็นไปตามคำสั่งของหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ขณะที่ผู้ว่า สตง. นั้น คาดว่าจะมีการสรรหาใหม่
ทั้งนี้ ในชั้น กมธ.วิสามัญพิจารณากฎหมายฉบับดังกล่าวไม่ได้มีการแก้ไข เนื้อหาในบทเฉพาะกาลขณะที่บทเฉพาะกาล มาตรา 107 โดยกำหนดให้ประธานและกรรมการ คตง.ที่ดำรงตำแหน่งอยู่ก่อนวันที่ร่างพ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญฉบับนี้ใช้บังคับให้ดำรงตำแหน่งอยู่ต่อไป โดยให้นับวาระดำรงตำแหน่งตามพ.ร.บ.ฉบับนี้ตั้งแต่วันที่ได้รับการโปรดเกล้าฯ และ สนช.ได้มีมติเห็นชอบในวาระ 3 ให้ กฎหมายฉบับนี้มีผลบังคับใช้ต่อไป
ศาลรัฐธรรมนูญ ดำรงตำแหน่งต่อไป
กรธ.กำหนดให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมี 9 คน วาระดำรงตำแหน่ง 7 ปี สำหรับตุลาการที่ดำรงตำแหน่งเดิมนั้นจะเปิดให้เป็นไปตามคุณสมบัติเป็นไปตามรัฐธรรมนูญใหม่ หากใครมีคุณสมบัติครบก็อยู่ต่อ หากใครขาดต้องพ้นจากตำแหน่ง
อย่างไรก็ตาม ในชั้นกมธ.วิสามัญพิจารณากฎหมายดังกล่าว กมธ.เสียงข้างมากได้มีการปรับแก้ไข โดยไม่ได้เอาตามร่างของ กรธ.ที่ให้มีการ “รีเซ็ต” แต่เปิดให้ดำรงตำแหน่งต่อไป
นายบรรเจิด สิงคะเนติ โฆษกคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีของศาลรัฐธรรมนูญ กล่าวว่า “เรื่องนี้มีความเห็นหลากหลายพอสมควรในการพิจารณาของ กมธ. โดย กมธ.ไม่ได้เอาตามร่างของ กรธ. ไม่ได้เอารีเซ็ต เพราะเรามองว่าศาลรัฐธรรมนูญ ตามรัฐธรรมนูญบัญญัติให้เป็นองค์กรตุลาการที่จะมีหลักอิสระของเขา การที่จะไปทำอะไรแล้วไปกระทบกับหลักอิสระที่โดยทั่วไปแล้วเป็นข้อจำกัดที่เป็นหลักใหญ่ การที่จะไปทำอะไรที่กระทบกับหลักการคุ้มครองความสุจริตของบุคคลและหลักความเป็นอิสระของตุลาการไม่ได้”
ทั้งนี้ ในที่ประชุม สนช. พิจารณาโดยแบ่งออกเป็นสองส่วนคือ ตุลาการ 4 คน ควรจะอยู่จนครบวาระ ไม่ควรนำคุณสมบัติของรัฐธรรมนูญ 60 มาใช้ ส่วนตุลาการ 5 คน ที่พ้นตำแหน่งแล้ว แต่อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อตามคำสั่งหัวหน้า คสช.นั้น ได้กำหนดให้มีการสรรหาใหม่ ซึ่งกมธ.เสียงข้างมากปรับแก้ให้ตุลาการทั้ง 5 คน อยู่ต่อไปจนถึงการเรียกประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งแรก ซึ่งประชุมสนช.ได้ลงมติเห็นชอบกับหลักการดังกล่าว
ป.ป.ช. อยู่ยาว 9 ปี
องค์กรอิสระที่ถูกตามากที่สุดเวลานี้หนีไม่พ้นคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ป.ป.ช.) เพราะถือเป็นกลไกต้นทางกระบวนการยุติธรรมที่จะตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ ตลอดจนเจ้าหน้าที่รัฐ ซึ่ง กรธ.กำหนดให้ “รีเซ็ต” กรรมการป.ป.ช. ตามมาตรา 178 ที่ระบุให้คณะกรรมการป.ป.ช.ชุดปัจจุบันที่มีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญ ยังคงอยู่ในตำแหน่งไปได้จนกว่าจะครบวาระตามที่กำหนดในกฎหมาย
แต่ในชั้น กมธ.วิสามัญพิจารณาพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ซึ่งมี พล.ต.อ.ชัชวาลย์ สุขสมจิตร์ เป็นประธาน ได้ปรับแก้เนื้อหาในมาตราดังกล่าวโดยปรับให้ กรรมการป.ป.ช. ที่ดำรงตำแหน่งอยู่ก่อนแล้ว ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนครบวาระ 9 ปี
“กมธ.เสียงส่วนใหญ่ให้เหตุผลว่า ป.ป.ช.ทำงานอย่างมีประสิทธิภาพ ทำงานดี หรือเรียกแบบภาษาชาวบ้านว่าทำงานเข้าฝักแล้ว อย่างไรก็ตาม การให้เหตุผลที่แตกต่างกันต่อการดำรงตำแหน่งของคณะกรรมการองค์กรอิสระต่างๆนั้น เป็นเรื่องการวางหลักที่เคยโต้เถียงกันแล้วว่าจะเป็นหลายมาตรฐานหรือไม่ ซึ่งเรื่องดังกล่าวศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าอย่างไรก็ได้ทุกรูปแบบ” นายวิชา มหาคุณ กมธ. เสียงข้างน้อยกล่าว
ในที่ประชุม สนช. กมธ.เสียงข้างน้อยพยายามอธิบายเหตุผลความสุ่มเสี่ยงของการปรับแก้เนื้อหาดังกล่าวที่ไปยกเว้นการใช้บังคับเรื่องคุณสมบัติ ที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญอาจเป็นการขัดรัฐธรรมนูญและยังทำลายความสง่ามงามการดำรงตำแหน่งของ ป.ป.ช. แต่สุดท้ายที่ประชุมสนช. มีมติ 157 ต่อ 26 เสียงเห็นชอบตามที่กมธ.แก้ไข และมีผู้งดออกเสียงถึง 29 คน
ทั้งหมดนี้เป็น “เหตุผล” และ “คำชี้แจง” ต่อการกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งขององค์กรอิสระแต่ละแห่ง ส่วนจะฟังขึ้นมากน้อยแค่ไหน ขึ้นอยู่กับดุลพินิจและวิจารณญาณส่วนบุคคลที่จะตัดสินและวินิจฉัยกันเอง ที่สำคัญนี่จะเป็นปัจจัยที่จะกระทบไปถึงความน่าเชื่อถือขององค์กรอิสระในอนาคต
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
