ThaiPublica > คอลัมน์ > ถอดรหัสผู้เสียภาษีไทย ใครได้ประโยชน์จากมาตรการรัฐ

ถอดรหัสผู้เสียภาษีไทย ใครได้ประโยชน์จากมาตรการรัฐ

22 พฤศจิกายน 2017


อธิภัทร มุทิตาเจริญ [email protected] จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

บทความนี้กลั่นกรองเนื้อหาจากบทความ aBRIDGEd ฉบับเต็ม เรื่อง “5 มุมมองใหม่จากข้อมูลผู้เสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา”เผยแพร่ในเว็บไซต์ของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ (https://www.pier.or.th/)

ที่มาภาพ :https://www.pier.or.th/wp-content/uploads/2017/11/shutterstock_574323790_resized.png

เคยสงสัยไหมครับว่า การให้สิทธิลดหย่อนภาษีต่างๆ อย่างเช่น มาตรการ “ช้อปช่วยชาติ” ที่รัฐบาลได้ทำเป็นปีที่ 3 ติดต่อกัน มีต้นทุนเท่าไหร่ คุ้มหรือไม่ และใครเป็นผู้ได้รับประโยชน์บ้าง

คำถามเหล่านี้ควรจะเป็นคำถามตั้งต้นที่สาธารณชนควรจะรับทราบก่อนที่รัฐบาลจะเริ่มใช้มาตรการ แต่เราแทบจะไม่เห็นการตอบคำถามเหล่านี้ ส่วนหนึ่งเป็นเพราะเรายังมีองค์ความรู้เกี่ยวกับฐานภาษี และองค์ประกอบเชิงลึกต่างๆ (granularity) ของผู้เสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาน้อยมาก เราแทบจะไม่ทราบเลยว่าอัตราภาษีเฉลี่ยของคนแต่ละกลุ่มเป็นอย่างไร ผู้เสียภาษีแต่ละกลุ่มมีพฤติกรรมการออม การลงทุนผ่านระบบภาษี แตกต่างกันอย่างไรบ้าง ข้อจำกัดนี้ทำให้การพูดคุยเรื่องนโยบายภาษีไม่มีข้อมูลมาสนับสนุนอย่างเป็นระบบ

เพื่อส่งเสริมให้เกิดการแลกเปลี่ยนความคิดอย่างสร้างสรรค์เกี่ยวกับนโยบายภาษี ผมสรุปข้อค้นพบสำคัญบางส่วนจากงานศึกษาของผมเรื่อง “การวิเคราะห์รายจ่ายภาษีสำหรับภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา” ซึ่งได้รับความกรุณาจากทางกรมสรรพากรให้ใช้ข้อมูลสุ่มแบบแบ่งกลุ่ม (stratified random sampling) ของผู้เสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาทั้งหมดในปี 2555 โดยงานวิจัยนี้เป็นผลงานในชุดโครงการ “แนวทางการปฏิรูปภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและวิเคราะห์การกระจายรายได้ของผู้มีเงินได้พึงประเมิน” ที่มีหัวหน้าโครงการคือ ศ.ดร. ผาสุก พงษ์ไพจิตร และได้รับการสนับสนุนโดย สกว.

ฐานภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของไทยแคบมาก สะท้อนจากอัตราภาษีเฉลี่ยที่อยู่ในระดับ 5%

เป็นที่ทราบกันดีอยู่แล้วว่าจำนวนผู้ที่เสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาจริงๆ มีไม่มากนัก เป็นสัดส่วนแค่ประมาณ 10% ของกำลังแรงงานของประเทศ แต่ข้อค้นพบที่น่ากังวลคือ อัตราภาษีเฉลี่ยซึ่งคำนวณจากภาระภาษีหารด้วยเงินได้พึงประเมินหลังหักค่าใช้จ่ายอยู่ในระดับต่ำมากเมื่อเทียบกับอัตราภาษีขั้นบันไดตามกฎหมาย โดยในปี 2555 อัตราภาษีเฉลี่ยนี้อยู่ที่เพียง 4.7% (รูปที่ 1)

อัตราภาษีเฉลี่ยนี้ยังค่อนข้างต่ำในทุกกลุ่มรายได้ เมื่อแบ่งกลุ่มผู้เสียภาษีออกเป็น 5 กลุ่ม กลุ่มละเท่าๆ กัน (Quintile) จากระดับรายได้น้อยไปมากตามระดับเงินได้พึงประเมินหลังหักค่าใช้จ่าย โดยกลุ่ม Q1 คือกลุ่มที่มีรายได้น้อยที่สุด 20% ล่าง และกลุ่ม Q5 คือกลุ่มที่มีรายได้มากที่สุด 20% บน) ผมพบว่าอัตราภาษีเฉลี่ยของกลุ่ม Q1 อยู่ที่ 1.5% ส่วนกลุ่ม Q5 อยู่ที่ 10.7%

อัตราภาษีเฉลี่ยที่ค่อนข้างต่ำนี้เป็นผลจากนโยบายการให้สิทธิหักค่าลดหย่อนและหักค่าใช้จ่ายทั้งหลาย ที่ทำให้ฐานภาษีของเราแคบลงมาก

การให้สิทธิการหักลดหย่อนต่างๆ ทำให้รัฐสูญเสียรายได้ไป 1 ใน 3 ของรายได้จากภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา

การให้สิทธิการหักลดหย่อนภาษีต่างๆ ส่งผลให้รัฐจัดเก็บภาษีได้ลดลง นักเศรษฐศาสตร์เรียกรายได้ของรัฐที่ลดลงนี้ว่า “รายจ่ายภาษี” (tax expenditure) ประเทศพัฒนาแล้วหลายประเทศมีการเปิดเผยข้อมูลรายจ่ายภาษีอย่างเป็นระบบ ในขณะที่การเปิดเผยรายจ่ายภาษีของประเทศไทยมีความจำกัดเป็นอย่างมาก

เพื่อให้เห็นขนาดความสำคัญของรายจ่ายภาษีนี้ งานวิจัยของผมได้สร้างแบบจำลอง microsimulation model เพื่อประมาณการรายได้และภาระภาษีของประชาชนภายใต้กฎหมายภาษีปัจจุบัน ผมพบว่ารายจ่ายภาษีรวมมีขนาดประมาณ 110,000 ล้านบาท หรือ 0.7% ของ GDP ในปี 2560 ซึ่งคิดเป็นสัดส่วนสูงถึง 1 ใน 3 ของรายได้ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาทั้งหมดในปี 2560 โดยองค์ประกอบที่น่าสนใจคือ การหักลดหย่อนที่เกี่ยวข้องกับการออมและการลงทุน ซึ่งรวมกันแล้วมีขนาดประมาณ 50,000 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนสูงถึง 45% ของรายจ่ายภาษีทั้งหมด ตัวอย่างสำคัญของการหักลดหย่อนในหมวดนี้ ได้แก่ LTF RMF และเบี้ยประกันชีวิต เป็นต้น (รูปที่ 2)

ต้นทุนของการลดหย่อนภาษีส่วนใหญ่กระจุกตัวอยู่ที่คนรวย

คำถามสำคัญที่ตามมาคือ ใครเป็นผู้ได้รับประโยชน์จากมาตรการหักลดหย่อนภาษีต่างๆ

งานวิจัยของผมพบว่า 67% ของรายจ่ายภาษีเป็นของผู้เสียภาษีในกลุ่ม Quintile รายได้สูงสุด (Q5) และ 30% ของรายจ่ายภาษีทั้งหมดเป็นของผู้ที่มีรายได้สูงสุด Top 5% (รูปที่ 3) ส่วนหนึ่งของการกระจุกตัวนี้มาจากการที่ผู้มีรายได้สูงจะอยู่บนขั้นบันไดภาษีสูงกว่าผู้มีรายได้น้อย ทำให้การหักลดหย่อนหนึ่งบาทของผู้ที่มีรายได้สูงมีต้นทุนต่อรัฐสูงกว่าของผู้มีรายได้น้อย

อย่างไรก็ตาม การลดหย่อนแต่ละประเภทมีนัยที่แตกต่างกันต่อกลุ่มรายได้ต่างๆ เราสามารถแบ่งการลดหย่อนได้เป็น 2 กลุ่มใหญ่ๆ (รูปที่ 4)

กลุ่มแรก คือ RMF และ LTF มากกว่า 90% ของรายจ่ายภาษีในกลุ่มนี้เป็นของคนในกลุ่ม Q5

กลุ่มที่สอง คือ การลดหย่อนส่วนตัวและครอบครัว กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ เงินประกันชีวิต ดอกเบี้ยกู้ซื้อบ้าน และการบริจาค สำหรับรายจ่ายภาษีในกลุ่มที่สอง คนรายได้ระดับกลางมีส่วนแบ่งรายจ่ายภาษีเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ

ความแตกต่างนี้บ่งชี้ว่านโยบายการให้สิทธิการหักลดหย่อนภาษีต่างๆ จะมีนัยสำคัญที่แตกต่างกันต่อคนในแต่ละกลุ่มรายได้ ดังนั้น การเปิดเผยเพียงแค่ผลกระทบของนโยบายในรูปของต้นทุนโดยรวมต่อรัฐ หรือการเติบโตของ GDP แค่เพียงตัวเลขโดดๆ จึงไม่เพียงพอ

เกณฑ์การหักค่าใช้จ่ายสร้างคำถามถึงความเป็นธรรมของระบบภาษี

การหักค่าใช้จ่ายเป็นอีกช่องทางสำคัญที่ส่งผลต่อขนาดของฐานภาษี ซึ่งเกณฑ์นี้จะขึ้นกับหมวดรายได้ของผู้เสียภาษี โดยภายใต้กฎหมายก่อนปี 2560 ผู้ที่มีรายได้จากการจ้างงาน [40(1) และ 40(2)] จะสามารถหักค่าใช้จ่ายได้ 40% ของเงินได้ แต่ต้องไม่เกิน 60,000 บาท ในขณะที่ผู้ที่มีรายได้จากธุรกิจและวิชาชีพเฉพาะต่างๆ [40(6) 40(7) และ 40(8)] จะสามารถเลือกหักแบบเหมาได้ โดยสัดส่วนการหักค่าใช้จ่ายนี้จะขึ้นกับประเภทย่อยของรายได้ มีตั้งแต่ 30% ไปจนถึง 85%

ผมพบว่าสัดส่วนการหักค่าใช้จ่ายต่อเงินได้ของกลุ่มธุรกิจและวิชาชีพเฉพาะเฉลี่ยอยู่ที่ 60% สูงกว่าของกลุ่มอื่นๆ เป็นอย่างมาก (รูปที่ 5) แน่นอนว่ากลุ่มธุรกิจและวิชาชีพเฉพาะมีความจำเป็นที่จะต้องได้รับความยืดหยุ่นในการหักค่าใช้จ่ายมากกว่า แต่สัดส่วนค่าใช้จ่ายที่สูงเป็นอย่างมากของกลุ่มธุรกิจและวิชาชีพเฉพาะนี้สร้างคำถามถึงความเท่าเทียมกันสำหรับแนวการจัดเก็บภาษี (tax treatment) จากคนที่มีรายได้จากแหล่งต่างๆ

การเปลี่ยนเกณฑ์การหักค่าใช้จ่ายแบบเหมาในปี 2560 มีนัยสำคัญต่อรายได้ของรัฐบาล

หนึ่งในการเปลี่ยนกฎหมายภาษีที่ได้รับความสนใจเป็นอย่างมากของปี 2560 นี้ คือ การเปลี่ยนกฎระเบียบเกี่ยวกับการหักค่าใช้จ่าย โดยสำหรับคนทำธุรกิจต่างๆ [เงินได้ 40(7) และ 40(8)] การหักค่าใช้จ่ายแบบเหมาจะเหลือเพียง 60% ของเงินได้ ในขณะเดียวกัน รัฐได้ขยายการหักค่าใช้จ่ายสำหรับเงินได้ 40(1) 40(2) และ 40(3) จากเดิมให้หักค่าใช้จ่ายได้ 40% ของเงินได้ แต่ไม่เกิน 60,000 บาท เพิ่มเป็น 50% ของเงินได้แต่ไม่เกิน 100,000 บาท

ผมพบว่าการเปลี่ยนแปลงเกณฑ์การหักค่าใช้จ่ายแบบเหมาสำหรับผู้ประกอบธุรกิจนี้จะกระทบคนรวยเป็นหลัก และจะเพิ่มรายได้ให้รัฐอย่างมีนัยสำคัญ โดยการจำกัดวงเงินสำหรับเงินได้ 40(7)-40(8) นั้นจะเพิ่มรายได้ภาษีมากถึง 0.42% ของ GDP ในปี 2560 (รูปที่ 6) โดยเกือบ 70% ของภาระภาษีจากการจำกัดค่าใช้จ่ายในหมวด 40(7)-40(8) นี้จะเป็นของผู้เสียภาษีในกลุ่ม Quintile สูงสุด (รูปที่ 7) ในขณะที่การเพิ่มวงเงินหักค่าใช้จ่ายสำหรับเงินได้ 40(1)-40(3) จะลดรายได้ให้รัฐไม่มากนัก ประมาณ 0.16% ของ GDP ในปี 2560

โดยสรุป การสร้างระบบภาษีที่คนไทยยอมรับว่าเป็นธรรม และมีความเต็มใจที่จะเป็นส่วนหนึ่งของระบบนั้น ต้องเริ่มจากความเข้าใจองค์ประกอบและพฤติกรรมของผู้เสียภาษี ซึ่งความเข้าใจนี้จะเกิดขึ้นไม่ได้หากไม่มีการเปิดเผยข้อมูลเพื่อการศึกษาวิจัย ที่ผ่านมาการวิเคราะห์มาตรการภาษีต่างๆ ของรัฐบาลยังทำได้ไม่มากนัก เนื่องด้วยความจำกัดของข้อมูล

การเผยแพร่ผลกระทบของมาตรการภาษีต่างๆ ทั้งในแง่ต้นทุน ความคุ้มค่า และการกระจายภาระภาษีของคนกลุ่มต่างๆ ให้สาธารณชนได้รับทราบนี้ จะเป็นจุดเริ่มต้นสำคัญในการส่งเสริมให้เกิดการแลกเปลี่ยนมุมมองเรื่องนโยบายภาษีกันอย่างสร้างสรรค์ ส่งเสริมความรับผิดชอบทางการคลังให้แก่รัฐบาล และทำให้ประชาชนจ่ายภาษีด้วยความรู้สึกเต็มใจมากขึ้นครับ

หมายเหตุ: ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียน ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์