รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
ในเดือนกรกฎาคม 2010 ธนาคารเพื่อการเกษตรของจีน หรือ Agricultural Bank of China (ABC) เสนอขายหุ้นครั้งแรกในตลาดหุ้นเซี่ยงไฮ้และฮ่องกง ในแวดวงธุรกิจการเงินเรียกธนาคาร ABC ว่า “ธนาคารเพื่อนโยบาย” คือเป็นธนาคารที่ปล่อยกู้เพื่อสนองนโยบายของรัฐบาลจีน ในปี 2008 ธนาคารแห่งนี้มีหนี้เสียถึง 25% แต่ก่อนที่จะมีการเสนอขายหุ้นในตลาด รัฐบาลจีนได้เข้าไปอุ้มธนาคารแห่งนี้ เพื่อให้ระบบบัญชีดูเรียบร้อยขึ้นมา ABC ระดมเงินได้ถึง 22 พันล้านดอลลาร์ หรือ 15% ของเงินทุนจดทะเบียน
กรณี IPO ของธนาคาร ABC นักลงทุนได้เข้าไปลงทุนในสิ่งที่เรียกว่า “ทุนนิยมโดยรัฐ” (State Capitalism) ซึ่งอาจไม่ใช่รูปแบบที่เคยรู้จักในอดีตที่เรียกว่า “รัฐวิสาหกิจ” (State Enterprise) โดยรัฐบาลเป็นทั้งเจ้าของและเป็นผู้บริหารวิสาหกิจดังกล่าว รัฐวิสาหกิจในอดีตจึงเหมือนกับเป็นส่วนขยายของระบบราชการ ทุนนิยมโดยรัฐแบบดั้งเดิมในรูปรัฐวิสาหกิจนี้ นักวิเคราะห์บางคนเรียกว่า รัฐในฐานะผู้ประกอบการ ซึ่งในปัจจุบันนี้ได้เปลี่ยนรูปกลายมาเป็นทุนนิยมโดยรัฐในรูปแบบใหม่ คือ รัฐในฐานะนักลงทุน ทั้งในแง่นักลงทุนรายใหญ่และรายย่อย
วิสาหกิจที่รัฐเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ เช่น ธนาคาร ABC ของจีน รัฐยังมีอำนาจการกำกับดูแล แต่เปิดช่องให้เอกชนเข้ามาร่วมลงทุน ส่วนบริษัทธุรกิจที่รัฐเป็นผู้ถือหุ้นรายเล็ก รัฐจะปล่อยให้อำนาจการควบคุมบริษัทเป็นของนักลงทุนเอกชน โดยรัฐจะเข้ามามีส่วนสนับสนุนในเรื่องการจัดหาเงินลงทุนให้กับบริษัท ที่เงินทุนอาจจะมาจากกองทุนบำนาญ กองทุนความมั่งคั่งของรัฐ หรือจากธนาคารเพื่อการพัฒนาของรัฐ
จากการศึกษาวิจัยพบว่า บริษัทที่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐ มีมูลค่า 1 ใน 5 ของมูลค่าตลาดหลักทรัพย์ของโลก ในอิตาลี มูลค่าของบริษัทที่เป็นรัฐวิสาหกิจมีสัดส่วน 20% ของมูลค่าตลาดหลักทรัพย์ ในกรีซ 30% ในรัสเซีย 30% และจีน 60% การที่นักลงทุนทั่วไปสนใจลงทุนในบริษัทที่มีฐานะเป็นรัฐวิสาหกิจ ไม่ว่ารัฐบาลจะเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่หรือรายเล็กก็ตาม เพราะรัฐบาลนำเอาทรัพย์สินสาธารณะมาแบ่งปันให้ ส่วนใหญ่แล้ว รัฐวิสาหกิจที่อยู่ในตลาดหลักทรัพย์เหล่านี้ ทั้งในยุโรป แอฟริกา และลาตินอเมริกา จะให้ผลตอบแทนแก่ผู้ลงทุน สูงกว่าบริษัทเอกชนทั่วๆ ไป
กำเนิดของทุนนิยมโดยรัฐ
คำว่า “ทุนนิยมโดยรัฐ” (State Capitalism) หมายถึงระบบเศรษฐกิจที่รัฐมีบทบาทหลักในการกำหนดทิศทางการพัฒนาเศรษฐกิจ การเกิดขึ้นมาของทุนนิยมโดยรัฐ มีคำอธิบายได้หลายอย่าง ทุนนิยมโดยรัฐช่วยแก้ปัญหาการล้มเหลวของการดำเนินงานตามกลไกตลาด เช่น โครงการอุตสาหกรรมที่ประกอบด้วยกระบวนการผลิตหลายส่วน จำเป็นที่รัฐจะต้องเข้ามามีบทบาทนำเพื่อทำให้โครงการนี้เกิดขึ้น เช่น โครงการสาธารณูปโภคต่างๆ บทบาทนี้ของทุนนิยมโดยรัฐจึงตอบสนองนโยบายอุตสาหกรรม (Industrial Policy) หรือความจำเป็นที่รัฐต้องพัฒนาโครงการเศรษฐกิจ ที่ไม่ได้มีเป้าหมายแสวงหากำไรสูงสุด เช่น โครงการขนส่งมวลชน
แต่ก็มีความเห็นในด้านลบต่อทุนนิยมโดยรัฐ โดยเฉพาะความล้มเหลวที่รัฐทำตัวเป็นผู้ประกอบการธุรกิจ กิจการแบบรัฐวิสาหกิจที่รัฐเป็นเจ้าของ จะขาดประสิทธิภาพ ประการแรก ผู้บริหารขาดแรงจูงใจหรือขาดการตรวจสอบ เพราะการคัดเลือกผู้บริหารจะไม่ได้มาตรฐานมาตั้งแต่เริ่มแรก ประการที่ 2 รัฐวิสาหกิจมีเป้าหมายในเรื่องบริการสังคม ที่ขัดกับการแสวงหากำไร ประการที่ 3 นักการเมืองสามารถอาศัยประโยชน์จากรัฐวิสาหกิจ ประการสุดท้าย รัฐวิสาหกิจขาดความมุ่งมั่นที่จะสร้างผลประกอบการ เพราะรู้ว่าหากต้องล้มละลายรัฐบาลก็จะเข้ามาโอบอุ้ม
แต่แนวคิดเกี่ยวกับทุนนิยมโดยรัฐที่มีพลังอิทธิพลมากสุด คือ บทบาทของรัฐในเรื่องนโยบายอุตสาหกรรม เพราะกลไกตลาดมีจุดล้มเหลวสำคัญอยู่ 3 ด้าน
ประการแรก ในประเทศที่ตลาดเงินทุนยังด้อยพัฒนา การลงทุนในโครงการเศรษฐกิจแบบระยะยาว จะมีข้อจำกัดในการระดมเงินลงทุน รัฐบาลจึงต้องเข้ามามีบทบาทเป็นคนปล่อยกู้ในโครงการดังกล่าว เช่น การให้กู้ของธนาคารเพื่อการพัฒนา
ประการที่ 2 โครงการอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้องกับการผลิตทั้งต้นน้ำกับปลายน้ำ อาจไม่มีโอกาสได้เกิดขึ้น หากปล่อยให้เป็นเรื่องการติดสินใจของภาคเอกชนตามกลไกตลาด เช่น โครงการอุตสาหกรรมเหล็กกล้า จำเป็นต้องมีแหล่งวัตถุดิบที่แน่นอน มีระบบโลจิสติกส์ที่จะป้อนวัตถุดิบให้กับโรงงานอย่างสม่ำเสมอและทันเวลา และสุดท้าย คือการขายผลผลิต โครงการที่มีลักษณะห่วงโซ่การผลิตนั้น หัวใจสำคัญคือการประสานงานในทุกขั้นตอนการผลิต ทำให้อุตสาหกรรมดังกล่าวต้องประกอบการโดยรัฐ หลายประเทศถือจึงถือว่า รัฐวิสาหกิจเป็นเส้นทางลัดสู่การพัฒนาอุตสาหกรรม
ประการที่ 3 นวัตกรรมทางเศรษฐกิจมีค่าใช้จ่ายเรื่อง “ต้นทุนการค้นพบ” ที่แพงมาก ผู้ประกอบการต้องทดลอง ก่อนจะรู้ว่า การค้นพบนั้นมีความเป็นไปได้ทางการพาณิชย์หรือไม่ กระบวนการทดลองนี้ ไม่ว่าจะสำเร็จหรือล้มเหลวก็ตาม มีค่าใช้จ่ายเกิดขึ้นทั้งเงินทุนและเวลา เพราะฉะนั้น นโยบายอุตสาหกรรมของบางประเทศจะมีเป้าหมายเจาะจงไปที่การสนับสนุนกระบวนการสร้างนวัตกรรมดังกล่าว “อินเทอร์เน็ต” คือตัวอย่างนโยบายอุตสาหกรรมของสหรัฐอเมริกา ที่สำนักงานวิจัยกระทรวงกลาโหม เป็นองค์กรให้การสนับสนุนการสร้างอินเทอร์เน็ตขึ้นมา รัฐบาลเกาหลีใต้ก็ให้การสนับสนุนการเงินกับนวัตกรรมด้านการผลิตรถยนต์และอุตสาหกรรมการต่อเรือ
โฉมหน้าใหม่ของทุนนิยมโดยรัฐ
ในหนังสือชื่อ Reinventing State Capitalism ผู้เขียนคือ Aldo Musacchio และ Sergio Lazzarini กล่าวว่า ทุนนิยมโดยรัฐพัฒนามาถึงจุดสูงสุดในกลางทศวรรษ 1970 เมื่อรัฐบาลหลายประเทศในยุโรป โอนกิจการที่เป็นสาธารณะประโยชน์จำนวนมาก ให้เป็นรัฐวิสาหกิจ ส่วนประเทศกำลังพัฒนาก็ตั้งรัฐวิสาหกิจขึ้นมาเป็นจำนวนมาก โดยรัฐกลายเป็นผู้ประกอบการ คือทั้งเป็นเจ้าของและผู้บริหารกิจการ แต่ทุนนิยมโดยรัฐรูปแบบ “รัฐวิสาหกิจ” ต้องประสบปัญหาเมื่อราคาน้ำมันพุ่งสูงขึ้นในทศวรรษ 1970 รัฐบาลประเทศต่างๆ ควบคุมการคิดค่าบริการของรัฐวิสาหกิจ เพื่อไม่ให้เงินเฟ้อพุ่งสูงขึ้นไปอีก ทำให้การดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจขาดทุนจำนวนมาก
ในช่วงทศวรรษ 1980-1990 จึงเกิดกระแสการแปรรูปรัฐวิสาหกิจครั้งใหญ่ เนื่องจากรัฐบาลประเทศต่างๆ ต้องการแก้ปัญหาการขาดทุนของรัฐวิสาหกิจ และลดภาระทางการเงินที่รัฐให้การสนับสนุนแก่รัฐวิสาหกิจ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจมีหลายรูปแบบ เช่น การขายรัฐวิสาหกิจ การปรับปรุงธรรมาภิบาลของรัฐวิสาหกิจ หรือการคัดเลือกผู้บริหารรัฐวิสาหกิจ ที่มาจากสัญญาจ้าง เป็นต้น
แต่การแปรรูปรัฐวิสาหกิจอย่างสิ้นเชิง เช่น การขายรัฐวิสาหกิจ ทำให้เกิดกระแสต่อต้านทางการเมือง การแปรรูปรัฐวิสาหกิจของบางประเทศ จึงทำได้เพียงบางส่วนเท่านั้น โดยรัฐยังคงเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่หรือรายย่อยในรัฐวิสาหกิจนั้นอยู่ เพราะฉะนั้น สภาพในปัจจุบันของรัฐวิสาหกิจในประเทศต่างๆ จึงเป็นผลลัพธ์ที่มาจากการเปลี่ยนแปลงในระยะ 30 ปีที่ผ่านมา
วิกฤติเศรษฐกิจโลกในปี 2008 ที่สร้างความวิตกกังวลอย่างมากแก่ประเทศต่างๆ ทำให้เกิดรูปแบบและโฉมหน้าใหม่ของทุนนิยมโดยรัฐ เดือนกันยายน 2008 บริษัท Lehman Brothers ล้มละลาย ต่อมาในเดือนตุลาคม รัฐบาลประธานาธิบดีจอร์จ บุช ลงนามกฎหมายตั้งกองทุนรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจมูลค่า 700 พันล้านดอลลาร์ ดังนั้น แม้สหรัฐอเมริกาจะยึดมั่นในแนวคิดเศรษฐกิจแบบเสรีนิยม ที่รัฐบาลเข้าแทรกแซงทางเศรษฐกิจน้อยที่สุด แต่เมื่อเกิดวิกฤติขึ้นมา รัฐบาลสหรัฐฯ ก็เข้าไปอุ้มบริษัท General Motors และบริษัทประกันภัย AIG โดยเข้าไปเป็นผู้ถือหุ้นรายย่อยและรายใหญ่
โฉมหน้าใหม่ของทุนนิยมโดยรัฐ จากโมเดลที่รัฐผู้ประกอบการ มาเป็นโมเดลที่รัฐเป็นผู้ลงทุน สิ่งที่รัฐดำเนินการคือ ให้รัฐวิสาหกิจเข้าจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ โดยรัฐยังถือหุ้นรายใหญ่ รัฐวิสาหกิจที่อยู่ในตลาดหุ้น จะมีอิสระทางการเงิน มีการบริหารแบบมืออาชีพ บางส่วนของคณะกรรมการบริษัท จะมาจากคนนอกที่เป็นอิสระ ในบางประเทศ รัฐบาลควบคุมรัฐวิสาหกิจในฐานะผู้ถือหุ้นรายใหญ่ โดยวิธีผ่านบริษัทโฮลดิ้งที่รัฐเป็นเจ้าของ (State-owned Holding Company) โครงสร้างความเป็นเจ้าของมีลักษณะแบบพีระมิด คือรัฐเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ในบริษัทโฮลดิ้ง และบริษัทโฮลดิ้งจะไปถือหุ้นในบริษัทอื่นๆ อีกทอดหนึ่ง
รัฐบาลยังสามารถมีอิทธิพลต่อเศรษฐกิจในทางอ้อม โดยผ่านการเป็นผู้ถือหุ้นรายย่อยในบริษัทเอกชน ทุนนิยมโดยรัฐในรูปแบบนี้ เรียกว่า รัฐเป็นผู้ลงทุนรายย่อย การลงทุนของรัฐในรูปแบบนี้ กำลังแพร่กระจายไปทั่วโลก โดยรัฐบาลจะให้ธนาคารเพื่อการพัฒนา กองทุนความมั่งคั่งของรัฐ หรือกองทุนอื่นๆ ที่รัฐควบคุมอยู่ ปล่อยเงินกู้ให้บริษัทเอกชนที่รัฐเข้าไปถือหุ้นบางส่วน ในอินเดีย บริษัทประกันชีวิตของรัฐ คือ Life Insurance Corporation ทำหน้าที่เหมือนกับเป็นบริษัทโฮลดิ้งให้กับรัฐบาลอินเดีย
อีกรูปแบบหนึ่งของทุนนิยมโดยรัฐ คือ รัฐในฐานะผู้ให้เงินกู้ โดยใช้ธนาคารเพื่อการพัฒนา เป็นเครื่องมือในการปล่อยกู้ให้กับบริษัทเอกชน โดยมีเป้าหมายเพื่อส่งเสริมการพัฒนาอุตสาหกรรม หรือการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน อย่างเช่น ธนาคาร KfW ที่รัฐบาลเยอรมันถือหุ้นใหญ่ 80% และรัฐในท้องถิ่นต่างๆ ถืออีก 20% ธนาคาร KfW มีบทบาทมากให้การปล่อยกู้ให้กับบริษัท SME ของเยอรมัน
โครงการที่พักอาศัย หรือโครงการปกป้องสิ่งแวดล้อม เป็นต้น ส่วนกรณีของเกาหลีใต้ คือบทบาทของธนาคาร Korea Development Bank ธนาคารเพื่อการพัฒนาของรัฐจึงแตกต่างจากธนาคารพาณิชย์ที่รัฐเป็นเจ้าของ ที่มักปล่อยสินเชื่อให้กับครัวเรือน หรือเพื่อเงินหมุนเวียนของธุรกิจ
หนังสือ Reinventing State Capitalism กล่าวสรุปว่า รูปแบบใหม่ของทุนนิยมโดยรัฐในศตวรรษ 21 ให้บทเรียนหลายอย่างแก่รัฐบาลประเทศต่างๆ ในการหาทางเพิ่มประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจ หากสามารถเลือกรูปแบบใดหนึ่งที่เหมาะสมกับสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจ เช่น รูปแบบรัฐในฐานะผู้ลงทุนรายย่อย เหมาะสำหรับการไปร่วมลงทุนกับบริษัทเอกชน ที่ประสบปัญหาการระดมเงินทุน
ส่วนรัฐในฐานะผู้ลงทุนรายใหญ่ เหมาะสมกับวิสาหกิจ ถ้าหากว่าสามารถป้องกันวิสาหกิจนั้นจากการแทรกแซงทางการเมือง การนำรัฐวิสาหกิจเข้าตลาดหลักทรัพย์ เพื่อให้เกิดความโปร่งใสและการมีธรรมาภิบาลมากขึ้น ยังเป็นมาตรการที่ไม่พอเพียง หากว่ารัฐบาลยังมีช่องทางเข้าไปแทรกแซงการบริหารของรัฐวิสาหกิจนั้นๆ เพราะการแทรกแซงทางการเมืองจะเสมือนกับเป็นการทำลายมูลค่าการลงทุนของผู้ถือหุ้นรายย่อยอื่นๆ
เอกสารประกอบ
Aldo Musacchio & Sergio G. Lazzarini. Reinventing State Capitalism, Harvard University Press, 2014.
Ian Bremmer. The End of the Free Market, Penguin, 2010.
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
