สฤณี อาชวานันทกุล
ทำเอาตกอกตกใจและแตกตื่นไปทั้งวงการโทรคมนาคม อินเทอร์เน็ต โฆษณา และสตาร์ทอัพ เมื่อคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ประกาศว่าจะเข้ามากำกับบริการที่ใช้อินเทอร์เน็ตเป็นช่องทางกระจายเสียงหรือแพร่ภาพ อย่าง Facebook, Netflix, YouTube ฯลฯ หรือเรียกรวมๆ ว่า บริการ “Over-the-Top” (OTT)
ประเด็นที่ว่า กสทช. ที่จริงมี “อำนาจ” (ตามกฎหมายปกติ ที่ไม่ต้องใช้อำนาจเผด็จการ คสช. ตามมาตรา 44) ในการกำกับ OTT หรือไม่นั้นยังเป็นที่กังขาในสังคม โดยเฉพาะเมื่อดูจาก “ท่าที” ของ กสทช. ที่ออกมาขู่ OTT ว่าต้องมาจดทะเบียน พาลไปถึงขู่เอเยนซี่โฆษณา และพาลพาดพิงไปถึงเพจเฟซบุ๊กชื่อดังต่างๆ ว่าอาจจะเข้าข่าย OTT ที่ กสทช. มีอำนาจกำกับด้วย เพราะตีความว่ารายการทีวีที่ดูผ่านเน็ตได้ อย่าง Netflix (ซึ่งไม่ได้ใช้คลื่นความถี่ อันเป็นสมบัติสาธารณะที่ กสทช. กำกับ) เข้าข่าย “กิจการกระจายเสียงหรือกิจการโทรทัศน์” ตาม พ.ร.บ. กสทช. จากนั้นก็ตีความเกินเลยต่อไปอีกว่า Facebook YouTube ฯลฯ ก็เข้าข่ายนี้ด้วย เพราะสามารถถ่ายไลฟ์ ถ่ายทอดทางอินเทอร์เน็ตได้
“ท่าที” ของ กสทช. ครั้งนี้ โดยเฉพาะการเรียกเพจดังๆ หลายเพจเข้าพบ ค่อนข้างชัดเจนว่า กำลังหาทางขยับขยายอำนาจไปกำกับ “เนื้อหา” ในอินเทอร์เน็ต ซึ่งปัจจุบันเป็นอำนาจหน้าที่ของกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม ตาม พ.ร.บ. คอมพิวเตอร์ (ซึ่งก็เป็นกฎหมายที่มีปัญหามากมายดังที่ผู้เขียนเคยอธิบายไปแล้ว)
นอกจากจะก่อให้เกิดคำถามเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ ตั้งแต่ว่า กสทช. จะมา “ล้ำเส้น” กระทรวงดิจิทัลไปเพื่ออะไร เอาอำนาจมาจากไหน ฯลฯ แล้ว ผู้เขียนคิดว่าคำถามพื้นฐานที่สำคัญไม่แพ้กัน คือ กสทช. อยากจะกำกับ OTT “เพื่ออะไร” ? และวัตถุประสงค์นั้น “สมเหตุสมผล” มากน้อยเพียงใด ?
คำถามสองข้อนี้สำคัญอย่างยิ่ง เพราะการกำกับดูแลอะไรก็ตามถ้ามีเป้าหมายไม่ชัดเจน เหวี่ยงแห หรือไม่สมเหตุสมผลแล้ว ก็เหมือนกับกลัดกระดุมเม็ดแรกผิด ป่วยการที่จะถามว่า ควรจะกำกับเรื่องนั้นๆ “อย่างไร” จึงจะสมประสงค์
มาดูกันหน่อยว่า ต่างประเทศเขากำกับ OTT “เพื่ออะไร” พุ่งเป้าไปที่การกำกับ “เนื้อหา” (โดยที่ยังไม่มีรายละเอียดว่าจะทำอย่างไร เรื่องอะไร เพราะเหตุใดอำนาจของกระทรวงดิจิทัลฯ จึงไม่เพียงพอ) เหมือนกับที่ กสทช. พยายามจะทำหรือไม่
การขยายตัวของบริการ OTT วันนี้สร้างความท้าทายให้กับผู้กำกับดูแลทั่วโลก ไม่แต่เฉพาะไทย เพราะมีประเด็นเชิงนโยบายมากมายตั้งแต่เรื่องความเท่าเทียมของสนามแข่งขัน ความเป็นธรรมของกฎกติกา การรักษาความเป็นส่วนตัวและข้อมูลส่วนบุคคลของผู้บริโภค ฯลฯ
ผู้ให้บริการโครงข่ายอินเทอร์เน็ต สัญญาณโทรศัพท์ไร้สาย และผู้ประกอบการโทรทัศน์ส่วนใหญ่บ่นกันเสียงขรมว่า “ไม่ยุติธรรม” ที่บริการ OTT นอกจากจะไม่ต้องแบกรับต้นทุนการลงทุนในโครงข่าย (ที่ตัวเองใช้ในการให้บริการ) แล้ว ยังถูกกำกับดูแลอย่าง “อ่อน” กว่าตัวเองมาก แทบไม่อยู่ภายใต้การกำกับใดๆ เลย
แบบนี้เรียกว่า ผู้ประกอบการโทรทัศน์ดั้งเดิมกำลังเผชิญกับการแข่งขันที่ “ไม่เป็นธรรม” ใช่หรือไม่?
ดูเผินๆ คล้ายจะมีคำตอบเดียวคือ “ใช่” แต่เรื่องนี้มองได้อีกหลายมุม
มุมแรกมองได้ว่า ผู้ประกอบการโทรทัศน์ดั้งเดิมใช้คลื่นความถี่อันเป็นสมบัติสาธารณะในการประกอบกิจการ ฉะนั้นจึงสมควรแล้วที่จะถูกกำกับดูแลอย่างเข้มงวดกว่า OTT ซึ่งไม่ได้ใช้ทรัพยากรสาธารณะใดๆ
มุมที่สอง ไม่มีอะไรที่กีดกันไม่ให้ผู้ประกอบที่ได้รับใบอนุญาตจาก กสทช. เลิกทำธุรกิจดั้งเดิมของตัวเอง หันไปเอาดีทาง OTT เสียเอง ถ้าหากคิดว่า OTT รุ่งกว่า มีต้นทุนน้อยกว่า ฯลฯ
มุมที่สาม วิธีจัดการที่ “เหมาะสม” กับภาวะที่การกำกับดูแล “ลักลั่น” ระหว่างผู้ประกอบการดั้งเดิมกับผู้ประกอบการ OTT นั้น อาจไม่ใช่การเรียกร้องให้รัฐเข้ามากำกับดูแล OTT “มากขึ้น” จนเท่ากับผู้ประกอบการรายเดิม แต่อาจเป็นการให้รัฐกำกับผู้ประกอบการดั้งเดิม “น้อยลง” ก็ได้!
สหภาพโทรคมนาคมระหว่างประเทศ (International Telecommunication Union: ITU) ผู้กำหนดมาตรฐานโทรคมนาคมโลก ระบุประเด็นที่รัฐบาลประเทศต่างๆ ควรพิจารณาเวลาคิดจะกำกับดูแล OTT ไว้ใน ICT Regulation Toolkit สรุปสั้นๆ ได้ดังนี้ (ต้นฉบับ)
ความแพร่หลายของ OTT ทั้งรูปแบบ เทคโนโลยี และลักษณะการให้บริการ ส่งผลให้เกิดเนื้อหาและบริการต่างๆ ที่หลากหลายกว่าเดิม เป็นประโยชน์ต่อผู้บริโภคโดยรวม การเปลี่ยนแปลงเรื่องนี้เป็นสิ่งที่หนีไม่พ้น เช่น ขณะที่ผู้ประกอบการโครงข่ายค่อยๆ ย้ายไปยังโครงข่ายรุ่นล่าสุด บริการส่งเสียง (โทรศัพท์) ก็จะกลายเป็นซอฟต์แวร์แอพพลิเคชั่นที่ใช้เครือข่ายอินเทอร์เน็ต ไม่ใช่เสียงตามสายหรือสัญญาณมือถือแบบที่เราคุ้นเคย ผู้กำกับดูแลภาครัฐต้องเข้าใจว่า พวกเขาไม่มีทางทวนกระแสการเปลี่ยนแปลงนี้เพื่อรักษา “สถานะดั้งเดิม” เอาไว้ การเปลี่ยนแปลงเหล่านี้หลายเรื่องสร้างความเดือดร้อนให้กับผู้ครองตลาดเจ้าเดิม แต่ประโยชน์ที่ผู้บริโภคได้รับ (ทั้งในแง่ความสะดวกสบาย ต้นทุน และทางเลือกที่หลากหลายในการใช้บริการ) นั้นสูงกว่าต้นทุนมาก
ความท้าทายของผู้กำกับดูแลจึงอยู่ที่ว่า จะสร้างสมดุลระหว่างการส่งเสริมนวัตกรรม การลงทุน และการแข่งขันได้อย่างไร เพื่อสร้างประโยชน์สูงสุดให้กับผู้บริโภค
ในหลักการ “ความเป็นกลางทางเน็ต” บอกว่า ผู้ให้บริการเครือข่ายจะต้องจัดการกับข้อมูลต่างๆ บนอินเทอร์เน็ตอย่างเท่าเทียมกันโดยไม่เลือกปฏิบัติ เช่น จะต้องไม่สนใจว่าข้อมูลเป็นของผู้ใช้คนใด เนื้อหาเป็นอย่างไร มาจากเว็บไซต์หรือแอพพลิเคชั่นอะไร ทั้งนี้ เพื่อป้องกันการใช้อำนาจกีดกันคู่แข่ง
เช่น สมมุติว่าผู้ให้บริการสัญญาณมือถือเจ้าใหญ่เป็นผู้ให้บริการเชื่อมต่ออินเทอร์เน็ต (ISP) และเป็นเจ้าของเคเบิลทีวีด้วย อาจ “บีบ” ความเร็วเวลาที่ลูกค้าอยากดู Netflix หรือบริการ OTT อื่นๆ ที่มองว่าเป็นคู่แข่งของเคเบิลตัวเอง ให้ลูกค้าดูได้ช้ามาก แล้วไปเพิ่มความเร็วของแอพพลิเคชั่นเคเบิลทีวียี่ห้อตัวเอง เวลาที่ดูผ่านมือถือ เพื่อจูงใจให้ลูกค้าเลิกดู Netflix หันมาดูแต่ของตัวเอง
ความเป็นกลางทางเน็ตมีหลายระดับ หลายประเทศอนุญาตให้ละเมิดหลักการนี้ได้บ้างในระดับที่ “สมเหตุสมผล” เช่น เพื่อบริหารจัดการการจราจรผ่านเครือข่ายให้ได้ประสิทธิภาพ แต่ไม่ยอมให้ผู้ครองตลาดกีดกันคู่แข่งอย่างโจ่งแจ้ง เพราะทำให้การแข่งขันไม่เป็นธรรม ผู้บริโภคมีทางเลือกน้อยลง
การกำกับโทรคมนาคมและ OTT เพื่อประโยชน์ของผู้บริโภคเป็นหลักนั้น จึงต้องคำนึงถึงเรื่องอย่างความเป็นกลางทางเน็ตดังที่เกริ่นไปข้างต้น และเรื่องอื่นๆ อย่างเช่นมาตรฐานการคุ้มครองความเป็นส่วนตัว
น่าเสียดายว่าเราไม่เคยได้ยินเรื่องเหล่านี้จาก “ท่าที” ของ กสทช. ต่อ OTT เลย.
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
