น้ำพึ่งเรือ เสือพึ่งป่า อัชฌาสัย คือ รูปแบบการทำสัมปทานธุรกิจโทรคมนาคมของไทย

ปรมินทร์ หริรักษ์

การประกอบธุรกิจโทรคมนาคม โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ในประเทศไทยในปัจจุบันนั้น เป็นที่รู้กันดีว่า มีอัตราการขยายตัวของตลาดใหม่หรือการแสวงหาผู้ใช้บริการรายใหม่นั้นต่ำมากๆ ทั้งนี้ดูได้จากจำนวนเลขหมายที่มีการใช้อยู่ในปัจจุบันที่มีจำนวนเกือบๆ 66 ล้านเลขหมาย คิดเป็นสัดส่วนที่เท่ากับอัตรา 100 ของจำนวนประชากรเลยทีเดียว (คือหนึ่งคนมีโทรศัพท์มือถือคนละหนึ่งเครื่องและคนละอย่างน้อยหนึ่งหมายเลข) ด้วยเหตุนี้ บรรดาผู้ให้บริการหรือค่ายมือถือทั้งหลาย จึงต้องดิ้นรนขวนขวายหาโปรโมชั่นลดแลกแจกแถมแก่ผู้ใช้บริการอย่างดุเดือดตลอดช่วงที่ผ่านมา ทั้งนี้ก็เพื่อให้สามารถรักษาผู้ใช้บริการไม่ให้ย้ายค่ายหนีจากตนไปนั่นเอง

แต่เนื่องจากในช่วงที่ผ่านมาดังกล่าว นอกจากการเปลี่ยนถ่ายจากยุค 2G มาเป็น 3G และ4G แล้ว ยังมีเหตุการณ์ “ซิมดับ” อันเนื่องมาจากปัญหาในการประมูลคลื่นความถี่ 1800 MHz ซึ่งทำให้เกิดผลกระทบต่อผู้ใช้บริการซึ่งจะไม่สามารถใช้โทรศัพท์ได้เป็นจำนวนหลายสิบล้านคน (หรือกว่า 17 ล้านคน)

แม้ในช่วงเปลี่ยนถ่ายจาก 2G มาเป็น 3G นั้น ทางสำนักงาน กสทช. จะได้มีการประกาศเรื่องการคงสิทธิเลขหมายโทรศัพท์เคลื่อนที่ (Mobile Number Portability หรือ MNP) ไว้ในราชกิจจานุเบกษามาตั้งแต่ปีพ.ศ. 2552 ซึ่งมีข้อกำหนดที่สำคัญก็คือ การให้การคุ้มครองผู้ใช้บริการ ในสิทธิที่จะเปลี่ยนผู้ให้บริการได้โดยยังคงใช้หมายเลขโทรศัพท์เดิม ทั้งนี้ เพื่อที่ว่า ผู้ใช้บริการ จะได้มีทางเลือกเมื่อแต่ละค่ายมือถือ หรือ ผู้ให้บริการรายนั้นๆ มีเงื่อนไขการให้บริการที่ดีกว่า ไม่ว่าจะเป็นเงื่อนไขที่ดีกว่าทางด้านราคา หรือ คุณภาพของโครงข่าย ซึ่งจากประกาศดังกล่าว ยังกำหนดหลักการสำคัญในขั้นตอนการโอนย้ายไว้อีกว่า “(ข้อ 11) การโอนย้ายผู้ให้บริการ ต้องดำเนินการให้เสร็จใน 3 วันทำการ นับแต่วันที่ผู้ใช้บริการยื่นคำขอโอนย้าย”

ซึ่งจากข้อกำหนดดังกล่าวจะเห็นว่า การโอนย้ายค่ายโดยใช้หมายเลขเดิมจะต้องเป็นความประสงค์ของผู้ใช้บริการเท่านั้น และผู้ให้บริการมีหน้าที่ต้องจัดหาบริการคงสิทธิเลขหมายของผู้ใช้บริการ และต้องดำเนินการให้สำเร็จภายในเวลาตามที่ประกาศของกสทช.กำหนดอีกด้วย

อย่างไรก็ตาม เนื่องจากภาวะการแข่งขันในธุรกิจให้บริการโทรศัพท์มือถือในช่วงที่ผ่านมานั้น เป็นไปด้วยความดุเดือด ด้วยเพราะอัตราการขยายตัวของตลาดและผู้บริโภครายใหม่มีต่ำมากดังกล่าวมาแล้วข้างต้น ด้วยเหตุนี้ การคงสิทธิเลขหมาย จึงเป็นการให้บริการที่จริงๆแล้วอาจกล่าวได้ว่า ผู้ให้บริการค่ายมือถือทั้งหลาย ไม่ค่อยอยากจะให้เกิดมีขึ้นง่ายๆ ดังจะเห็นได้จากในช่วงที่มีการประกาศการจัดให้มีบริการคงสิทธิเลขหมายในช่วงปี 2552 บรรดาผู้ให้บริการได้ทำหนังสือเพื่อขอขยายเวลาการจัดให้มีการให้บริการออกมาอีกถึง 9 เดือน และกว่าที่หน่วยงาน เช่น Clearing House จะถูกตั้งสำเร็จ ก็ใช้เวลายืดยาวมาถึงปลายปี 2553 และเมื่อมาเจอกับเหตุการสิ้นสุดสัมปทานคลื่นความถี่ 1800 MHz ซึ่งจะมีผลให้เกิด “ซิมดับ” และ “การย้ายค่าย” ของผู้ใช้บริการอีกเป็นจำนวนนับสิบล้านคน ดังนี้ บรรดาค่ายมือถือต่างๆ ย่อมไม่สะดวกใจกับการให้บริการคงสิทธิเลขหมายแน่ๆ

แม้การให้บริการคงสิทธิเลขหมาย จะเป็นสิ่งที่ผู้ให้บริการไม่ชอบใจมากนัก แต่ทว่า มีผู้ให้บริการบางราย (โดยเฉพาะอย่างยิ่งรายใหญ่ๆ) กลับนำขั้นตอนการปฏิบัติในการโอนย้ายผู้ให้บริการนี้มาดำเนินการเสียเอง เพื่อวัตถุประสงค์บางประการในช่วง “ซิมดับ” โดยอ้างว่า เพื่อเป็นการช่วยให้บรรดาผู้ใช้บริการไม่ต้องได้รับผลกระทบจากกรณีซิมดับ โดยที่ผู้ให้บริการเหล่านั้นจะ ดำเนินการโอนย้ายหมายเลขโทรศัพท์ของผู้ใช้บริการมาอยู่กับตนเองภายใต้คลื่นใหม่ (ก็คือ การมาอยู่ภายใต้ผู้ให้บริการรายใหม่แต่ก็คือในเครือข่ายของตนเอง) ซึ่งก็คือ การทำการคงสิทธิและเป็นการคงสิทธิที่ทำโดยผู้ให้บริการ ไม่ใช่เกิดจากการร้องขอของผู้ใช้บริการ

แต่การย้ายค่ายคงไว้ซึ่งเบอร์เดิมโดยผู้ให้บริการข้างต้น กลับส่งผลกระทบต่อผู้ใช้บริการจำนวนมาก (แม้ว่าจะเป็นความปรารถนาดี) ทั้งนี้เพราะ มีเครื่องโทรศัพท์ของผู้ใช้บริการจำนวนมาก มีระบบที่ไม่รองรับต่อระบบโครงข่ายแบบ 3G หรือ 4G ซึ่งมีผลทำให้ไม่สามารถโทร.เข้าออกได้ ซึ่งก็ไม่ต่างอะไรจากกรณีซิมดับ ด้วยเหตุนี้ จึงเกิดการร้องเรียนไปยังสำนักงานส่งเสริมและคุ้มครองผู้บริโภคเป็นจำนวนมาก และทำให้สำนักงาน กสทช. ทำการพิจารณาและลงโทษการกระทำดังกล่าว โดยผ่านการพิจารณาของคณะกรรมการโทรคมนาคมแห่งชาติ หรือ กทค. เพื่อให้พิจารณาลงโทษการกระทำผิดของผู้ให้บริการซึ่งมีทั้งหมด 3 รายใหญ่นั้น-นั่นเอง

แต่ประเด็นปัญหาไม่ได้จบเพียงแค่การพิจารณาว่าการกระทำดังกล่าวของผู้ให้บริการทั้งสามรายไม่เป็นการปฏิบัติตามกฎ-ระเบียบตามประกาศของ กสทช. และการปรับทางปกครองซึ่งเป็นเงินเท่านั้น ทั้งนี้เพราะ เมื่อวันที่ 18 เมษายน 25560 ในการประชุม กทค.ครั้งที่ 10/2560 มีการกล่าวถึงการปรับทางการปกครองที่เลขาธิการ กสทช.เคยมีคำสั่งไว้เมื่อวันที่ 14 ธันวาคม 2558 ในการกำหนดค่าปรับทางปกครองแก่ผู้ให้บริการทั้งสามราย คือ บริษัท แอดวานซ์ ไวร์เลส เนตเวิร์ค จำกัด บริษัท ดีแทค ไตรเนท จำกัด และ บริษัท ทรู มูฟ เอช ยูนิเวอร์แซล คอมมิวนิเคชั่น จำกัด ซึ่งจะต้องจ่ายเป็นเงิน เนื่องจากการดำเนินการโอนย้ายเลขหมายผู้ใช้บริการ โดยไม่ได้รับความยินยอมจากผู้ใช้บริการ และเป็นการฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตามกฎ-ระเบียบ ตามประกาศเรื่องการคงสิทธิเลขหมายฯ ของ กสทช. ซึ่งเป็นการกระทำโดยเจตนาและเป็นการกระทำอย่างชัดแจ้ง ซึ่งในครั้งแรก ผู้ให้บริการทั้งสามรายจะต้องจ่ายค่าปรับทางปกครอง ดังนี้

จะเห็นได้ว่า ค่าปรับทางปกครองรวมทั้งหมดที่ผู้ให้บริการทั้งสามรายจะต้องจ่ายคิดเป็น 595,966,111.00 บาท ซึ่งบรรดาผู้ให้บริการทั้งสามรายต่างอุทธรณ์คำสั่งปรับทางปกครองนี้ และทาง กทค.โดยที่ประชุมครั้งที่ 17/2559 เมื่อวันที่ 9 สิงหาคม 2559 ก็ได้มีการประชุมพิจารณาทบทวนจำนวนค่าปรับดังกล่าวตามคำขออุทธรณ์อีกครั้ง และได้มติของ กทค. เสียงข้างมากว่า ให้มีการทบทวนจำนวนค่าปรับทางปกครองตามอุทธรณ์ของผู้ให้บริการทั้งสามราย ด้วยเพราะเห็นว่ามีจำนวนที่สูงมาก โดยมีการเสนอจำนวนค่าปรับเพื่อเสนอต่อการพิจารณาของที่ประชุม กทค.ครั้งที่ 10/2560 เมื่อวันที่ 18 เมษายน 2560 ซึ่งจำนวนค่าปรับทางปกครองของ บริษัท แอดวานซ์ ไวร์เลส เนตเวิร์ค จำกัด และ บริษัท ดีแทค ไตรเนท จำกัด ได้รับการลดลงมากว่าครึ่ง ดังรายละเอียดในตารางนี้

จะเห็นได้ว่า ค่าปรับรวมทั้งหมดที่ผู้ให้บริการทั้งสามรายจะต้องจ่ายคิดเป็น 249,825,775.38 บาท ลดลงจากที่เคยถูกกำหนดไว้เดิมถึง 346.14 ล้านบาท

จากมาตรา 66 แห่งพระราชบัญญัติประกอบกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544 วรรคแรก กำหนดว่า “ในกรณีที่ผู้รับใบอนุญาตไม่ปฏิบัติตามคำสั่งของเลขาธิการตามมาตรา 64 (ให้ปฏิบัติตามกฎระเบียบของ กสทช.) และพ้นกำหนดระยะเวลาอุทธรณ์ตามมาตรา 65 หรือ คณะกรรมการวินิจฉัยยืนตามคำสั่งเลขาธิการ เมื่อเลขาธิการได้มีหนังสือเตือนแล้ว ยังไม่ปฏิบัติตามคำสั่งนั้น ให้เลขาธิการพิจารณากำหนดค่าปรับทางปกครองตามกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองซึ่งต้องไม่ต่ำกว่า 20,000 บาท ต่อวัน”

จากมาตราดังกล่าวจะเห็นว่า เลขาธิการ กสทช.อาศัยอำนาจตามมาตรา 66 ในการสั่งปรับผู้ให้บริการทั้งสามราย ภายใต้อัตราขั้นต่ำวันละ 20,000 บาท และเมื่อทางพิจารณาพบว่า ผู้ให้บริการทั้งสามรายไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์บริการคงสิทธิเลขหมายฯ และเงื่อนไขแนวทางปฏิบัติการโอนย้ายผู้ใช้บริการ ซึ่งเป็นการกระทำที่มีเจตนาและมีการเตรียมการอย่างชัดเจนที่จะกระทำการฝ่าฝืน ดังนี้ ทางกสทช.จึงได้คิดคำนวณค่าความเสียหายที่เกิดแก่ประชาชนนับสิบล้านคน โดยเป็นการคิดค่าปรับที่สะท้อนค่าเสียโอกาสของประชาชนผู้ใช้บริการโดยในเดือนแรกจะคิดค่าปรับในอัตราวันละ 166,667 บาท และอัตราค่าปรับจะเพิ่มขึ้นอีกเท่าตัวในเดือนถัดไป

ดังนั้น เมื่อมองจากฐานความคิดในการคำนวนจำนวนค่าปรับทางปกครองของ กสทช. แล้วจะพบว่า เป็นไปตามบทกำหนดที่มีไว้ตามประกาศของ กสทช. ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 126 ตอนพิเศษ 109 ง วันที่ 3 สิงหาคม 2552 ประกาศนี้จึงมีผลบังคับใช้แก่ผู้ให้บริการทุกราย แต่เมื่อทาง กทค. ทำการพิจารณาและเห็นชอบในการลดค่าการปรับทางปกครองดังกล่าว ดังนี้ เท่ากับว่า กทค. กำลังละเมิดต่อข้อกำหนดตามประกาศของ กสทช. ฉบับข้างต้นนั้นเอง ซึ่งนอกจากจะทำให้เกิดข้อกังขาถึงความโปร่งใสแล้ว ในรายละเอียดของการลดค่าปรับในการปรับทางปกครองยังพบอีกว่า จำนวนค่าปรับของ บริษัท แอดวานซ์ ไวร์เลส เนตเวิร์ค จำกัด และ บริษัท ดีแทค ไตรเน็ต จำกัด ได้รับส่วนลดเป็นจำนวนกว่า 50% ของจำนวนเดิม ในขณะที่ บริษัท ทรู มูฟ เอช ยูนิเวอร์แซล คอมมิวนิเคชั่น จำกัด กลับได้รับส่วนลดไม่มากนัก นั่นแสดงให้เห็นว่า มีความเลื่อมล้ำบางประการในการคิดคำนวณจำนวนการปรับทางปกครองแก่ผู้ให้บริการทั้งสามรายอีกด้วย

และเมื่อย้อนกลับมาดูความหมายของคำว่า การปรับทางปกครอง ซึ่งกำหนดโดยพระราชบัญญัติวิธีทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซึ่งใช้บังคับมากว่า 20 ปีแล้วนั้นจะพบว่า เป็นวิธีการในทางกฎหมายเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการใช้บังคับกฎหมาย ให้สามารถรักษาผลประโยชน์แก่สาธารณะได้ อำนวยความเป็นธรรมให้แก่ประชาชน รวมทั้งป้องกันการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ

การปรับทางการปกครองนี้ไม่ใช่การลงโทษ แต่เป็นมาตรการที่ทำให้คำสั่งของเจ้าหน้าที่ทางปกครองบรรลุผล ซึ่งในกรณีนี้ เลขาธิการ กสทช. อาศัยอำนาจตามมาตรา 66 ในการสั่งการปรับทางปกครองแก่ผู้ให้บริการทั้งสามราย เนื่องจากไม่ปฏิบัติตามวิธีการในการจัดให้มีการบริการคงสิทธิเลขหมาย โดยไม่ปฏิบัติตามขั้นตอนดำเนินการต่อผู้ใช้บริการ ซึ่งผู้ให้บริการจะต้องปฏิบัติตามทั้งนี้เพราะ เป็นเงื่อนไขในการให้ได้มาซึ่งใบอนุญาตในการประกอบกิจการโทรคมนาคม ดังนั้น การที่ กสทช. ได้มีการปรับทางปกครองไปจำนวนเท่าใด ย่อมเป็นไปตามหลักแห่งการคุ้มครองดูแล และรักษาประโยชน์สาธารณะ และ รักษาสิทธิของประชาชนผู้ใช้บริการ การที่ กทค. จะทำการพิจารณาลดการปรับทางปกครองให้แก่ผู้ให้บริการทั้งสามราย จึงเป็นการไม่สมควร ทั้งนี้เพราะนอกจากจะขัดต่อหลักการทางปกครอง ซึ่งกระทบต่อประสิทธิผลในการบังคับใช้ กฎระเบียบ ของ กสทช. ที่มีขึ้นเพื่อการควบคุมการประกอบธุรกิจของบรรดาผู้ให้บริการ ให้มีการยุติธรรม โปร่งใสแล้ว ยังเป็นการแสดงให้เห็นว่า ขั้นตอนการปกครองตามกฎ-ระเบียบของ กสทช. นั้น ปราศจากการทุจริตด้วยนั่นเอง

แต่เมื่อมีเหตุการณ์ลดจำนวนการปรับทางการปกครองแบบมโหฬารให้แก่ผู้ให้บริการที่ไม่ปฏิบัติตามกฎระเบียบที่ส่งผลกระทบต่อสาธารณะและประชาชนในวงกว้างเช่นนี้ ทำให้อดคิดไม่ได้ว่า อันระบบสัมปทานการประกอบธุรกิจโทรคมนาคมของไทยนี้หรือ…จะเป็นไปในรูปแบบที่โบราณท่านเรียกว่า น้ำพึ่งเรือ เสือพึ่งป่า อัชฌาสัย รึเปล่า…นะ

ใครรู้ ช่วยตอบที