ThaiPublica > คอลัมน์ > ผลสะเทือนของ Brexit อวสานของ EU Model ที่เราเคยรู้จัก

ผลสะเทือนของ Brexit อวสานของ EU Model ที่เราเคยรู้จัก

29 มิถุนายน 2016


ปรีดี บุญซื่อ

แม้ก่อนหน้านี้ จะมีเสียงคัดค้านจากบรรดาผู้นำประเทศต่างๆ องค์กรเศรษฐกิจระหว่างประเทศ รวมทั้งบรรดานักลงทุนต่างๆ เรื่องสหราชอาณาจักรจะถอนตัวจากการเป็นสมาชิกสหภาพยุโรป หรืออียู พร้อมกับเตือนภัยว่า การถอนตัวดังกล่าวจะส่งผลเสียหายที่รุนแรงทางเศรษฐกิจ แต่การลงประชามติเมื่อวันที่ 23 มิถุนายน ที่ผ่านมา คนในสหราชอาณาจักร 52% เห็นชอบให้ถอนตัวจากการเป็นสมาชิกอียู ส่วนอีก 48% สนับสนุนให้เป็นสมาชิกอยู่ต่อไป

หลังจากทราบผลของประชามติ ผลกระทบสร้างความเสียหายทางเศรษฐกิจระยะสั้นก็ปรากฏออกมาให้เห็น เงินปอนด์อังกฤษมีค่าลดลง 9% ต่ำสุดในรอบ 31 ปี ในอนาคตอันใกล้ การเป็นศูนย์กลางการเงินของลอนดอนจะเกิดความไม่แน่นอนขึ้นมา การจ้างงานในธุรกิจการเงินนี้คงจะลดลง มูลค่าอสังหาริมทรัพย์ในอังกฤษ สินทรัพย์ที่คนทั่วไปมีอยู่ จะลดต่ำลง ส่วนผลระยะยาวในยุโรป สกอตแลนด์คงจะแยกตัวเป็นอิสระจากสหราชอาณาจักร สมาชิกอียูบางประเทศอาจมีการลงประชามติในประเทศตัวเอง แล้วถอนตัวออกไป การเคลื่อนย้ายคนโดยเสรีภายในกลุ่มอียูอาจจะยกเลิกไป และกระแสการต่อต้านผู้อพยพเพิ่มสูงขึ้น

brexit1 (1)

แต่ประเด็นสำคัญอยู่ที่ว่า ความล้มเหลวของสหภาพยุโรป อาจทำให้โลกเราย้อนกลับสู่ภาวะอนาธิปไตยแบบเดิมๆ สหภาพยุโรปนั้นเคยเป็นแบบอย่างการรวมตัวของประเทศที่มีระบบการเมืองประชาธิปไตย ทำให้ความขัดแย้งและสงครามระหว่างประเทศสมาชิกกลายเป็นเรื่องที่เป็นไปไม่ได้แล้ว ทั้งๆ ที่ช่วงเวลา 80 ปีในอดีต ฝรั่งเศสและเยอรมันเคยทำสงครามกันมาถึง 3 ครั้ง เป็นกลุ่มเศรษฐกิจการเมืองที่ช่วยทำให้โลกยุคหลังสงครามเย็นที่มีลักษณะหลายกลุ่มหลายขั้วมีความมั่นคงและสันติสุขมากขึ้น ซึ่งเป็นเงื่อนไขสำคัญที่ทำให้เศรษฐกิจโลกเจริญรุ่งเรืองต่อเนื่อง

นอกจากนี้ กลุ่มอียูยังทำให้ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศก้าวพ้นไปจากรูปแบบเดิมๆ ที่ประเทศต่างๆ ปกป้องตัวเอง โดยอาศัยกลยุทธการสร้างพันธมิตร ใช้นโยบายถ่วงดุลอำนาจ (balance of power) ส่วนการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจก็ทำกันแบบหลวมๆ เพราะโลกที่เป็นจริงมีสภาพแบบอนาธิปไตย ประเทศต่างๆ จึงสร้างความเข้มแข็งให้กับตัวเองเป็นอันดับแรก เพื่อใช้แสวงหาและปกป้องผลประโยชน์ของตัวเอง การถอนตัวของอังกฤษจากอียูอาจแสดงให้เห็นว่า กลุ่มสหภาพยุโรปพัฒนามาถึงจุดที่ยังไม่สามารถก้าวข้ามสภาพแบบเดิมๆ ของการเมืองระหว่างประเทศ เมื่อเป็นเช่นนี้ ความสัมพันธ์ของประเทศต่างๆ อาจจะกลับไปสู่สภาพอนาธิปไตยเหมือนกับลูกคิวบนโต๊ะสนุกเกอร์ ที่แต่ละลูกจะเกิดกระทบกระทั่งกันเป็นระยะๆ

รางวัลโนเบลสันติภาพปี 2012

สหภาพยุโรปที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน เป็นผลมาจากการดำเนินการในระยะ 60 กว่าปีที่ผ่านมา โดยมีจุดเริ่มต้นจากการก่อตั้ง “ประชาคมถ่านหินและเหล็กกล้า” ขึ้นในปี 1951 เพราะคนทั้งหลายมองเห็นว่า การแข่งขันระหว่างฝรั่งเศสและเยอรมันเป็นต้นตอของสงครามในยุโรป ฝรั่งเศสจึงริเริ่มโครงการนี้ เพื่อที่ว่าในอนาคต สงครามระหว่าง 2 ประเทศ นอกจากไม่อาจคาดคิดได้แล้ว ยังเป็นไปไม่ได้ในทางวัตถุดิบด้วย รางวัลโนเบลสาขาสันติภาพปี 2012 ที่ให้กับอียู ก็เพราะความพยายามที่ผ่านๆ มาดังกล่าวนี้

ในปี 1958 สมาชิก 6 ประเทศที่เป็นภาคีประชาคมถ่านหินและเหล็กกล้า ขยายความร่วมมือเป็น “ประชาคมเศรษฐกิจยุโรป” หรือ อีอีซี เพื่อก่อตั้งตลาดร่วม อังกฤษไม่เคยคิดที่จะเข้าร่วมมาตั้งแต่ต้น เพราะให้ความสำคัญกับการสร้าง “ความสัมพันธ์พิเศษ” กับสหรัฐอเมริกา แต่เมื่อตัวเองล้มเหลวที่จะตั้งกลุ่มการค้าเสรีระหว่างประเทศอื่นๆ ในยุโรป รัฐบาลอังกฤษต่อๆ มาก็พยายามที่จะเข้าเป็นสมาชิกของประชาคมเศรษฐกิจยุโรป และประสบความสำเร็จในปี 1973 แต่เมื่อเข้าเป็นสมาชิกแล้ว อังกฤษมีบทบาทสำคัญที่ผลักดันให้กลุ่มอีอีซีพัฒนาจากจากตลาดร่วมเป็นตลาดเดียว

แต่อังกฤษก็ขาดเจตนาเป้าหมายที่จะขับเคลื่อนให้ประชาคมยุโรปรวมตัวกันในเชิงลึกมากขึ้นในด้านอื่นๆ จุดมุ่งหมายที่ต่างกันระหว่างประเทศที่บุกเบิกอีอีซีกับอังกฤษยังมีอิทธิพลสำคัญต่อความเห็นที่แตกต่างกันระหว่างอังกฤษกับประเทศสมาชิกอื่นๆ เรื่องการพัฒนาการรวมกลุ่มของยุโรป ที่ต่อมาเปลี่ยนแปลงจาก “ประชาคมเศรษฐกิจยุโรป” มาเป็น “สหภาพยุโรป” ตามสนธิสัญญามาสทริชต์ปี 1992

สหภาพยุโรปเป็นองค์กรระหว่างประเทศที่ใหญ่อันดับ 2 ของโลกรองจากสหประชาชาติ เป็นองค์กรปกครองระหว่างประเทศที่มีลักษณะพิเศษ ตัวเองนั้นไม่ใช่รัฐ แต่ทำหน้าที่เหมือนกับเป็นรัฐ กฎหมายของอียูมีอำนาจผูกพันประเทศสมาชิก มีเงินสกุลของตัวเองเรียกว่ายูโร ที่สมาชิก 13 ประเทศใช้ร่วมกัน ประชาชนของสหภาพยุโรปถือหนังสือเดินทางสหภาพยุโรป ธุรกิจต่างๆ ในประเทศสมาชิกเดิมมีสัญชาติตามกรรมสิทธิ์ของคนในประเทศสมาชิก เช่น สัญชาติอังกฤษหรือเยอรมัน เปลี่ยนมาเป็นสัญชาติสหภาพยุโรป แบบเดียวกับหนังสือเดินทาง เช่น สายการบินลุฟต์ฮันซา เดิมเป็นสายการบินสัญชาติเยอรมัน ปัจจุบันเป็นสายการบินสัญชาติอียู

แต่ลักษณะพิเศษที่สุดของอียู คือเป็นนิติบุคคลที่ไม่มีพรมแดนชัดเจน สามารถเพิ่มจำนวนประเทศสมาชิกใหม่ได้ตลอด การเป็นสมาชิกอียูไม่ได้ขึ้นกับที่ตั้งทางภูมิศาสตร์เหมือนประเทศสมาชิกกลุ่มอาเซียน แต่อาศัยหลักเกณฑ์ที่เป็นค่านิยม คือต้องเป็นประเทศ “ประชาธิปไตย ยึดหลักนิติธรรม สิทธิมนุษยชน ปกป้องคนกลุ่มน้อย และมีเศรษฐกิจกลไกตลาด” ในแง่นี้ แคนาดาก็สมัครเป็นสมาชิกอียูได้ ส่วนตุรกี แม้จะอยู่ติดกับยุโรป คงต้องรอไปอีกหลายสิบปี เพราะคนในสหภาพยุโรปกลัวว่า หากได้เป็นสมาชิกอียู คนตุรกีคงจะอพยพครั้งใหญ่มาอยู่ในบรรดาประเทศสมาชิกอียู ขบวนการ Brexit ก็อาศัยคำพูดรณรงค์สร้างสร้างความหวาดกลัวว่า “พวกตุรกีกำลังมา” ภายใน 2-3 ปีข้างหน้า ทั้งๆ ที่นายกรัฐมนตรี เดวิด คาเมรอน พูดกึ่งๆ ตลกว่า ตุรกีคงต้องรอถึงปี 3000

แนวคิดอธิบาย EU Model

ในช่วงที่ผ่านๆ มา โลกเราจับตามองสหภาพยุโรป ที่รวมกลุ่มกว้างขวางและลุ่มลึกมากขึ้นว่า อาจเป็นความหวังและแนวทางการพัฒนาโลกเราในยุคโลกาภิวัตน์ เพราะการรวมกลุ่มของอียูให้ความสำคัญและยึดหลักการเรื่องความหลากหลาย การมีส่วนร่วม ไม่กีดกันคนในสังคม ไม่ว่าจะมีความคิดความเชื่ออย่างไร การมีคุณภาพชีวิต การพัฒนาที่ยั่งยืน หลักสิทธิมนุษยชนสากล และสันติภาพ จึงมีคำพูดที่เปรียบเทียบว่า คนยุโรปมาจากดาวพระศุกร์ ส่วนคนอเมริกันมาจากดาวอังคาร

พัฒนาการและความก้าวหน้าของสหภาพยุโรป มีการอธิบายด้วย 2 แนวคิด

แนวคิดแรกเป็นพวกมองโลกที่เป็นจริง (Realist) ที่เป็นว่า กลุ่มอียูไม่ได้ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงระดับมูลฐานด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศสมาชิก ชาติสมาชิกแต่ละรายก็ยังแสวงหาผลประโยชน์และอำนาจของชาติตัวเองภายในกลุ่มอียู แนวคิดนี้จะให้ความสำคัญเรื่องบทบาทประเทศสมาชิกและการเจรจาต่อรองในหมู่ประเทศสมาชิกของอียู บทบาทของอังกฤษในสหภาพยุโรปที่ผ่านๆ มา รวมทั้งการถอนตัวจากการเป็นสมาชิกอียู สะท้อนความจริงบางส่วนของแนวคิดนี้ในการอธิบายปัญหาต่างๆ ในกลุ่มอียู

ส่วนอีกแนวคิดหนึ่งอธิบายกลุ่มอียูจากทัศนะแบบ “บทบาทหน้าที่” มองพัฒนาการของอียูว่ามาจาก “กระบวนการก่อผลกระทบ” (spillover) แนวคิดนี้ก็สามารถใช้อธิบายได้บางส่วนของพัฒนาการกลุ่มอียู จากจุดเริ่มต้นการเป็นประชาคมถ่านหินและเหล็กกล้า จนมาสู่ตลาดเดียวและเงินสกุลเดียวกัน แนวคิดนี้ให้ความสำคัญแก่สถาบันต่างๆ ของอียู อำนาจของกลุ่มอียูในการจัดการปัญหาที่ลำพังสมาชิกแต่ละรายไม่สามารถแก้ปัญหาด้วยตัวเอง เช่น เศรษฐกิจ ความมั่นคง หรือสิ่งแวดล้อม แนวคิดนี้จะมองพัฒนาการของอียูไปสู่ระบบสหพันธรัฐ สะท้อนออกมาที่หลักการสากลที่สหภาพยุโรปยึดมั่น เช่น ประชาธิปไตยเสรี หลักนิติธรรม สิทธิมนุษยชน และรัฐบาลที่มาจากตัวแทนประชาชน เป็นต้น

อนาคตของ EU หลัง Brexit

brexit2 (1)

ในระยะ 60 ปีที่ผ่านมา สหภาพยุโรปพัฒนาก้าวไปไกลมาก สมาชิกที่มี 28 ประเทศ รวมทั้งสหราชอาณาจักร ครอบคลุมแทบทุกประเทศในยุโรป สงครามที่จะเกิดขึ้นในหมู่ประเทศสมาชิก กลายเป็นเรื่องไม่อาจจะคาดคิดได้เลย สหภาพยุโรปมีอำนาจและกลไกทางกฎหมายที่จะดำเนินการให้บรรลุเป้าหมาย เช่น การสร้างตลาดเดียวและเงินสกุลเดียวกัน และมีบทบาทสำคัญที่ส่งเสริมและปกป้องระบบการค้าเสรีในโลก

แม้ประชาชนในสหราชอาณาจักรจะลงประชามติให้อังกฤษถอนตัวจากอียู แต่อังกฤษก็ปฏิเสธไม่ได้ว่ากลุ่มอียูยังเป็นประเทศเพื่อนบ้านที่เป็นตลาดใหญ่ที่สุด การส่งออกของอังกฤษกว่า 50% ต้องอาศัยตลาดนี้ แต่การถอนตัวทำให้นับจากนี้ไปอังกฤษจะไม่มีสิทธิมีเสียงในองค์กรของอียู ทั้งๆ ที่ยังต้องพึ่งพาการส่งออกจำนวนมาก นอกจากนี้ ฐานะของอังกฤษในปัจจุบัน ที่เป็นแหล่งลงทุนยอดนิยมมากสุดของประเทศที่ 3 ที่ต้องการใช้อังกฤษเป็นประตูสู่ตลาดอียู ก็จะสูญเสียมนต์เสน่ห์ที่ว่านี้ จุดนี้เองที่เป็นข้อขัดแย้งในตัวเองของอังกฤษ อังกฤษยอมรับคุณประโยชน์ของการรวมตัวทางเศรษฐกิจของอียู แต่ไม่ยอมรับเรื่องการโอนหรือแบ่งสรรอำนาจอธิปไตยให้กับอียู

สำหรับอนาคตของสหภาพยุโรปที่ไม่มีอังกฤษ แนวคิดที่ต้องการให้สหภาพยุโรปขยายตัวกว้างขวางออกไปอาจมาถึงจุดที่เป็นความล้มเหลวทั้งทางการเมืองและเศรษฐกิจ กลุ่มระหว่างประเทศที่มีขนาดใหญ่เกินไปแบบ EU Model พิสูจน์ได้ว่าไม่สามารถมีบทบาทและทำหน้าที่ได้อย่างปกติราบรื่น ในที่สุด สหภาพยุโรปอาจจะเหลือเพียงประเทศสมาชิกที่เป็นแกนหลักการก่อตั้งกลุ่มขึ้นมาโดยมีเยอรมันเป็นผู้นำ แต่การรวมตัวทางเศรษฐกิจการเมืองระหว่างประเทศสมาชิกที่เหลืออยู่คงจะลุ่มลึกมากขึ้น

ผลสะเทือนของ Brexit และวิกฤติสหภาพยุโรปครั้งนี้ ยังจะทำให้เรามีโอกาสได้เห็นถึงความสามารถและกลยุทธ์ของประเทศหลักๆ ในกลุ่มอียูที่ใช้รับมือกับวิกฤติการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นครั้งนี้ เยอรมันนอกจากฐานะทางเศรษฐกิจที่ใหญ่สุดของยุโรปยังได้ชื่อว่าเป็นประเทศที่เศรษฐกิจการเมืองใช้กลยุทธ์การบริหารจัดการ (managerial strategy) เพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงอย่างมีประสิทธิภาพ เยอรมันทำสำเร็จมาแล้วในการสร้างความมหัศจรรย์ทางเศรษฐกิจหลังสงครามโลก และการรวมกับเยอรมันตะวันออกหลังการพังทลายของกำแพงเบอร์ลิน

ส่วนฝรั่งเศสได้ชื่อว่าเป็นประเทศที่ใช้กลยุทธ์ผู้ประกอบการ (entrepreneurial strategy) รับมือกับการเปลี่ยนแปลง โดยใช้กลยุทธ์ที่ว่านี้มาสร้างความมั่งคั่งและส่งเสริมสถานภาพศักดิ์ศรีประเทศ สำหรับอังกฤษได้ชื่อว่าเป็นประเทศที่ใช้กลยุทธ์การต่อรองให้ได้ของดีถูกสุด (bargaining-up strategy) ลองมาดูว่า ผู้นำขบวนการ Brexit ที่ประกาศว่าอังกฤษยังต้องการเป็นส่วนหนึ่งของตลาดเดียวสหภาพยุโรป โดยไม่ต้องยอมรับเงื่อนไขการเคลื่อนย้ายแรงงานเสรีนั้น จะเป็นไปได้หรือไม่