สฤณี อาชวานันทกุล
ตอนที่แล้วผู้เขียนพูดถึงวิธีที่เราสามารถใช้ “ล้อมคอก” ความเสียหายที่มีโอกาสเกิดจากนโยบายประชานิยมชนิดแย่ว่า ผู้เขียนเห็นด้วยกลไกสองประเภทหลักที่นักเศรษฐศาสตร์หลายท่านทยอยเสนอในรอบ 4-5 ปีที่ผ่านมา ซึ่งเรียกรวมๆ ได้ว่า “การปรับปรุงกฎเกณฑ์เกี่ยวกับหนี้สาธารณะ” และ “การจัดตั้งสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา”
มีวิธีอื่นๆ อีกมากมายที่จะช่วยตีกรอบล้อมคอกนโยบายประชานิยม เช่น กำหนดให้การจ่ายเงินแผ่นดินทุกกรณีต้องทำตามกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย และกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ เพื่อปิดช่องการใช้เงินนอกงบประมาณ ซึ่งที่ผ่านมาหลายกรณีบานปลายเพราะทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งเป็นตัวแทนของประชาชน ไม่สามารถตรวจสอบรัฐบาลได้อย่างเต็มที่
นอกจากนี้ การใช้เงินของรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นอีกช่องทางที่รัฐบาลในอดีตแทรกแซงอย่างไม่บันยะบันยัง และสั่งให้ทำนโยบายประชานิยมชนิดแย่ เราก็สามารถปรับปรุงปิดช่องได้ด้วยการแก้กฎหมายรัฐวิสาหกิจ เขียนกรอบกติกาการใช้เงินให้ชัดเจน เช่น กำหนดว่ารัฐบาลจะสั่งให้ทำอะไรๆ นอกเหนือจากพันธกิจหลักไม่ได้ และทุกครั้งต้องมีมติคณะรัฐมนตรีรองรับว่าจะชดใช้เงินให้กับรัฐวิสาหกิจเต็มจำนวน
แนวทางเหล่านี้ไม่จำกัดความคิดสร้างสรรค์ของรัฐบาล ไม่ลิดรอนสิทธิของนักการเมืองที่ได้อำนาจรัฐในการดำเนินนโยบายประชานิยมเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชน
เพียงแต่วาง “กติกาการใช้เงิน” ที่ชัดเจน ปิดช่องที่จะเกิดความเสียหาย “ปลายเปิด” จากนโยบายประชานิยมชนิดแย่ ซึ่งที่ผ่านมาในอดีตรัฐบาลมักจะไม่บอกต้นทุนที่แท้จริงในการดำเนินงาน หรือไม่ก็อ้างอยู่ร่ำไปว่า “ยังปิดบัญชีไม่เสร็จ” โฆษณาแต่ประโยชน์ที่ประชาชนจะได้รับเท่านั้น
วันนี้เราเริ่มเห็นแนวโน้มในการล้อมกรอบความเสียหายจากนโยบายประชานิยมแย่ๆ ตามแนวทางข้างต้น เช่น ร่างแก้กฎหมายรัฐวิสาหกิจ และร่างกฎหมายสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา (ดาวน์โหลดร่างล่าสุดได้จากเว็บไทยพับลิก้า) ซึ่งกำลังรอจ่อคิวเข้าสภานิติบัญญัติแห่งชาติ
คำถามต่อมาคือ แล้วร่างรัฐธรรมนูญฉบับ มีชัย ฤชุพันธุ์ ที่เรากำลังจะต้องออกไปโหวตว่าจะรับหรือไม่รับในเดือนกรกฎาคม 2559 มีความ “พอดี” ในแง่ของการล้อมกรอบความเสียหาย ขณะเดียวกันก็ไม่ “ห้าม” หรือ “มัดมือชก” รัฐบาลในการดำเนินโยบายประชานิยมใดๆ หรือนักการเมืองในการหาเสียงด้วยนโยบายประชานิยม หรือไม่เพียงใด?
ผู้เขียนเห็นว่า ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ “ไม่พอดี” และน่ากังวลอย่างยิ่ง เพราะดูเหมือนจะสะท้อนมุมมองแบบ “ขวาตกขอบ” ว่า ขึ้นชื่อว่าประชานิยมแล้วย่อม “ไม่ดี” ทั้งนั้น เพราะเอาเงินไปอุ้มหรือไปแจกคน ทั้งที่การแจกเงินหรืออุ้มคนจนไม่ได้แย่ในทุกกรณี ถ้าทำดีๆ ก็สร้างประโยชน์มากกว่าต้นทุนหลายเท่า ดังตัวอย่างความสำเร็จของ Bolsa Família โครงการสวัสดิการสังคมของรัฐบาลบราซิล และโครงการ 30 บาทรักษาทุกโรคของไทย ซึ่งโด่งดังและกลายเป็นกรณีศึกษาไปทั่วโลก ถึงแม้จะมีข้อบกพร่องในขั้นการปฏิบัติที่ต้องปรับปรุงต่อยอดตลอดเวลาก็ตาม
ตัวอย่างบางมาตราในร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ที่เกี่ยวข้องกับนโยบายประชานิยม มีอาทิ
มาตรา 58 รัฐต้องรักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัดเพื่อให้ฐานะทางการเงินการคลังของรัฐมีเสถียรภาพและมั่นคงอย่างยั่งยืนตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ
มาตรา 236(5) คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินมีหน้าที่และอำนาจสั่งลงโทษทางปกครองกรณีมีการกระทําผิดกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ
มาตรา 241 เพื่อประโยชน์ในการระงับหรือยับยั้งความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นแก่การเงินการคลังของรัฐ ให้ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินเสนอผลการตรวจสอบการกระทําที่ไม่เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐและอาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่การเงินการคลังของรัฐอย่างร้ายแรง ต่อคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเพื่อพิจารณา
ในกรณีที่คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเห็นพ้องด้วยกับผลการตรวจสอบดังกล่าว ให้ปรึกษาหารือร่วมกับคณะกรรมการการเลือกตั้งและคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ หากที่ประชุมร่วมเห็นพ้องกับผลการตรวจสอบนั้น ให้รวมกันมีหนังสือแจ้งสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และคณะรัฐมนตรีเพื่อทราบโดยไม่ชักช้า และให้เปิดเผยผลการตรวจสอบดังกล่าวต่อประชาชนเพื่อทราบด้วย
มาตราทั้งหมดนี้ฟังเผินๆ อาจดูดี แต่อย่างที่สุภาษิตฝรั่งว่า “ซาตานอยู่ในรายละเอียด”
“กฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ” และ “พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน” หน้าตาเป็นอย่างไรเรายังไม่เห็น และไม่น่าจะได้เห็น เพราะบทเฉพาะกาลกำหนดให้คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญชุดเดียวกันนี้ยกร่าง หลังจากที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ผ่านประชามติและมีการเลือกตั้ง
นอกจากนี้ มาตรา 139 ยังระบุว่า ในการพิจารณาร่าง พ.ร.บ. งบประมาณ ของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา หรือของคณะกรรมาธิการ “การเสนอ การแปรญัตติ หรือการกระทำด้วยประการใดๆ ที่มีผลให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือกรรมาธิการมีส่วนไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่าย จะกระทำมิได้” โดยให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจรับเรื่องจาก ส.ส. หรือ ส.ว. หนึ่งในสิบ มาวินิจฉัยว่ามีการกระทำที่ฝ่าฝืนข้อนี้หรือไม่ และกรณีที่ “คณะรัฐมนตรีเป็นผู้กระทำการหรืออนุมัติให้กระทำการ หรือรู้ว่ามีการกระทำดังกล่าวแล้วแต่มิได้สั่งยับยั้ง ให้คณะรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งทั้งคณะนับแต่วันที่ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัย”
มาตรานี้ผู้เขียนเชื่อมั่นว่าใครอ่านก็ต้องงงมาก เพราะห้ามไม่ให้ ส.ส. ส.ว. และ กมธ. “มีส่วนไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อมในการใช้งบประมาณ” ทั้งที่รัฐมนตรีทั้งคณะย่อมเป็น ส.ส. โดยตำแหน่ง การเขียนแบบนี้แปลว่ารัฐมนตรีจะไม่สามารถเสนอคำขอเพิ่มงบประมาณให้กับหน่วยงานต่างๆ ได้เลย ทั้งที่เป็นอำนาจของรัฐบาลหรือฝ่ายบริหาร
แถมยังให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจถอดถอน ครม. ทั้งคณะ
ยังมี มาตรา 230(1) ให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) มีหน้าที่และอำนาจไต่สวนกรณีที่มีผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ตุลาการ หรือองค์กรอิสระ “ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง” และเมื่อไต่สวนแล้วพบว่ามีพฤติการณ์ตามนั้น มาตรา 231(1) ให้ ป.ป.ช. เสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัย ยกเว้นกรณีผู้ถูกกล่าวหาเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ให้เสนอเรื่องต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเพื่อวินิจฉัย
เท่ากับว่า อำนาจถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ซึ่งเคยเป็นของวุฒิสภาจากเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ 2540 และของวุฒิสภาจากการสรรหา 51% ตามรัฐธรรมนูญ 2550 กลายเป็นอำนาจศาลรัฐธรรมนูญทั้งหมด รวมทั้งอำนาจในการถอดถอนองค์กรอิสระด้วย
เท่ากับดึงศาลรัฐธรรมนูญลงมา “เล่นการเมือง” โดยตรง ทั้งที่ศาลไม่มีความยึดโยงกับประชาชน ไม่ใช่ผู้แต่งตั้งหรือเลือกตั้งคนที่จะถูกถอดถอน และมาตรฐานทางจริยธรรมก็ไม่ใช่อำนาจของศาลที่จะกำหนด
ยังไม่นับว่า มาตรา 257 และ 270 นิรโทษกรรมให้กับคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ทุกเรื่องทั้งในอดีต ปัจจุบัน และอนาคต พูดง่ายๆ คือ คสช. จะมีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดจนกว่าจะมีรัฐบาลใหม่จากการเลือกตั้ง
ร่างรัฐธรรมนูญฉบับมีชัย จึง “ไม่พอดี” อย่างรุนแรงดังที่ยกตัวอย่างมาข้างต้น.
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
