ThaiPublica > ประเด็นสืบสวน > บทบาทประชาสังคมกับการปลดล็อคคอร์รัปชัน : ผลวิจัยชี้ทุจริตอันดับหนึ่ง”จัดซื้อจัดจ้าง” 4 องค์กรตรวจสอบไม่เพียงพอ – สะกัดอาการเรื้องรังไม่อยู่

บทบาทประชาสังคมกับการปลดล็อคคอร์รัปชัน : ผลวิจัยชี้ทุจริตอันดับหนึ่ง”จัดซื้อจัดจ้าง” 4 องค์กรตรวจสอบไม่เพียงพอ – สะกัดอาการเรื้องรังไม่อยู่

17 สิงหาคม 2015


ปัญหาคอร์รัปชัน ถือเป็นปัญหาระดับชาติที่ส่งผลกระทบต่อโครงสร้างประเทศทั้งหมด และถือเป็นปัญหาเรื้อรังที่กัดกินประเทศไทยมาอย่างยาวนาน ที่ผ่านมามีงานวิจัยหลายชิ้นที่ชี้ให้เห็นว่าการคอร์รัปชันบ่อนทำให้ประเทศเสียหายอย่างไรบ้าง ดังข้อมูลสถาบันออกแบบอนาคตประเทศไทยที่เคยจำแนกให้เห็นว่า งบประมาณ 100,000 ล้านบาทที่ต้องสูญเสียไปกับการคอร์รัปชันโดยเฉลี่ยในแต่ละปีนั้น สามารถนำไปใช้สร้างมหาวิทยาลัยราชภัฏได้ 400 แห่ง สร้างโรงพยาบาลได้ 59 แห่ง สร้างรถไฟรางคู่ขนาดเบาได้ 4 สาย รถไฟฟ้าบีทีเอสอีก 67 สถานี สร้างรัฐสภาแห่งใหม่ได้อีก 10 ที่ สร้างสถานีตำรวจได้ 5,800 แห่ง และสร้างโรงเรียนมัธยมขนาดใหญ่ในต่างจังหวัดได้อีก 1,700 แห่ง

เช่นเดียวกันกับภาคธุรกิจ สมาคมส่งเสริมสถาบันกรรมการบริษัทไทย (โอไอดี) ที่ระบุว่าจากผลสำรวจในปี 2556 ที่กว่าครึ่งเห็นว่า การทุจริตมีผลกระทบต่อธุรกิจ และหากไม่มีปัญหาทุจริตภาคธุรกิจจะสามารถเติบโตได้ดีกว่าปัจจุบัน

ที่มาภาพ : http://news.thaipbs.or.th/content/เอกชน-หวั่นปัญหาทุจริต-คอร์รัปชั่น-กระทบโครงการลงทุน-22-ล้านล้านบาท
ที่มาภาพ: http://news.thaipbs.or.th/content/เอกชน-หวั่นปัญหาทุจริต-คอร์รัปชั่น-กระทบโครงการลงทุน-22-ล้านล้านบาท
ที่มาภาพ : http://fit.or.th/event-4/
ที่มาภาพ: http://fit.or.th/event-4/

ประกอบกับจากผลการประเมิน The Global Competitiveness Report 2013-2014 ที่สถาบันออกแบบอนาคตประเทศไทยได้สรุป ออกมาว่า คอร์รัปชันของไทยเป็นอุปสรรคอันดับ 1 ในสายตานักลงทุนต่างชาติที่จะตัดสินใจลงทุนและดำเนินธุรกิจในประเทศไทย ส่งผลให้ความเชื่อมั่นในการลงทุนลดลงมากที่สุดในอาเซียนถึง 24% ในระยะเวลา 5 ปี

สำหรับรัฐบาล พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา ประกาศให้การแก้ปัญหาการทุจริตเป็นวาระเร่งด่วนอันดับต้นๆ ที่ต้องแก้ไข มีการตั้งคณะกรรมการต่อต้านการทุจริตแห่งชาติ (คตช.) ขึ้นมาโดยเฉพาะเพื่อจัดการกับปัญหาการทุจริตที่เกิดขึ้น และการใช้กฎหมายพิเศษ มาตรา 44 ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557 เอาผิดกับบรรดาข้าราชการคอร์รัปชันนับร้อยราย

ล่าสุด สำนักงานป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ได้เปิดเผยข้อมูลเรื่องร้องเรียนในพื้นที่ภาคเหนือในปีงบประมาณ 2558 รวมเรื่องร้องเรียน 1,265 เรื่อง จำแนกตามประเภทคดี จากน้อยไปหามากได้ดังนี้1. การกระทำผิดเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้าง 2. การปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ หรือโดยทุจริต 3. การกระทำความผิดเกี่ยวกับเรื่องรับสินบน เบียดบัง ยักยอกทรัพย์ ปลอมเอกสาร รับรองเอกสารอันเป็นเท็จ 4. การกระทำผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานรัฐ 5. การกระทำผิดเกี่ยวกับการออกเอกสารสิทธิในที่ดินโดยมิชอบ หรือเกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติ 6. การกระทำผิดเกี่ยวกับการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลและประโยชน์ส่วนรวม และ 7. การกระทำผิดกรณีร่ำรวยผิดปกติ

มอง “ธรรมาภิบาล” อย่างเป็น “สินค้า”

รายงานวิจัยเรื่อง“การพัฒนาบทบาทภาคประชาสังคมเพื่อต่อต้านการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ” ที่สำนักข่าวไทยพับลิก้าเคยได้สัมภาษณ์คณะผู้จัดทำไปแล้วก่อนหน้านั้น เป็นการศึกษาถึงปัจจัยที่มีส่วนสนับสนุนให้ภาคประชาชนมีความเข้มแข็งและสามารถดำเนินการต่อต้านการทุจริตได้อย่างเห็นผล โดยศึกษาจากองค์กรภาคประชาสังคมที่อยู่ในช่วงเปลี่ยนผ่านเข้าสู่ความเป็นประชาธิปไตยเต็มใบทั้งหมดจำนวน 16 ประเทศ ใน 4 ทวีป และนำมาขยายผลเปรียบเทียบกับองค์กรภาคประชาสังคมของไทย อีกทั้งผู้วิจัยได้สร้างเครื่องมือง่ายๆ สำหรับภาคประชาชนใช้ในการตรวจสอบกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐ

งานวิจัยนี้เป็นอีกหนึ่งเครื่องตอกย้ำว่าปัญหาคอร์รัปชันส่วนใหญ่อยู่ที่ระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง เพราะตลอดห่วงโซ่ของกระบวนการดังกล่าวมีผู้เกี่ยวข้องหลายฝ่ายและมีหลายช่องทางหลายกระบวนการที่นำไปสู่การทุจริตได้ ตั้งแต่ต้นน้ำคือการของบประมาณไปจนถึงปลายน้ำ คือขั้นตอนการบริหารสัญญาและตรวจรับพัสดุ/ตรวจรับงาน

ข้อมูลงานวิจัยระบุถึงรายงานของTransparency International หรือ TI (2010) ได้ประเมินมูลค่าความเสียหายโดยเฉลี่ยที่เกิดจากการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างว่า อยู่ประมาณ 10 – 25% ของมูลค่าโครงการ และอย่างเลวร้ายที่สุดอาจสูงถึง 50% ของมูลค่าโครงการ

งานศึกษาบ่งชี้ช่องทางสำคัญที่จะนำไปสู่การทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างไว้ ได้แก่ การล็อกสเปก ไม่ว่าจะเป็นพัสดุที่จะซื้อ งานที่จะจ้างซึ่งอาจรวมไปถึงผู้รับจ้างหรือผู้ขาย การกำหนดราคากลางไว้สูงเกินความเป็นจริง การเอื้อประโยชน์ให้แก่ผู้รับจ้างหรือผู้ขายบางรายโดยใช้วิธีพิเศษ เจ้าหน้าที่มีการกีดกันไม่เผยแพร่ประกาศข่าวการประกวดราคา เช่น เก็บซ่อนประกาศ ไม่จัดส่งประกาศให้เป็นไปตามระเบียบ จัดส่งให้เฉพาะพรรคพวกตน จนถึงใช้ Username และ Password ปลอม เพื่อจัดทำประกาศประมูล e-Auction กีดกันไม่เลือกผู้เสนอราคาต่ำสุดเป็นคู่สัญญา มีการช่วยเหลือคู่สัญญาโดยการเปลี่ยนแปลงแบบ คุมงานหละหลวมเอื้อให้มีการขยายเวลาทำงาน และตรวจรับงานเท็จ

ทั้งนี้งานวิจัยดังกล่าววาดภาพให้มอง“ธรรมาภิบาล” เป็นสินค้าประเภทหนึ่ง เมื่อมองจากมุมของเศรษฐศาสตร์สวัสดิการ (Welfare Economics) ธรรมาภิบาลก็คล้ายๆ กับ “การบริการสาธารณสุข” ที่เป็นปัจจัยพื้นฐานที่จะนำไปสู่การพัฒนาในด้านบวกของสังคม ทุกคนต้องการ และส่วนหนึ่งรัฐก็ต้องผลิตออกมาให้มากเพื่อสนองตอบความต้องการเหล่านั้น

การสร้างธรรมาภิบาลโดยภาครัฐนั้น ประกอบด้วยการปฏิรูประบบราชการให้มีความโปร่งใส (Civil Service Reform) การสร้างกลไกถ่วงดุลทางการเมือง (Political Checks and Balances) การสร้างความเข้มแข็งในกระบวนการตรวจสอบภาครัฐ (Formal Audit System) รวมถึงการปฏิรูประบบบริหารการคลังให้มีประสิทธิภาพ (Public Financial Management)

ขณะเดียวกันภาคประชาชนเองก็มีส่วนในการสร้างธรรมาภิบาลขึ้นได้ แต่เมื่อมองธรรมาภิบาลเป็น “สินค้าสาธารณะ”ย่อมต้องมี “ต้นทุน” ซึ่งตามรายงานระบุว่าต้นทุนของธรรมาภิบาล คือ ต้นทุนสารสนเทศ (Information Cost) ที่ต้องแสวงหาข้อมูลเพื่อให้ทราบถึงข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงานภาครัฐ และความผิดปกติต่างๆ ที่เกิดขึ้น และต้นทุนการทำธุรกรรม (Transaction Cost) เช่น ต้องมีผู้นำประชาชนที่จะจัดการให้มีการประชุมเกิดขึ้น รวมถึงค่าใช้จ่ายต่างๆ ที่ต้องเสียไปในเวลาที่ต้องรวมกลุ่มกันเพื่อดำเนินการตรวจสอบข้อมูล เพื่อเรียกร้องค่าเสียหาย เพื่อจะเจรจา หรือเพื่อจะฟ้องร้องดำเนินคดี

จากมุมมองนี้พบว่าการสร้างธรรมาภิบาลโดยรัฐนั้นหลายประเทศยังมีข้อจำกัด โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศที่ขาดการบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง ทำให้กระบวนการจากรัฐอย่างเดียวจึงไม่เพียงพอ ทำให้ภาคประชาสังคมที่มีความต้องการธรรมภิบาลในสังคมต้องเข้ามามีส่วนในการสร้างธรรมาภิบาลโดนผลักดันภาครัฐผ่านกระบวนการสร้างความรับผิดรับชอบต่อสังคม (Social Accountability)

ในรายงานระบุว่าต่อต้านการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างซึ่งกระทำโดยภาคประชาสังคมหรือการเข้ามามีส่วนร่วมของภาคประชาชนในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐในประเทศไทยนั้นเกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมนับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2535 เป็นต้นมา มีพัฒนาการมาจากการเคลื่อนไหวของภาคประชาชนในทางการเมืองหลังเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ หลังจากนั้นกระบวนการจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจสังคมแห่งชาติฉบับที่ 8 (พ.ศ. 2540 – 2544) ได้เริ่มให้ภาคประชาชนเข้ามีส่วนร่วมจัดทำแผน ซึ่งกระบวนการดังกล่าวนำไปสู่การร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ซึ่งเปิดโอกาสให้ภาคประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในทางการเมืองทั้งในแง่การลงความเห็นผ่านกระบวนการประชาพิจารณ์ การติดตามตรวจสอบการกระทำของนักการเมือง การเข้าชื่อถอดถอนนักการเมืองหรือผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

4 องค์กรยังไม่เพียงพอ ต้องมีหลายขาตรวจสอบ

ในมุมที่เป็นรูปธรรม เพื่อป้องกันการทุจริตดังกล่าว งานวิจัยชี้ว่ารัฐเองไม่ได้นิ่งดูดายกับปัญหาที่เกิดขึ้น ได้สร้างกลไกในการตรวจสอบควบคุมกระบวนกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง โดยเริ่มตั้งแต่การตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างภาคราชการภายในของแต่ละหน่วยงาน มี1.กรมบัญชีกลางเป็นผู้กำหนดมาตรฐาน การตรวจสอบภายในและจริยธรรมของผู้ตรวจสอบภายในของราชการ ตรวจสอบเกี่ยวกับความต้องการในการจัดซื้อจัดจ้าง จนถึงกิจกรรมหลังจากได้รับอนุมัติเงินงบประมาณ เสมือนเป็นตัว “คัดกรอง” เบื้องต้น

หน่วยงานป้องกันการทุจริต

2.การตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้าง (Public Procurement Audit) โดยใช้องค์กรของภาครัฐอื่นๆ ได้แก่ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) โดยการดำเนินงานของ สตง. เป็นไปเพื่อดูความสมเหตุสมผลในการจัดซื้อจัดจ้าง โดยเริ่มตรวจสอบตั้งแต่กระบวนการจัดทำแผนปฏิบัติการจัดซื้อจัดจ้าง ขั้นการประกวดราคา ไปจนถึงขึ้นการปฏิบัติงานตามสัญญารวม และการใช้ประโยชน์จากสิ่งที่ทำการจัดซื้อจัดจ้าง

3.การตรวจสอบเรื่องร้องเรียนของกรมสอบสวนคดีพิเศษ (DSI) เกี่ยวกับการ ทุจริตสมยอมกันในการเสนอราคาต่อหน่วยงานรัฐ หรือที่หลายคนเรียกติดปากว่า “ฮั้ว” ตาม พระราชบัญญัติการสอบสวนคดีพิเศษ พ.ศ. 2547 ในโครงการที่มีวงเงินหรือมูลค่าตั้งแต่ 100 ล้านบาทขึ้นไป

4.การป้องกันและปราบปรามการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของ ป.ป.ช. ซึ่งทำงานทั้งในรูปแบบปราบปราม โดยการชี้มูลการกระทำผิด และการป้องกันโดยออกมาตรการต่างๆ อาทิ มาตรการจัดซื้อจัดจ้างตามกฎหมาย ป.ป.ช. มาตรา 103/7 ที่เน้นเรื่องการเปิดเผย ราคากลางและให้บุคคลหรือนิติบุคคลซึ่งเป็นคู่สัญญากับหน่วยงานของรัฐต้องแสดงรายรับรายจ่ายของโครงการต่อกรมสรรพากร

อย่างไรก็ตาม การต่อต้านการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐของทั้ง 4 องค์กรเป็นเพียงแค่ “ขาหนึ่ง” ของการต่อต้านการทุจริตเท่านั้น ซึ่งยังไม่เพียงพอต่อการแก้ปัญหาเรื้อรังที่เกิดขึ้นได้ เนื่องจากรัฐเองก็ประสบปัญหาในหลายๆ ด้าน ทั้งกำลังคนที่ไม่เพียงพอ เกิดการทุจริตของผู้ตรวจสอบเอง การทุจริตที่เกิดขึ้นมาจากข้าราชการ หรือนักการเมืองระดับสูง ข้อจำกัดของหน่วยงานตรวจสอบเองที่ถูกกำหนดขอบข่ายงานไว้อย่างชัดเจน

และข้อมูลจากการศึกษาพบว่า ที่ผ่านมามีหลายกรณีที่คดีทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างถูกเปิดโปงและตรวจสอบโดยภาคประชาชนอีกจำนวนไม่น้อย อาทิ คดีทุจริตการจัดซื้อยาและเวชภัณฑ์ของกระทรวงสาธารณสุข คดีทุจริตการจัดซื้อรถและเรือดับเพลิงของกรุงเทพมหานคร คดีทุจริตเรือขุดเอลลิคอตต์ (Ellicott) ของกรมเจ้าท่า หรือคดีจัดซื้อเครื่องตรวจวัตถุระเบิด GT200 ภาคประชาสังคม (Civil Society Organizations: CSOs) จึงเป็นอีกหนึ่งหนทางที่มีความสำคัญในการช่วยปลดปมปัญหาทุจริตที่เกิดขึ้น

แล้วปัจจัยใดบ้างที่จะมีผลต่อความเข็มแข็ง-อ่อนแอ และนำภาคประชาสังคมไปสู่ความสำเร็จในปลดล็อค ลดจำนวนการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างได้ ร่วมหาคำตอบในตอนต่อไป

อ่านเพิ่มเติม:ตัวอย่างเหตุการณ์ต่อต้านการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างซึ่งกระทำโดยภาคประชาสังคม