อานิก อัมระนันทน์
สัปดาห์ที่แล้วได้เล่าว่า “ทำไม” เม็กซิโกต้องปฏิรูปพลังงาน? ก็เพื่อแก้ปัญหาการผลิตตกต่ำซึ่งมีผลต่อเศรษฐกิจและรายได้รัฐ การต้องนำเข้าก๊าซมาก และการที่บรรษัทน้ำมันแห่งชาติ Pemex ถูกตรวจสอบพบคอร์รัปชันมาก แต่แทบไม่มีการเอาผิดใครเลย
ช่วงปลายปี 2556 จึงมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ เพื่อยกเลิกการผูกขาดกิจกรรมปิโตรเลียมโดยรัฐ เปิดทางให้เอกชน ลดบทบาทของ Pemex ซึ่งแม้จะยังมีสิทธิพิเศษ แต่ต้องอยู่ใต้การกำกับดูแลของคณะกรรมการใหม่ และถูกกดดันให้เพิ่มประสิทธิภาพ ต้องแข่งขันได้ ต้องทำกำไร ไม่สามารถเก็บเกี่ยวผลประโยชน์ต่างๆแทนรัฐเหมือนช่วง 77 ปีที่ผ่านมา
ทั่วโลกจึงจับตาการประมูลพื้นที่สำรวจ-ผลิตปิโตรเลียมรอบแรกของเม็กซิโกที่เพิ่งจบไปเมื่อกลางเดือนที่แล้ว รัฐบาลเม็กซิโกตระหนักดีว่าช่วงนี้ราคาน้ำมันดิบตกต่ำ รายได้รัฐยิ่งถดถอยกว่าช่วงที่แก้รัฐธรรมนูญและมีการตัดงบการลงทุนทั่วโลก เขาได้เตรียมการอย่างดี มีการปรับเงื่อนไขให้อ่อนลง มีความชัดเจน และโปร่งใสมากทีเดียว แต่ผลปรากฏว่า “หน้าแตก” เพราะรัฐบาลเคยบอกว่าหากประมูลได้สัก 30% ก็พอใจแล้ว แต่ได้จริงแค่ 14% หรือ 2 จาก 14 แปลงที่เปิด
นักวิเคราะห์หลายสถาบันมองว่าปัญหาเกิดจากการที่เม็กซิโกไม่ได้ปรับลดเงื่อนไขเพียงพอที่จะแข่งขันกับประเทศอื่นได้ในสถานการณ์ราคาปัจจุบัน ทั้งในแง่ของสัดส่วนกำไรขั้นต่ำสำหรับรัฐ และการค้ำประกันสัญญาที่สูงมากไป
ความพยายาม : ค่าภาคหลวงที่เดิมเฉลี่ย 60.8% ถูกลดมาอยู่ในขั้นบันได 7.5 – 20% ขึ้นอยู่กับราคาน้ำมัน (ข้อมูล Daniel Johnston) ผลตอบแทนการลงทุน (IRR) ขั้นต่ำได้ถูกปรับขึ้น 5% เป็น 20% โดยสัดส่วนกำไรผู้ดำเนินการจะเริ่มลดลง และถ้า IRR ถึง 35% ก็จะมีกลไกควบคุมไม่ให้ IRR เพิ่มขึ้น (ข้อมูล Wood Mackenzie)
ความ(ไม่)สำเร็จ : จาก 25 รายที่เข้ามา มีเพียง 9 รายที่ยื่นซอง รวมทั้งหมด 11 ซอง แต่ 6 ซองเท่านั้นที่ผ่าน “ราคากลาง” หรือกำไรขั้นต่ำของรัฐ โดยกระจุกตัวกันอยู่ที่ 2 แปลง ซึ่งมีผู้ชนะเป็นรายเดียวกัน คือกลุ่ม Sierra(เม็กซิโก) ที่ร่วมกับ Talos (อเมริกัน) และ Premier (อังกฤษ) เขาประมูลให้กำไรรัฐ 55.99% ในแปลงหนึ่งและ 68.99% ในอีกแปลง เทียบกับขั้นต่ำ 40% นอกจากนี้ยังเสนอการลงทุนสูงกว่าที่รัฐกำหนด 10% นับว่าประสบความสำเร็จด้วยดี แต่เป็นส่วนน้อยมากเพราะที่รัฐจัดประมูลก็หวังจะให้พัฒนาทั้ง 14 แปลง
การประมูลรอบนี้ตัดสินกันด้วยสัดส่วนกำไรรัฐ ซึ่งกำหนดขั้นต่ำเอาไว้ บางแปลง 40% บางแปลง 25% (Wall Street Journal) เพราะเขาแยกแยะว่ากลุ่มหลังศักยภาพต่ำกว่า การลงทุนเสี่ยงกว่าและ/หรือจะได้ผลตอบแทนต่ำกว่า รัฐจึงยอมรับสัดส่วนกำไรที่น้อยลง ปรากฏว่าเกือบครึ่งของข้อเสนอต่ำกว่าขั้นต่ำที่กำหนด
บทเรียนที่น่าคิด
(1) การกำหนดผลตอบแทนขั้นต่ำสำหรับแปลงส่วนใหญ่ (12/14 แปลง) สูงเกินไปหรือไม่? การประเมินความเสี่ยงว่าจะพบปิโตรเลียมเร็ว-ช้า หรือมาก-น้อยในบางพื้นที่เป็นเรื่องยาก ถ้าเอกชนคิดว่าไม่คุ้มเสี่ยงเขาก็ไม่มา ส่วนรัฐถ้าลดขั้นต่ำก็เสี่ยงจะเปลืองตัว และเสียประโยชน์ชาติหากผลิตจริงได้เยอะขึ้นมา
(2) การ “ห้ามเจรจา” ดูเผินๆ เหมือนโปร่งใสดี กรณีนี้ผลคือไม่เกิดการพัฒนา ประเทศเสียโอกาส-เสียรายได้หรือไม่? สำนักวิเคราะห์ Oil and Gas Investor สังเกตว่า 1 ใน 2 ของแปลงที่ประมูลสำเร็จนั้น ผลแทบจะเสมอกันเพราะบริษัท Statoil แห่งนอร์เวย์เสนอน้อยกว่าเพียง 1% แต่เขาเป็นองค์กรที่มีเทคโนโลยีและประสบการณ์เหนือกว่ากลุ่ม Sierra มาก ทั้งนี้ Statoil อาจจะพบและผลิตปิโตรเลียมได้เร็วและมากกว่า ซึ่งจะทำให้เม็กซิโกได้ประโยชน์มากกว่าก็เป็นได้
นอกจากนี้มี 2 แปลงที่ผู้ประมูลสูงสุดเสนอ 35% แต่ต่ำกว่าขั้นต่ำ 40% ซึ่งถ้าหาก Regulator สามารถเจรจาได้ แม้ได้ 36% จะดีกว่า 0% หรือไม่? Wall Street Journal ก็เห็นพ้องกัน รัฐควรจะมีกระบวนการหามูลค่าที่สูงสุดเพื่อให้ประเทศได้ประโยชน์ ซึ่งมีทั้งภาษีเข้ารัฐรูปแบบต่างๆ การจ้างงาน และธุรกิจต่อเนื่องในประเทศ
ทั้งนี้ การตกลง (สมมติที่ 36%) สามารถอธิบายต่อสาธารณะอย่างโปร่งใสได้ ประเด็นนี้คล้ายแต่ไม่เหมือนของไทยที่ปรากฏใน website คณะรัฐมนตรีว่าในการให้สัมปทานรอบ 20 มีบางกรณีที่มีผู้เสนอรายเดียวและเสนอต่ำกว่าเกณฑ์ และคณะกรรมการให้ไปปรับปรุงนั้น เมื่อเสนอได้ตามเกณฑ์ก็ให้เดินหน้าสำรวจ ซึ่งดีกว่าทิ้งไว้เฉยๆ
(3) มีระบบเก็บผลประโยชน์รัฐแบบก้าวหน้าอื่นๆ ที่จูงใจให้คนกล้าเสี่ยงลงทุนและเกิดการพัฒนามากกว่านี้ไหม? หากใช้ Thailand III จะเป็นอย่างไร?
ถ้าผลประโยชน์ที่รัฐได้ขึ้นอยู่กับศักยภาพตามที่พิสูจน์แล้ว หลังการพบและผลิตได้จริงๆ จะเหมาะกว่าไหม? โดยเฉพาะในพื้นที่ความเสี่ยงสูง ถ้าพบน้อยก็เก็บน้อย แต่ถ้าพบมากก็เก็บในอัตราสูง ยิ่งถ้าต้นทุนต่ำเพราะธรณีวิทยาอำนวย หรือราคาน้ำมันในตลาดโลกเกิดสูงขึ้นไป ก็มีการจัดเก็บภาษีส้มหล่น (SRB) 0-75% ของกำไร ทั้งนี้ Thailand III ประมูลแข่งกันว่าใครจะลงทุนมาก-เร็วกว่ากัน (ตามหลักวิชาการ) โดยค้ำประกันการลงทุนใน 3 ปีแรกด้วย
หากเม็กซิโกใช้แนวทางแบบนี้ในรอบที่ผ่านมา ก็คงประมูลได้มากกว่า 2 แปลงเป็นแน่ ทั้งรัฐและประชาชนจะได้ประโยชน์มากขึ้นโดยไม่เสียเปรียบเอกชนแต่อย่างใด
หมายเหตุ : ความเห็นส่วนตัวของผู้เขียน มิใช่ขององค์กรใด ตีพิมพ์ครั้งแรก นสพ.โพสต์ทูเดย์ ฉบับวันพุธที่ 5 สิงหาคม 2558
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
