เมื่อวันที่ 21 พฤษภาคม 2558 ที่ผ่านมา สำนักเลขาธิการวุฒิสภา ในฐานะฝ่ายเลขานุการของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ได้บรรจุเรื่องพิจารณารายงานประจำปี 2557 ของกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ไว้ในวาระการประชุมของ สนช. ด้วย แต่เนื่องจากในวันดังกล่าว ใช้เวลาพิจารณาร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2559 ค่อนข้างมาก ทำให้ต้องเลื่อนวาระการพิจารณารายงานประจำปี 2557 ของ สสส. มาในวันที่ 28 พฤษภาคม 2558
สสส. เป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่เป็นส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ จัดตั้งขึ้นตาม พ.ร.บ.กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ พ.ศ. 2544 เริ่มดำเนินการในเดือนพฤศจิกายน 2545 มีหน้าที่ในการขับเคลื่อนกระบวนการเสริมสร้างสุขภาพ อาทิ งดเหล้า-บุหรี่ เพื่อลดอัตราการเจ็บป่วยและเสียชีวิตก่อนวันอันควร กระตุ้นให้ปรับเปลี่ยนพฤติกรรมและความเชื่อ เพื่อลดภาระทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ
รายได้หลักของ สสส. มาจากภาษีสรรพสามิตที่กฎหมายบังคับให้หัก 2% ของภาษีที่รัฐเก็บได้จากการขายสุรา (เหล้า, เบียร์) และยาสูบ หรือ “ภาษีบาป” ส่งเป็นเงินบำรุง สสส.
ทั้งนี้ ตามมาตรา 36 ของ พ.ร.บ.กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ พ.ศ. 2544 กำหนดให้ สสส. ต้องจัดทำรายงานประจำปีเสนอต่อคณะรัฐมนตรี สภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา เพื่อพิจารณาภายในระยะเวลา 180 วันนับแต่วันสิ้นปีบัญชี (หรือภายในวันที่ 31 มีนาคมของทุกปี) ในปีนี้ สสส. จึงได้ส่งรายงานให้ที่ประชุม สนช. ได้พิจารณา
เปิด 14 ผลงานเด่น – ยก “ขยายคำเตือนบนซองบุหรี่ 85%”
ในรายงานประจำปี 2557 ของ สสส. ซึ่งใช้ชื่อว่า “ท้องถิ่นชุมชนเข้มแข็ง พัฒนาสังคมสุขภาวะยั่งยืน” มีสาระสำคัญน่าสนใจหลายประเด็น อาทิ
สสส. ได้ระบุถึงผลงานเด่นในปี 2557 ทั้งหมด 14 เรื่อง ประกอบด้วย
1. อีกหนึ่งหลักชัยนโยบายควบคุมการบริโภคยาสูบ: ขยายภาพคำเตือนบนซองบุหรี่ 85%
2. ขับเคลื่อนกฎหมาย “ห้ามขาย-ห้ามดื่มบนรถไฟ”
3. ร่วมสร้าง “มาตรการองค์กรเพื่อความปลอดภัยทางถนน”
4. ขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ป้องกันและแก้ปัญหาการตั้งครรภ์ของวัยรุ่น
5. ต้นแบบรายการโทรทัศน์ภาษามือเพื่อการเข้าถึงอย่างเท่าเทียม
6. ต้นแบบตำบลสุขภาวะ: มหาวิชชาลัยดอนแก้วสร้างสุข
7. พัฒนาแผนนโยบายระดับชาติ เพื่อป้องกันความพิการแต่กำเนิด
8. นวัตกรรมเครื่องมือวัดสุข: HAPPINOMETER
9. สนามเด็กเล่นสร้างปัญญา
10. พลเมืองตื่นรู้เท่าทันสื่อ
11. พัฒนาพยาบาลวิชาชีพสู่การเป็น “นักสร้างเสริมสุขภาพ”
12. นวัตกรรมการสื่อสารสุขภาวะ
13. ตามรอยเจ้าฟ้านักโภชนาการ: เด็กไทยแก้มใส
14. ต้นแบบการขับเคลื่อนงานสร้างเสริมสุขภาพในเวทีโลก
ชูสถิติคนสูบบุหรี่-ซื้อเหล้าลด แต่รายได้จากภาษีบาปกลับเพิ่ม
อย่างไรก็ตาม มีข้อมูลบางอย่างในรายงานประจำปี 2557 ของ สสส. ที่ชวนตั้งคำถาม
– สสส. อ้างว่า ได้ร่วมกับภาคีเครือข่ายทั้งภาครัฐ เอกชน และนักวิชาการ ร่วมกันผลักดันให้คนไทย ลด ละ เลิก การสูบยาสูบทุกประเภท ส่งผลให้แนวโน้มการสูบบุหรี่ลดลงโดยลำดับในช่วงปี 2534-2554 จาก 12.26 ล้านคน คิดเป็นร้อยละ 32 ของประชากรทั้งประเทศ ในปี 2534 ลดเหลือ 11.40 ล้านคน คิดเป็นร้อยละ 20.70 ของประชากรทั้งประเทศ ในปี 2554
– นับตั้งแต่การก่อตั้ง สสส. จนถึงปัจจุบัน (2544-2557) อัตราการสูบบุหรี่ลดลงจากเดิมถึงร้อยละ 22 ทำให้มีผู้สูบบุหรี่ลดลง 1.21 ล้านคน
– รายงานประจำปี 2557 ของ สสส. ยังอ้างข้อมูลของสำนักบัญชีประชาชาติ ที่ระบุว่า แนวโน้มคนไทยซื้อเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ลดลงในช่วงเวลา 8 ปีที่ผ่านมา (2550-2557) จาก 1.54 แสนล้านบาท เหลือเพียง 1.39 แสนล้านบาท
อย่างไรก็ตาม หากอัตราการสูบบุหรี่และการซื้อแอลกอฮอล์ของลดลงจริง ก็น่าจะส่งผลต่อรายได้ของ สสส. ที่จะต้องลดลงตาม เพราะรายได้ส่วนใหญ่ของ สสส. มาจาก 2% ของภาษีสรรพสามิตที่รัฐเก็บจากการขายยาสูบ สุรา และเบียร์
แต่จากการตรวจสอบเงินบำรุงกองทุนที่ สสส. ได้รับ ตลอด 13 ปีที่ผ่านมา (2544-2557) รวมเป็นเงินกว่า 35,848 ล้านบาท มีอยู่เพียง 2 ปีเท่านั้นที่ สสส. ได้รับเงินบำรุงกองทุนจากภาษีบาปในปีนั้นน้อยกว่าปีก่อนหน้า คือในปี 2549 ซึ่งเป็นผลจากการปรับเพิ่มอัตราภาษียาสูบเป็น 79% ทำให้การบริโภคยาสูบลดลง และในปี 2552 ที่มีการขึ้นภาษีเบียร์จาก 55% เป็น 60% ทำให้การบริโภคเบียร์ลดลง จนเก็บภาษีเบียร์ได้น้อยกว่าปีก่อนถึงกว่า 4 พันล้านบาท ส่วนปีอื่นๆ รัฐเก็บภาษีบาปได้เพิ่มขึ้นทุกปี ทำให้รายได้ของ สสส. เพิ่มขึ้นด้วย
โดยในปี 2557 สสส. แจ้งว่ามีรายได้จากเงินบำรุงกองทุนที่มาจากภาษีบาป 4,064 ล้านบาท เพิ่มขึ้นแรกก่อตั้ง ในปี 2544 ที่ได้เงินจากภาษีบาป 1,526 ล้านบาท คิดเป็น 266% หรือกว่า 2 เท่าครึ่ง
รวมระหว่างปี 2545-2557 สสส. ได้รับเงินอุดหนุนจากภาษีบาปรวมกัน 35,484 ล้านบาท
– สสส. ได้ชี้แจงเรื่องข้อสังเกตข้างต้นไว้ในรายงานประจำปี 2557 ด้วยว่า งบประมาณของ สสส. เพิ่มมากขึ้นอย่างต่อเนื่อง แสดงว่า สสส. ล้มเหลวในการลดการบริโภคสุราและยาสูบใช่หรือไม่ เงินภาษีที่ สสส. ได้รับจึงเพิ่มตาม?
“แต่ความจริงปรากฏว่างบประมาณของ สสส. มีสัดส่วนที่ลดลงอย่างต่อเนื่อง เมื่อเปรียบเทียบกับงบประมาณของหน่วยงานด้านสาธารณสุขอื่นๆ ดังนั้นในภาพรวมจึงถือได้ว่างบประมาณของ สสส. ไม่ได้เพิ่มขึ้นเลย แต่กลับมีสัดส่วนลดลงอย่างต่อเนื่อง การที่มีเม็ดเงินเพิ่มขึ้นเกิดจากการเพิ่มอัตราภาษีเป็นหลัก ซึ่งเป็นผลดีต่อประเทศชาติและประชาชน เพราะการเพิ่มภาษีทำให้รัฐมีรายได้เพิ่มขึ้น โดย สสส. ได้ส่วนแบ่งจากการเพิ่มเม็ดเงินเพียง 2% และการเพิ่มภาษีแต่ละครั้งจะมีผลต่อการลดการบริโภคสิ่งเสพติดเหล่านี้ด้วย”
อย่างไรก็ตาม การนำงบประมาณของ สสส. มาเปรียบเทียบกับงบประมาณของหน่วยงานด้านสาธารณสุขอื่นๆ แล้วระบุว่า มี “สัดส่วนลดลง” ไม่สามารถนำมาเปรียบเทียบกันได้ เพราะการขึ้นหรือลงของงบประมาณของหน่วยงานด้านสาธารณสุขอื่นๆ เกิดขึ้นได้จากหลายปัจจัย
นอกจากนี้ การขึ้นอัตราภาษีสรรพสามิตของสุราและยาสูบก็ไม่ได้ขึ้นทุกปี อาทิ อัตราภาษีสรรพสามิตยาสูบ ระหว่างปี 2547-2557 หรือ 11 ปีที่ผ่านมา มีการขึ้นเพียง 3 ครั้งเท่านั้น คือในปี 2550 ที่ขึ้นจาก 79% เป็น 80%, ในปี 2552 ที่ขึ้นจาก 80% เป็น 85% และในปี 2555 ที่ขึ้นจาก 85% เป็น 87%
จ่ายเงินรวม 2.6 หมื่นล้านบาท – ค่าสื่อสารฯ เกือบ 4 พันล้าน
ส่วนรายจ่ายของ สสส. ในแต่ละปี ส่วนใหญ่เป็นการเบิกจ่ายเพื่อสนับสนุนและพัฒนาโครงการใหม่รวมถึงโครงการต่อเนื่อง ซึ่งหากจำแนกตามแผนงาน ในปี 2557 แผนงานที่ได้รับงบประมาณสูงสุด 5 ลำดับแรก จาก 12 แผนงานหลัก ประกอบด้วย
1. แผนที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันปัจจัยเสี่ยงหลัก (แผนควบคุมยาสูบ, แผนควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์และสิ่งเสพติด, แผนจัดการความปลอดภัยทางถนนและภัยพิบัติ และแผนส่งเสริมกิจกรรมทางกาย การออกกำลังกาย และกีฬาเพื่อสุขภาพ และแผนอาหารเพื่อสุขภาวะ) รวม 1,456 ล้านบาท
2. แผนสื่อสารสุขภาวะและสื่อสารการตลาดเพื่อสังคม รวม 539 ล้านบาท
3. แผนสุขภาวะชุมชน รวม 505 ล้านบาท
4. แผนสนับสนุนโครงการเปิดรับทั่วไปและนวัตกรรม รวม 311 ล้านบาท
และ 5. แผนสุขภาวะเด็ก เยาวชน และครอบครัว รวม 280 ล้านบาท
แต่จากการรวบรวมข้อมูลตั้งแต่ปี 2544-2557 (ไม่พบข้อมูลของปี 2556) พบว่า แผนงานที่ได้รับงบประมาณสูงสุด 5 ลำดับแรก ประกอบด้วย
1. แผนที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันปัจจัยเสี่ยงหลัก รวม 4,993 ล้านบาท
2. แผนสื่อสารสุขภาวะและสื่อสารการตลาดเพื่อสังคม รวม 3,762 ล้านบาท
3. แผนสุขภาวะชุมชน รวม 3,296 ล้านบาท
4. แผนควบคุมปัจจัยเสี่ยงทางสุขภาพ รวม 3,026 ล้านบาท
และ 5. แผนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพผ่านระบบบริการสุขภาพ รวม 2,324 ล้านบาท
จะเห็นได้ว่า รองจากแผนที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันปัจจัยเสี่ยงหลัก ซึ่งเป็นภารกิจหลักของ สสส. รองลงมาอันดับ 2 ก็คือแผนสื่อสารสุขภาวะและสื่อสารการตลาดเพื่อสังคม หรือเรียกง่ายๆ ว่า “งบจัดกิจกรรม/งบโฆษณา” นั่นเอง
รวมระหว่างปี 2545-2557 เป็นเวลา 12 ปี (ขาดปี 2556) สสส. ใช้จ่ายเงินเพื่อดำเนินการตามแผนงานต่างๆ รวมกัน 26,344 ล้านบาท
สสส. แจง 2 ข้อสงสัยสำคัญ “ใช้เงินฟุ่มเฟือย-ให้ทุนคนหน้าเดิม”
ในรายงานประจำปี 2557 ของ สสส. มีบทความเรื่อง “คำถามสำคัญเกี่ยวกับ สสส. ที่สังคมไทยอยากรู้…” ซึ่งเป็นการตั้งคำถามที่สังคมสงสัยเกี่ยวกับ สสส. และเขียนคำตอบในเชิงชี้แจง มีจำนวนทั้งหมด 4 ข้อ
สำนักข่าวออนไลน์ไทยพับลิก้า ขอยกมาเฉพาะคำตอบสำคัญที่ สสส. ถูกตั้งคำถามบ่อยครั้งที่สุด โดยเฉพาะเมื่อมีกรณีแจกบัตรสนเท่ห์โจมตีการบริหารงานของ ทพ.กฤษดา เรืองอารีย์รัชต์ ผู้จัดการ สสส. เมื่อช่วงต้นเดือนพฤษภาคม 2558 ที่ผ่านมา ทั้งเรื่องใช้งบประมาณฟุ่มเฟือย และอนุมัติทุนให้แต่กับหน่วยงานเดิมๆ
ถาม: สสส. ได้รับงบประมาณตรงจากภาษีสุราและยาสูบ โดยไม่ต้องผ่านการพิจารณาของรัฐสภา จึงเป็นองค์กรที่ไม่มีการตรวจสอบ จริงหรือไม่?
ตอบ: สสส. มีระบบและกลไกตรวจสอบที่เข้มข้นและเข้มงวดไม่น้อยกว่าการตรวจสอบในระบบราชการ ทั้งโดยระบบที่กฎหมายกำหนด และระบบที่ สสส. สร้างเพิ่มขึ้น ดังนี้
1. ระบบตรวจสอบที่กฎหมายกำหนด ประกอบด้วย
1.1 สสส. ต้องมีการจัดทำบัญชีตามหลักสากลตาม พ.ร.บ.กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ พ.ศ. 2544 มาตรา 33 และต้องจัดให้มีการตรวจสอบภายในเกี่ยวกับการเงิน การบัญชี และการพัสดุ ตลอดจนรายงานผลการตรวจสอบให้คณะกรรมการทราบอย่างน้อยปีละครั้ง ตามมาตรา 34
1.2 การตรวจสอบด้านการเงินโดยผู้ตรวจบัญชีรับอนุญาตตาม พ.ร.บ.กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ พ.ศ. 2544 มาตรา 35 ซึ่ง สสส. ได้เลือกให้องค์กรตรวจสอบภาครัฐ คือ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เป็นผู้ตรวจสอบเป็นประจำทุกปีโดยต่อเนื่อง
1.3 นอกจากการตรวจสอบ ตามข้อ 1.1 และ 1.2 แล้ว สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ยังเข้าตรวจสอบอย่างเข้มข้น ตามอำนาจหน้าที่เป็นระยะๆ บางช่วงเข้าตรวจสอบต่อเนื่องยาวนานถึง 6 เดือน
1.4 การประเมินผล โดยคณะกรรมการประเมินผลที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ.กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ พ.ศ. 2544 มาตรา 37-39 ซึ่งคณะกรรมการประเมินผลได้กำหนดแนวทางการประเมินในเรื่องสำคัญทั้ง 2 ด้าน ได้แก่ (1) การประเมินผลการดำเนินงานตามวัตถุประสงค์ เป้าหมาย และแผนงาน/โครงการ (2) การประเมินด้านธรรมาภิบาล
1.5 พ.ร.บ.กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ พ.ศ. 2544 มาตรา 36 กำหนดให้ สสส. ต้องจัดทำรายงานให้เสร็จสิ้นภายในระยะเวลา 180 วัน หลังวันสิ้นปีงบประมาณ และต้องเสนอรายงานต่อคณะรัฐมนตรี สภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภาเป็นประจำทุกปี โดยในการรายงานต่อองค์กรต่างๆ จะมีการซักถามอย่างเข้มข้น จนอาจกล่าวได้ว่า ไม่มีหน่วยงานราชการใดถูกตรวจสอบอย่างเข้มข้นและเข้มงวดเท่า สสส.
และ 2. สสส. ได้กำหนดให้มีระบบตรวจสอบอย่างเข้มงวด และเป็นระบบเพิ่มเติม ทั้งการตรวจสอบและประเมินก่อนอนุมัติโครงการ ไปจนถึงการติดตาม ตรวจสอบ หลังอนุมัติโครงการ
“จะเห็นได้ว่า สสส. มีการตรวจสอบทั้งตามที่กฎหมายกำหนด และตามที่ สสส. จัดวางระบบตรวจสอบเพิ่มเติมขึ้นอย่างเข้มข้น และเข้มงวดยิ่งกว่าหน่วยงานราชการโดยทั่วไปเป็นอันมาก” รายงานประจำปีของ สสส. ระบุ
ถาม: การสนับสนุนโครงการของ สสส. จำกัดอยู่ในวงแคบๆ จริงหรือไม่?
ตอบ: มีคำถามในสื่อบ่อยครั้งว่าทำไมการสนับสนุนของ สสส. ถึงดูไม่กระจายตัว และองค์กรรับทุนดูซ้ำหน้าไม่ค่อยมีรายใหม่สักเท่าใด ข้อเท็จจริง คือ สสส. มีการเพิ่มขึ้นของ “ผู้รับทุนรายใหม่” อย่างต่อเนื่อง โดยในปีงบประมาณ พ.ศ. 2556 มีจำนวนผู้รับทุนรายใหม่ทั้งสิ้น 1,538 ราย เพิ่มขึ้นจากปีก่อนหน้าถึง ร้อยละ 39 หรือเฉลี่ยอัตราการขยายตัวของผู้รับทุนรายใหม่ตั้งแต่ปีงบประมาณ ปี 2553-2556 เฉลี่ยเพิ่มขึ้น ร้อยละ 18 ต่อปี และในปีงบประมาณ 2557 สสส. มีผู้รับทุนรายใหม่ 1,800 ราย
อย่างไรก็ตาม ถึงแม้ สสส. จะพยายามกระจายการสนับสนุนโครงการให้เพิ่มมากขึ้น แต่โดยยุทธศาสตร์ของ สสส. แล้ว ไม่ได้มุ่งเน้นที่การกระจายทุนอย่างเท่าเทียมเป็นหลัก แต่มุ่งเน้นที่ผลลัพธ์ในการเพิ่มขึ้นของปัจจัยสร้างเสริมสุขภาพและการลดลงของปัจจัยเสี่ยงที่ทำลายสุขภาพ ดังนั้นวิธีการทำงานของ สสส. จึงเริ่มต้นจากการมองภาพใหญ่ เพื่อให้เห็นระบบและผู้เกี่ยวข้อง ทำการวิเคราะห์ปัญหาอย่างเป็นระบบว่า กลไกส่วนใดมีปัญหาอุปสรรคอย่างไร หรือต้องการการสนับสนุนให้มีประสิทธิภาพดียิ่งขึ้นอย่างไร หาจุดคานงัดในการทำงานที่ สสส. จะเข้าไปกระตุ้นให้เกิดความเปลี่ยนแปลง ซึ่งจะเป็นการลงทุนที่น้อยแต่ได้ผลมาก
อย่างไรก็ตาม ปัจจุบัน ทพ.กฤษดา อยู่ระหว่างถูกตรวจสอบ ว่ามีการกระทำเข้าข่ายละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 หรือไม่ กรณีไม่เอาผิดกับเจ้าหน้าที่ของ สสส. ที่ขโมยเช็คไปขึ้นเงินมูลค่า 1 ล้านบาทโดยไม่มีค่าใช้จ่าย เหตุเกิดขึ้นเมื่อปี 2554
ขณะที่ก่อนหน้านี้ เมื่อปี 2551 สตง. ได้เคยจัดทำรายงาน “การตรวจสอบการดำเนินงานของ สสส. โดย สตง.” มีรายละเอียดที่น่าสนใจ โดยเฉพาะ 3 ข้อสังเกต
– สสส. ไม่มีแผนในการดำเนินงานด้านการสร้างเสริมสุขภาพในระยะยาว
– สสส. แต่งตั้งผู้ทรงคุณวุฒิคนเดียวกันเป็นกรรมการในคณะกรรมการหลายคณะ
– สสส. ให้เงินอุดหนุนแผนงาน/ชุดโครงการ/โครงการในระยะต่อมาโดยรายงานผลประเมินภายนอกที่เป็นทางการยังไม่แล้วเสร็จ
รายงานดังกล่าวของ สตง. ยังระบุด้วยว่า “การใช้จ่ายเงินของ สสส. ไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร กรณีอนุมัติให้เงินอุดหนุนจำนวนมากแก่แผนงาน/ชุดโครงการ/โครงการเชิงรุกที่มีรายละเอียดไม่ชัดเจนเพียงพอ ทำให้มีเงินคงเหลือจากการดำเนินงานเป็นจำนวนมาก ทำให้ สสส. เสียโอกาสในการนำเงินดังกล่าวไปใช้ในการอุดหนุนแผนงาน/ชุดโครงการ/โครงการเชิงรุกที่มีความจำเป็นอื่นๆ” และ “การไม่กระจายตัวของภาคีเป็นการไม่เปิดกว้างให้ผู้ที่มีความรู้ความสามารถมีโอกาสแข่งขันด้วยความเสมอภาคและความเท่าเทียมกัน”
เป็นหนึ่งในข้อวิจารณ์จากองค์กรอิสระที่มีหน้าที่โดยตรงในการตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณของแผ่นดิน
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
