ThaiPublica > เกาะกระแส > เกาะกระแสการเมือง > สูตร “อภัยโทษ” แก้สมการขัดแย้ง สู่ก้าวแรกปรองดอง “สำเร็จ หรือ ล้มเหลว” – บทเรียน 10 ประเทศความยุติธรรมระยะเปลี่ยนผ่าน

สูตร “อภัยโทษ” แก้สมการขัดแย้ง สู่ก้าวแรกปรองดอง “สำเร็จ หรือ ล้มเหลว” – บทเรียน 10 ประเทศความยุติธรรมระยะเปลี่ยนผ่าน

10 มีนาคม 2015


แนวทางการสร้างความปรองดองที่ถูกพูดถึงมากที่สุดในรอบ 7 ปีที่ผ่านมา หลังจากประเทศอยู่ในวังวนของความขัดแย้งอย่างรุนแรงจนนำไปสู่ความสูญเสีย คือ ความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่าน หรือ หลักการนิรโทษกรรม (amnesty)

แต่แนวทางนี้ “สะดุด” หลายครั้ง แม้ว่าจะมีการเสนอร่างกฎหมายที่มีบทบัญญัติให้นิรโทษกรรมกับผู้ที่เกี่ยวข้องกับการชุมนุมทางการเมืองตั้งแต่ปี 2549–2554 ท่ามกลางความเห็นที่แตกแยกของคนในสังคม

กระทั่งในที่สุดมีข้อเสนอให้ตั้ง “คณะกรรมการอิสระเสริมสร้างความปรองดองแห่งชาติ” โดยบัญญัติในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เพื่อนำพาประเทศออกจากวังวนของความขัดแย้ง ด้วยการสร้างบรรยากาศของความสมานฉันท์-ปรองดองให้เกิดขึ้น

หน้าที่สำคัญของคณะกรรมการชุดดังกล่าว นอกเหนือไปจากการเสนอแนวทางแก้ไขปัญหาความขัดแย้งต่อคณะรัฐมนตรีหรือรัฐสภา รวมถึงเป็นคนกลางในการประสานระหว่างผู้นำความขัดแย้งทุกกลุ่ม เพื่อลดหรือยุติความขัดแย้งระหว่างกันแล้ว

ยังเป็นผู้เสนอให้มีการตรา “พระราชกฤษฎีกาอภัยโทษ” ด้วย โดยเงื่อนไขการอภัยโทษจะให้แก่บุคคลซึ่งให้ความจริงอันเป็นประโยชน์อย่างยิ่งแก่การดำเนินงาน และผู้กระทำผิดซึ่งได้แสดงความสำนึกผิดต่อคณะกรรมการอิสระเสริมสร้างความปรองดองแห่งชาติ

“การอภัยโทษ” คือ การยกเว้นโทษให้ทั้งหมด บางส่วน หรือ ลดหย่อนผ่อนโทษให้กับนักโทษผู้ที่ต้องคำพิพากษาจนถึงที่สุดแล้ว โดยยังถือว่าผู้ที่ได้รับการอภัยโทษเป็นผู้ที่กระทำผิดและเคยต้องโทษคำพิพากษา

แตกต่างไปจากการ “นิรโทษกรรม” เพราะ “การนิรโทษกรรม” คือการยกเว้นให้การกระทำผิดไม่เป็นความผิด โดยสามารถออกได้ทั้งก่อนหรือหลังมีคำพิพากษา ซึ่งหากได้รับการนิรโทษกรรมแล้วจะถือว่าบุคคลคนนั้นไม่เคยกระทำความผิดใดๆ มาก่อน อีกทั้งสิทธิที่สูญเสียไปโดยผลของคำพิพากษา เช่น สิทธิในการลงสมัครรับเลือกตั้ง และสิทธิเข้ารับราชการ ก็จะกลับคืนมา

นี่จึงเป็นเหตุผลว่าเหตุใดที่ผ่านมาแนวคิดการนิรโทษกรรมถูกคัดค้านจากหลายฝ่าย

สำหรับขั้นตอนของการอภัยโทษมี 2 แนวทาง คือ มีผู้ร้องขอ หรือถวายเรื่องต่อพระมหากษัตริย์หลังจากที่คดีเป็นที่สิ้นสุด และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมเห็นสมควร รวมไปถึงคณะรัฐมนตรีเห็นเป็นการสมควรที่จะถวายคำแนะนำต่อพระมหากษัตริย์ขอให้พระราชทานอภัยโทษแก่ผู้ต้องโทษด้วยการออกพระราชกฤษฎีกา เพื่อให้โอกาสแก่บุคคลเหล่านั้นกลับประพฤติตนเป็นพลเมืองดี อันจะเป็นคุณประโยชน์แก่ประเทศชาติต่อไป

ที่ผ่านมามีการอภัยโทษในหลายครั้ง เช่น พระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษ พ.ศ. 2485, พระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษ พ.ศ. 2539, พระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษ พ.ศ. 2549 (เนื่องในงานฉลองสิริราชสมบัติครบ 60 ปี ในวันที่ 9 มิถุนายน 2549), พระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษ พ.ศ. 2554 (ในโอกาสพระราชพิธีมหามงคลเฉลิมพระชนมพรรษา 7 รอบ 5 ธันวาคม 2554)

และพระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษ พ.ศ. 2555 ซึ่งเป็นฉบับล่าสุด โดยครั้งนั้นมีผู้ต้องขังได้รับพระราชทานอภัยโทษกว่า 30,000 รายทั่วประเทศ ส่วนใหญ่เป็นผู้ต้องขังแทนค่าปรับ ผู้ต้องขังชรา เจ็บป่วย พิการ หรือผู้ต้องขังกระทำผิดครั้งแรก เหลือโทษไม่เกิน 1 ปี และผู้ต้องขังที่ได้ลดโทษตามชั้นความประพฤติ เหลือโทษจำคุกครบตามเกณฑ์ที่จะได้รับการพระราชทานอภัยโทษ

นอกจากนี้ เพื่อให้ไปถึง “เป้าหมาย” ของการปรองดองมากที่สุด กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้มอบหมายให้ “เอนก เหล่าธรรมทัศน์” ดำเนินการยกร่างกฎหมายว่าด้วยความปรองดองแห่งชาติ พร้อมศึกษาแนวทางการสร้างความปรองดองของประเทศต่างๆ มาเป็น “โมเดล” ในการลบความบาดหมางในสังคมไทย

“โครงการวิจัยการสร้างความปรองดองแห่งชาติ” ของสถาบันพระปกเกล้า ได้ “ถอดบทเรียน” การสร้างความปรองดองในต่างประเทศ 10 ประเทศที่ประสบความสำเร็จ ประกอบด้วย เกาหลีใต้ โคลัมเบีย ชิลี โบลิเวีย โมร็อกโก เยอรมนี รวันดา สหราชอาณาจักร (ไอร์แลนด์เหนือ) อินโดนีเซีย (อาเจะห์) และแอฟริกาใต้

โดยทั้งหมดเป็นประเทศที่มีความขัดแย้งทางการเมืองภายใน โดยคู่ขัดแย้งหลักคือ “รัฐ” กับ “ประชาชน”

ในกรณีของเกาหลีใต้ ชิลี โมร็อกโก และเยอรมนีตะวันออก เป็นความขัดแย้งระหว่างรัฐบาลที่ถูกมองว่าเป็น “เผด็จการ” และต้องการที่จะรักษาอํานาจทางการเมืองของตนเอง กับประชาชนที่เคลื่อนไหวเรียกร้องให้เกิดกระบวนการประชาธิปไตย ที่ต้องการสิทธิเสรีภาพทางการเมืองมากขึ้น

แต่ในกรณีของประเทศแอฟริกาใต้ รวันดา อินโดนีเซียในกรณีของอาเจะห์ และสหราชอาณาจักรในกรณีของไอร์แลนด์เหนือ เป็นความขัดแย้งระหว่างรัฐกับประชาชนที่นอกจากจะรู้สึก “กดทับ” ทางการเมืองแล้ว ยังมีมิติของความแตกต่างทาง “อัตลักษณ์” และ “ชาติพันธุ์” ที่เป็นผู้กุมอำนาจกลุ่มหนึ่งและอยู่ใต้อำนาจอีกกลุ่มหนึ่ง

เมื่อจำแนกสาเหตุของความขัดแย้งทั้ง 10 ประเทศ จะได้ดังนี้ (คลิกที่ภาพเพื่อขยาย)

สาเหตุความขัดแย้ง

โดยผลการศึกษาบ่งชัดว่า ปัญหาความขัดแย้งจะไม่เกิดขึ้นหากกลุ่มที่อยู่ภายใต้อำนาจการปกครองไม่รู้สึกว่าไม่ได้รับความเป็นธรรมจากกลุ่มผู้มีอำนาจ และไร้ซึ่งอำนาจในการแก้ไขเปลี่ยนแปลง โดยความขัดแย้งได้ขยายตัวเป็นความรุนแรงจากการที่ “ประชาชน” ไม่รู้สึกว่าตนมีอำนาจ “อธิปไตย” อย่างแท้จริงภายใต้กรอบกติกาแห่งนิติรัฐที่ชอบธรรม

สิ่งสำคัญคือ สังคมจะต้องมีความเข้าใจร่วมกันถึงเหตุแห่งความขัดแย้งและมีกระบวนการที่จะจัดการกับเหตุดังกล่าวเพื่อแก้ไขให้หมดสิ้นไป ผ่านกระบวนการพูดคุย-เจรจา และกำหนดข้อตกลงร่วมกันในสังคมและออกกฎหมายสู่การปฏิบัติ โดยกระบวนการหรือกฏหมายใดๆ ที่จะออกมาแก้ไขปัญหาจะต้องมีที่มาที่ชอบธรรม เป็นที่ยอมรับของเสียงส่วนใหญ่ในสังคม (คลิกที่ภาพเพื่อขยาย)

การจัดการกับความขัดแย้ง

ส่วนใหญ่ประเทศต่างๆ มีกระบวนการค้นหาความจริงจากเหตุการณ์รุนแรงในรูปแบบที่คล้ายคลึงกัน คือ การตั้งคณะกรรมการขึ้นโดยรัฐบาลเพื่อค้นหาควมจริงด้วยการสืบสวนสอบสวนหาข้อเท็จจริงของเหตุการณ์ เพราะเชื่อว่าการเปิดเผยความจริงของเหตุการณ์รุนแรงที่กระทบกระเทือนต่อความรู้สึกของประชาชน มีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการเยียวยาจิตใจของผู้คนและสมานบาดแผลทางสังคม

ยกเว้นประเทศโบลิเวีย ที่สังคมตกลงใช้การลงประชามติเห็นชอบรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่ได้ขจัด “เงื่อนไขที่ไม่เป็นธรรม” ในอดีตเป็นเครื่องมือในการสร้างความปรองดองให้สังคมก้้าวข้ามอดีตและมองไปสู่อนาคตรวมกัน และกรณีอาเจะห์ ที่แม้จะมีข้อตกลงร่วมกันที่จะตั้งคณะกรรมการค้นหาความจริง แต่ในปัจจุบันยังไม่มีกระบวนการดังกล่าว เพราะหลายฝ่ายต้องการที่จะให้มองไปข้างหน้ามากกว่าที่จะค้นหาความจริงในอดีต

ในส่วนของการให้อภัยผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการกระทำที่ถือว่าผิดกฎหมาย และการลงโทษผู้กระทำผิดกฎหมาย แต่ละประเทศมีแนวทางการปฏิบัติที่แตกต่างกัน ซึ่งสามารถแบ่งออกได้เป็น 2 บริบท คือ การปะทะต่อสู้กันระหว่างรัฐบาลกับประชาชนทั่วไป เช่น เกาหลีใต้ ชิลี โมร็อกโก โบลิเวีย และเยอรมนี และการปะทะต่อสู้กันระหว่างรัฐบาลกับกลุ่มกองกำลังติดอาวุธ ที่มีการจัดตั้งอย่างเป็นระบบเพื่อเป้าหมายทางการเมือง ซึ่งได้รับการสนับสนุนจากมวลชน เช่น แอฟริกาใต้ รวันดา โคลัมเบีย อาเจะห์ และไอร์แลนด์เหนือ

โดยในกรณีการกระทำความผิดของผู้นำรัฐบาลหรือเจ้าหน้าที่รัฐต่อกลุ่มประชาชนทั่วไปที่เรียกร้องประชาธิปไตยอย่างสันติปราศจากอาวุธ โดยส่วนใหญ่จะมีความพยายามในการนำตัวผู้นำรัฐบาลหรือเจ้าหน้าที่รัฐมาดำเนินคดีหรือลงโทษตามกระบวนการยุติธรรม (คลิกที่ภาพเพื่อขยาย)

การให้อภัยและการชดใช้ความผิด

โดยหลังจากที่กระบวนการปรองดองผ่านการพูดคุยเจรจาจนบรรลุข้อตกลงทางการเมือง การแก้ไขกฎหมายหรือตั้งองค์กรเพื่อดำเนินการปรองดอง ตลอดจนการเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากเหตุความรุนแรงแล้ว จากนั้นจะเข้าสู่การปฏิรูปโครงสร้างทางการบริหารปกครอง เศรษฐกิจ หรือสังคมวัฒนธรรม รวมถึงนโยบายต่างๆ ของรัฐบาลเพื่อสร้างหลักประกันความเป็นธรรมให้เกิดขึ้นในสังคม เช่น ในประเทศที่คู่ขัดแย้งเป็น “รัฐ” กับ “ประชาชน จะแก้ไขรัฐธรรมนูญของประเทศให้มีความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น

ผลการศึกษาแนวทางปรองดองทั้ง 10 ประเทศ ได้สะท้อนให้เห็นทัศนคติที่สำคัญว่า สังคมได้จดและจำร่วมกันว่าความรุนแรงไม่สามารถแก้ไขความขัดแย้งและการได้มาซึ่งสิ่งที่ต้องการได้ และทางออกจาก “กับดัก” ดังกล่าวจะต้องหันหน้ามาเจรจาหา “คำตอบ” ที่ “ทุกฝ่าย” ยอมรับ เพื่อไม่ให้ความรุนแรงย้อนกลับมาคืนมาอีก

นี่คือ “บทเรียน” จาก 10 ประเทศที่มีความขัดแย้งอย่างรุนแรงและยาวนาน ที่คณะกรรมการอิสระเสริมสร้างความปรองดองแห่งชาติ ซึ่งจะมีขึ้นในอนาคตจะต้องนำไปพิจารณาเพื่อหาทางออกจากวังวนความขัดแย้งนี้